II SA/SZ 756/23

II SA/Sz 756/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj
Renata Bukowiecka-Kleczaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust.1 pkt 1 lit.a , art. 35 ust.3, art. 35 ust. 5 pkt 1, art. 71 ust.2a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art.3 pkt 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par.1 pkt 1 lit.a, art. 145 par.1 pkt 1 lit.c, art. 135, art. 200, art. 205 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr AB.6740.14.P.2023.MM, Starosta P. na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) odmówił M. G. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy, do realizacji na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w T., obręb T., gmina P..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z uwagi na występujące we wniosku oraz projekcie budowlanym nieprawidłowości, postanowieniem z dnia 8 marca 2023 r. zobowiązał wnioskodawcę do ich usunięcia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wspomnianego postanowienia w zakresie:
1. dostarczenia pełnomocnictwa udzielonego M. S. do działania w imieniu wnioskodawcy w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia,
2. załączenia mapy do celów projektowych opatrzonej klauzulą urzędową określoną w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowiącą potwierdzenie przyjęcia materiałów lub zbiorów danych w oparciu, o które mapa ta została sporządzona, do zasobów Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w P. albo oświadczeniem wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji,
3. uzupełnienia mapy do celów projektowych o istniejące instalacje: wodociągową, kanalizacji sanitarnej ze szczelnym zbiornikiem, kanalizacji deszczowej, gazu i energii elektrycznej,
4. z uwagi na różnice pomiędzy projektem budowlanym (z którego wynika, że na działce budowlanej znajdują się trzy budynki gospodarcze) oraz ewidencją gruntów i budynków (z której wynika, że na działce znajdują się tylko dwa budynki gospodarcze), konieczne jest przedłożenie dokumentu potwierdzającego wybudowanie brakującego obiektu ze zgodnie z przepisami art. 28, 29, 30, 32, 34 i/ lub 35 Prawa budowlanego.
Organ zaznaczył przy tym, że w przypadku zabudowy zagrodowej, budynkowi mieszkalnemu powinny towarzyszyć budynki gospodarcze, budynki inwentarskie, a także inne budowle potrzebne do gospodarstwa rolnego. Ponadto, w budynku mieszkalnym wolnostojącym lub w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnym albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Wobec tego należy wykazać zgodność projektu budowlanego z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy P. w części dotyczącej miejscowości T., T., W. i S. - w zakresie funkcji zabudowy dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem Tr40 MR.
5. wszelkie poprawki naniesione w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym winny być dokonane przez właściwego projektanta.
Zdaniem organu, strona nie wykonała wszystkich zobowiązań wskazanych w zakresie punktu 4 ww. postanowienia. Obiekty wchodzące w skład zabudowy zagrodowej powinny być związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Tymczasem inwestor nie wykazał, że planowane zamierzenie będzie wchodzić w skład zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a zatem przedmiot wniosku o pozwolenie na budowę narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponieważ strona w wyznaczonym terminie nie usunęła wskazanych przez organ nieprawidłowości, zatem zostały spełnione przesłanki z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego uzasadniające odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę.
W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia, M. G. zarzucił mu oparcie decyzji na błędnych założeniach wynikających z niepełnego określenia przez organ przeznaczenia działki nr [...] opisanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z 27 listopada 2001 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy P. w części dotyczącej miejscowości T., T., W. i S. na skutek:
a) pominięcia przy wskazywaniu funkcji nieruchomości zapisu "istniejąca zabudowa do dalszego użytkowania, istniejący warsztat do zachowania",
b) pominięcia zapisu § 3.1.7 tego planu "Ustalenia ogólne", zgodnie z którym, na terenach istniejącej zabudowy dopuszcza się remonty i modernizacje oraz lokalizowanie nieuciążliwych usług wbudowanych nie powodujących zmian w planie.
Skarżący podniósł także zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane, polegającego na niedozwolonym nałożeniu na inwestora obowiązku wykazania prowadzenia działalności rolniczej na przedmiotowej nieruchomości.
Strona zaznaczyła, że uzupełniła wniosek i projekt budowlany w terminie wyznaczonym przez organ. Ponadto w dniu 30 marca 2023 r. inwestor złożył oświadczenie o tym, że jest rolnikiem i że nieruchomość wchodzi w skład jego gospodarstwa rolnego, a planowane zamierzenie inwestycyjne służyć będzie jemu i jego rodzinie do celów mieszkalnych. Dodał, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza ulega wygaszaniu, a jego uwaga koncentruje się na wykorzystywaniu gruntu w większym stopniu na cele zagrodowe.
Inwestor dołączył do odwołania pismo z KRUS potwierdzające, że jest rolnikiem.
Decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r. nr AP-2.7840.102.2023.EJ, Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisy wskazują na możliwość realizacji na przedmiotowej działce w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, remontów i modernizacji istniejących budynków. W ramach takiej inwestycji należy rozumieć działania polegające na prowadzeniu robot budowlanych takich jak przebudowa, remont, bieżąca konserwacja. Możliwa jest również zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W ocenie organu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza realizacji robót budowalnych powodujących zwiększenie kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji budynku. Jak wynika z dokumentacji projektowej, planowane zamierzenie polega m.in. na rozbudowie północnej części budynku gospodarczego i zwiększeniu powierzchni jego zabudowy o ok. 35 m2, w której zaprojektowano korytarz wraz ze schodami na kondygnację nad parterem, kuchnię letnią, korytarz, łazienkę i schowek oraz w kondygnacji nad parterem – pokój.
Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że wskazana w projekcie architektoniczno-budowlanym liczba lokali mieszkalnych i użytkowych (oprócz dwóch lokali mieszkalnych wskazano jeden lokal użytkowy) powoduje niezgodność zamierzenia w zakresie definicji mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt 2a) ustawy Prawo budowlane. Ponadto, w wykazie istniejących obiektów budowlanych oprócz budynku gospodarczego objętego przedmiotową zmianą wskazano także dwa budynki warsztatowo-gospodarcze natomiast z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka inwestycyjna zabudowana jest budynkiem warsztatowo-gospodarczym i wiatą warsztatową nie zaś trzema budynkami.
Organ zaznaczył, że w myśl art. 71 ust. 2a) Prawa budowlanego, w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, polegającej na podjęciu lub zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego – do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dołączyć ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W przedłożonej dokumentacji projektowej brak jest takiej ekspertyzy.
Brak jest także oświadczenia projektanta posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy Prawo budowlane dotyczącego możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej, zgodnie z warunkami określonymi w art. 7b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne – złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywego oświadczenia.
Zdaniem organu, z uwagi na zakres inwestycji, obejmujący oprócz zmiany sposobu użytkowania, również rozbudowę, dokumentacja projektowa nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Pismem z dnia 20 lipca 2023 r. M. G., wniósł skargę na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc zarzuty analogiczne do tych, które zawarł w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia 19 kwietnia 2023 r.
Skarżący powołał się na zaświadczenie Burmistrza P. z dnia 21 marca 2022 r., w którym stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto, mając na uwadze zapisy planu w kontekście dopuszczalności "modernizacji" przywołał stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym pojęcie "modernizacja" mieści się w zakresie pojęciowym "remontu", "przebudowy" albo "rozbudowy".
Odnosząc się do zarzucanego inwestorowi przez organ "niewykazania prowadzenia działalności rolniczej na przedmiotowej nieruchomości", skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 maja 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 185/13) i zaznaczył, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest zamiar inwestora, a więc stan faktyczny, który ma dopiero zaistnieć. Wniosek nie musi więc dotyczyć gospodarstwa już istniejącego, lecz może dotyczyć także gospodarstwa, które dopiero w przyszłości miałoby powstać.
Dodatkowo skarżący zarzucił organowi II instancji:
- oparcie decyzji na błędnych założeniach wynikających z niedozwolonego określenia przez organ przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
- odstąpienie od przeprowadzenia dowodu z załączonych do odwołania dokumentów (zaświadczenia Burmistrza P. z 21 marca 2022 r. i dwóch pism z KRUS),
- błędne stanowisko organu polegające na przyjęciu założenia, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę dwóch lokali mieszkalnych i jednego lokalu użytkowego,
- błędne stanowisko organu polegające na przyjęciu założenia, że dokumentacja projektowa nie zawiera ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Zdaniem strony, stanowisko organu II instancji, że objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne, z uwagi na zaprojektowaną rozbudowę, nie jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy uznać za "niedozwolone". Zapisy planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem Tr40MR są bowiem jasne i klarowne. Zgodnie z tymi zapisami inwestor może zagospodarować teren w następujący sposób:
- teren zabudowy zagrodowej,
- istniejąca zabudowa do dalszego użytkowania,
- istniejący warsztat do zachowania.
Z kolei z części ogólnej planu wynika także prawo remontów i modernizacji istniejącej zabudowy oraz lokalizowanie nieuciążliwych usług wbudowanych niepowodujących zmian w planie.
Skarżący wyjaśnił, że pierwotnie projekt przewidywał przebudowę istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy z wbudowanym lokalem usługowym, jednak w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę dokonano korekty i obecnie projekt zakłada przebudowę istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy, nie przewiduje się lokalu użytkowego.
Inwestor nie zgodził się, że w przedstawionej przez niego dokumentacji projektowej powinna znaleźć się ekspertyza rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W jego ocenie, byłaby ona wymagana gdyby chodziło o postępowanie w trybie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, tymczasem przedmiotowe postępowanie dotyczy pozwolenia na budowę, a zatem przepis art. 71 ust. 2a) Prawa budowlanego nie ma tu zastosowania.
Strona zaznaczyła, że jeśli chodzi o zabudowę istniejącą, na działce zgodnie z zapisami w projekcie zagospodarowania terenu znajduje się budynek gospodarczy przewidziany do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, budynek warsztatowo-gospodarczy oraz wiata warsztatowa (w punkcie C informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia popełniono omyłkę pisarską).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje :
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty P. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w związku z wystąpieniem przesłanek wymienionych w tym przepisie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty P., odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy, do realizacji na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w T., obręb T., gmina P..
Powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę opisanego wyżej zamierzenia budowlanego przez Starostę P. było niewykonanie przez skarżącego jednego ze zobowiązań nałożonych na niego postanowieniem z dnia 8 marca 2023 r. (w zakresie pkt 4 postanowienia). Skarżący, zdaniem organu, nie wykazał bowiem, że planowane zamierzenie budowlane wchodziłoby w skład zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Obiekty wchodzące w skład zabudowy zagrodowej powinny być związane z prowadzeniem takiego gospodarstwa, a brak wykazania tej okoliczności powoduje, że przedmiot wniosku o pozwolenie na budowę narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z uwagi na takie stanowisko organu, skarżący złożył oświadczenie z dnia 12 kwietnia 2023 r., że jest rolnikiem indywidualnym, a działka nr [...] obręb T. wchodzi w skład jego gospodarstwa rolnego. Zaznaczył, że po wykonaniu planowanej inwestycji budynek będzie stanowił miejsce zamieszkania dla niego i jego rodziny, a na działce nadal będzie prowadzona działalność rolnicza.
Organ II instancji nie wypowiedział się w powyższej kwestii, jednak nie wskazał też na wątpliwości co do prowadzenia przez stronę działalności rolniczej.
W jego ocenie, planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza realizacji robót budowlanych powodujących zwiększenie kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji budynku. Jak wynika z dokumentacji projektowej, wspomniane przedsięwzięcie polega m.in. na rozbudowie północnej części budynku gospodarczego i zwiększeniu jego powierzchni zabudowy o ok. 35 m2. Co prawda obecnie ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia modernizacji, jednak przywołane przez inwestora stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego nie stanowi wyjaśnienia przepisów ustawy Prawo budowlane ani też wykładni prawa i nie wiąże organu administracji publicznej, który orzeka w sprawach indywidualnych.
Jak wynika z powyższego, organ odwoławczy uznał, że udzielenie skarżącemu pozwolenia na budowę jest niemożliwe przede wszystkim z uwagi na niezgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z kolei art. 35 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 (art. 35 ust. 5 ustawy).
W sprawie bezspornym jest przy tym, że działka na której zaplanowano przedmiotowe przedsięwzięcie - nr [...] obr. T. , gmina P. - położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy P. w części dotyczącej miejscowości T., T., W. i S. – symbolem Tr40 MR – "teren zabudowy zagrodowej – istniejąca zabudowa do dalszego użytkowania, istniejący warsztat do zachowania". Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla tego terenu, obowiązująca linia zabudowy ma być poprowadzona po linii ścian frontowych, zaś dla wtórnych podziałów nieprzekraczalna linia zabudowy ma być poprowadzona w odległości 6,0 m od północnej granicy działki. Przewidziano ponadto wysokość zabudowy – dostosowaną do istniejącej w sąsiedztwie. Jednocześnie w § 3 wspomnianej uchwały ("Ustalenia ogólne") w ust. 1 (ustalenia dotyczące zasad parcelacji, kształtowania przestrzeni i zabudowy oraz warunków realizacji obiektów budowlanych) w pkt 7 wskazano, że na terenach istniejącej zabudowy dopuszcza się remonty i modernizacje oraz lokalizowanie nieuciążliwych usług wbudowanych, nie powodujących zmian w planie.
Jak słusznie zauważył organ, przepisy ustawy Prawo budowlane na zawierają definicji "modernizacji".
Słowo to występowało w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst pierwotny – Dz. U. z 1994 r. nr 89, poz. 414), który stanowił, że budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz modernizacja obiektu budowlanego. Następnie ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r., nr 111, poz. 726) wprowadziła zmiany do prawa budowlanego, na skutek których wyraz modernizacja został usunięty z punktu 6 art. 3 ustawy i wprowadzony do art. 3 pkt 7, który stanowił, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, modernizacji, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Na skutek zmian wprowadzonych cytowaną ustawą wyraz ten pojawił się także w art. 34 ust. 3a) Prawa budowlanego, który mówił o "projekcie budowlanym przebudowy, modernizacji lub montażu obiektu budowlanego" oraz w art. 39 ust. 1 (odbudowa, przebudowa, rozbudowa, modernizacja, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków).
Następnie wyraz "modernizacja" został usunięty z art. 3 pkt 7 ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998 r. nr 106, poz. 668 ze zm.), nadal występował jednak w art. 34 i 39, aż do wejścia w życie ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej Dz.U. z 2000r. nr 12, poz. 136 ze zm.), która ostatecznie usunęła pojęcie z ustawy Prawo budowlane.
Jak wynika z powyższego chociaż w Prawie budowlanym posługiwano się wcześniej terminem "modernizacja" to jednak w żadnym stanie prawnym ustawa ta nie zawierała definicji wspomnianego pojęcia.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należy przy interpretacji tego pojęcia posłużyć się wykładnią gramatyczną (językową). Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego PWN, modernizacja jest to "unowocześnienie i usprawnienie czegoś".
Bez wątpienia ulepszeniu czy unowocześnieniu budynku może służyć zarówno przebudowa jak i remont czy rozbudowa. Powyższe potwierdza także stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na które powołał się skarżący. Co prawda – jak słusznie zauważył organ – stanowisko to nie stanowi wykładni prawa i nie wiąże organu administracji publicznej, jednak w braku definicji pojęcia "modernizacja" może być pomocne w jego interpretacji.
Jak wskazano we wspomnianym wyżej stanowisku, pojęcie "modernizacja" mieści się w zakresie pojęciowym "remontu", "przebudowy" lub "rozbudowy".
Wobec braku legalnej definicji "modernizacji" należy przyjąć, że pojęcia "przebudowa", "remont" i "rozbudowa" w sposób wystarczający i pełny określają sytuację, w których mamy do czynienia z ulepszeniem już istniejącego obiektu, zatem w zależności od zakresu prac modernizacja będzie oznaczała remont, przebudowę lub rozbudowę. "Przebudowa" to obecnie, wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
"Remont" natomiast to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego i powodujących jego unowocześnienie, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Podsumowując powyższe wywody dotyczące pojęcia "modernizacji" rozumianej jako m.in. przebudowa lub rozbudowa, przyjąć należy, że prace będące przedmiotem pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy mieszczą się w zakresie modernizacji i nie są sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem Tr40MR analizowane łącznie wskazują, że zamiarem uchwałodawcy było dopuszczenie na tym terenie modernizacji polegającej zarówno na przebudowie jak i rozbudowie. Jak już wcześniej wspomniano w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały z dnia 27 listopada 2001 r. na terenach istniejącej zabudowy dopuszczono remonty i modernizacje oraz lokalizowanie nieuciążliwych usług wbudowanych, nie powodujących zmian w planie. Jednocześnie w ustaleniach szczegółowych przewidziano obowiązującą linię zabudowy (po linii ścian frontowych), a także nieprzekraczalną linia zabudowy dla "wtórnych podziałów" (w odległości 6,0 m od północnej granicy działki). Przewidziano ponadto wysokość zabudowy – dostosowaną do istniejącej w sąsiedztwie. Zdaniem Sądu, gdyby uchwałodawca chciał ograniczyć dopuszczoną na tym terenie modernizację – tak jak sugeruje to organ – do przebudowy (z całkowitym wyłączeniem możliwości rozbudowy), to zbędne byłyby uregulowania dotyczące np. wysokości zabudowy czy obowiązującej linii zabudowy. Skoro bowiem w wyniku przebudowy nie mogą zostać zmienione takie parametry jak powierzchnia zabudowy czy wysokość budynku wobec tego istniejącą budynki musiałyby po modernizacji zachować wspomniane parametry na dotychczasowym poziomie a ich wskazywanie w ustaleniach szczegółowych byłoby całkowicie bezcelowe.
Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest także zaświadczenie Burmistrza P. z dnia 21 marca 2022 r., w którym wskazano, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-usługowego na budynek jednorodzinny na działce nr [...] w T. jest zgodna z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy P. w części dotyczącej miejscowości T., T., W. i S.. Przedmiotowy budynek położony na działce nr [...] w T. znajduje się w obrębie terenu elementarnego oznaczonego na planie symbolem Tr40 MR.
Co prawda zaświadczenie to dotyczy zmiany sposobu użytkowania wspomnianego budynku, jednak jak wskazał skarżący, "z załącznika graficznego wyraźnie wynika, że przyszła inwestycja dotyczyć ma także wybudowania klatki schodowej".
Na marginesie jedynie zauważyć należy, że Wojewoda wskazując, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje jedynie możliwość realizacji na przedmiotowej działce w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, remontów i modernizacji istniejących budynków, przez które należy rozumieć działania polegające na prowadzeniu robót budowlanych takich jak przebudowa, remont i bieżąca konserwacja, natomiast nie dopuszcza realizacji robót budowlanych powodujących zwiększenie kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości czy liczby kondygnacji budynku – w istocie swojego stanowiska nie uzasadnił. W szczególności, nie wskazał z jakich względów uważa, że użyte w planie miejscowym pojęcie modernizacji nie obejmuje rozbudowy.
Za słuszny należy także uznać podnoszony przez skarżącego zarzut błędnego ustalenia przez organ, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę dwóch lokali mieszkalnych i jednego lokalu użytkowego. Analiza załączonego do akt projektu budowlanego wskazuje jednoznacznie, że w dokumentacji dokonano korekty i obecnie projekt ten zakłada przebudowę istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy, w którym znajdą się wyłącznie dwa lokale mieszkalne. Nie przewiduje się w nim lokalu użytkowego. Natomiast wskazanie na stronie 4 projektu oprócz budynku gospodarczego również dwóch budynków gospodarczo – warsztatowych okazało się omyłką pisarską.
Trafne okazało się także stanowisko strony co do wadliwego ustalenia przez Wojewodę, że dokumentacja projektowa powinna zawierać ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Wskazywany przez ten organ art. 71 ust. 2a) Prawa budowlanego, (zgodnie z którym w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, polegającej na podjęciu lub zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dołączyć ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych) – dotyczy postępowania w trybie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Tymczasem przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie pozwolenia na budowę wobec czego - jak przyznał organ w odpowiedzi na skargę – brak jest konieczności załączenia ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w trybie ww. przepisu.
Odnosząc się do zarzucanego przez organ w zaskarżonej decyzji braku w dokumentacji projektowej oświadczenia projektanta posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. b), dotyczącego możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej, zgodnie z warunkami określonymi w art. 7b) ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne należy podkreślić, że tego typu brak nie został wymieniony w postanowieniu z dnia 8 marca 2023 r. Pomijając okoliczność, że oświadczenie powinno dotyczyć możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej – której w tym wypadku nie ma (k. 7 projektu architektoniczno-budowlanego), wskazać należy, że organ wydając postanowienie zobowiązujące inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku i projektu nie wymienił powyższego braku uniemożliwiając mu tym samym zajęcie stanowiska w tym zakresie.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organy nie dokonując stosownych ustaleń w omówionym powyżej zakresie oraz błędnie interpretując ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego uznały, że skarżący nie wykonał w wyznaczonym terminie postanowienia z dnia 8 marca 2023 r.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien ponownie dokonać oceny, czy w tym wypadku możliwe jest zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanego zamierzenia, mając na uwadze przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę Sądu.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P.. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy.