II SA/SZ 756/22

II SA/Sz 756/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 760/23 - Wyrok NSA z 2024-01-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 36a ust. 5 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 36a  ust. 2, ust. 5 pkt 5,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., dalej: "organ I instancji", "powiatowy organ nadzoru budowlanego" bądź "PINB", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach związanych z budową budynku usługowego, w tym łącznika z budynkiem hotelowym w realizacji, siedem podziemnych miejsc parkingowych w formie platform oraz przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej, na działkach nr [...], [...] (powstałych
z podziału działki nr [...]) i nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...]
w K., na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].
J. R., dalej: "skarżący", "strona", - właściciel budynku przy ul. [...] [...] w K., działka nr [...], przylegającego bezpośrednio do realizowanego na sąsiedniej działce budynku usługowego, złożył odwołanie od decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego .
Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także jako: "organ II instancji", "organ odwoławczy", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Z. R., dalej "inwestor", reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył sprzeciw od ww. decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 847/21, uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że skoro przedmiotowe postępowanie dotyczyło ustalenia, czy w tej sprawie nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to organ odwoławczy nie może zmieniać przedmiotu postępowania i prowadzić go w innym kierunku, aniżeli wynika to z decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, że w rozpoznawanej sprawie naruszono przepisy postępowania poprzez niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty (czyli w kwestii istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę). Jako przyczynę wydania decyzji kasacyjnej organ II instancji podał co prawda brak ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego stan jego bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku, który to dokument może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie bowiem organ niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jednak w ocenie Sądu organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351; ze zm.), związany powyższym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. R. od wymienionej na wstępie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją nr [...], z dnia [...] czerwca 2017 r., Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i wydał na rzecz [...] Sp. z o.o. w K., pozwolenie na budowę obejmujące "budowę budynku usługowego, w tym łącznik z budynkiem hotelowym w realizacji, siedem podziemnych miejsc parkingowych w formie platform oraz przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej, przy ul. [...] Maja, - działki nr [...], [...] obręb [...] w K.". W decyzji określono m.in. szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (pkt 1), wskazując, że roboty budowlane należy prowadzić w sposób zapewniający stateczność i bezpieczeństwo konstrukcji budynków sąsiednich, - w trakcie prowadzenia robót budowlanych należy stale monitorować stan techniczny wyżej wymienionych budynków, w porozumieniu z ich właścicielem".
Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], ten sam organ przeniósł rzeczone pozwolenie na budowę na inwestora, prowadzącego działalność gospodarczą pn. [...] Z. R. ul. [...], K..
W ocenie organu II instancji, według zatwierdzonego projektu budowlanego, realizowany budynek usługowy 6-kondygnacyjny, niepodpiwniczony, zlokalizowano na granicy z działką nr [...], przylegający bezpośrednio do istniejącego na sąsiedniej działce budynku mieszkalno-usługowego (obiekt niepodpiwniczony z trzema kondygnacjami naziemnymi i jedną kondygnacją na mansardowym poddaszu).
Organ odwoławczy podał również, że z uwagi na warunki gruntowe oraz specyfikę usytuowania zaprojektowano posadowienie budynku w sposób pośredni - na palach. W zawartej w projekcie "Ocenie technicznej na temat dobudowy budynku do istniejących budynków na dz. nr [...] przy ul. [...] [...]", w punkcie 3 "Wnioski i zalecenia", widnieje, że: "Opisane w poprzednim punkcie uwarunkowania zdecydowały o przyjęciu sposobu fundamentowania ograniczającego do minimum wpływ projektowanego budynku na istniejący budynek mieszkalny. Po pierwsze konieczna była rezygnacja z podpiwniczenia projektowanego budynku mieszkalnego
z uwagi na bezpieczeństwo zabudowy istniejącej oraz niewspółmiernie wysokie koszty realizacji ewentualnego podpiwniczenia. Po drugie projektowany budynek zostanie posadowiony w sposób pośredni na wierconych żelbetowych palach fundamentowych typu CFA z pozostawieniem w podłożu istniejących nasypów. Pierwszy rząd pali należy odsunąć od pozostałej po rozbiórce ściany fundamentowej. Podejście bezpośrednio do istniejącej ściany szczytowej budynku nr [...] zostanie wykonane w postaci wspornikowego przewieszenia rusztu (oczepu pali). Przy takim sposobie posadowienia projektowany budynek nie będzie wpływał również na istniejący budynek gospodarczy".
Organ II instancji odnotował również, że organ powiatowy przeprowadził w dniu 27 września 2019 r. kontrolę budowy przy ul. [...] [...] w K., realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]. W punkcie 12 protokołu z kontroli budowy, dot. stanu zaawansowania robót budowlanych, ustaleń dotyczących zgodności prowadzenia budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, zapisano:
"Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę do zakończenia budowy pozostało wykonanie:
w budynku, wykonanie warstw zewnętrznych ściany zewnętrznej szczytowej od strony działki sąsiedniej nr [...], będącej ścianą oddzielenia pożarowego oraz roboty wykończeniowe w pomieszczeniu gospodarczym usytuowanym na parterze budynku,
budowa łącznika z budynkiem hotelowym w realizacji (według odrębnego pozwolenia na budowę),
budowa podziemnych miejsc parkingowych w formie platform
Miejsca parkingowe dla przedmiotowej inwestycji zaprojektowane zostały, jako podziemne miejsca parkingowe w formie platform, zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] K. zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w K.
z dnia [...] czerwca 2009 r. W trakcie kontroli stwierdzono wykonanie miejsc parkingowych na terenie utwardzonym.
Ponadto stwierdzono zmiany w zakresie: sposobu posadowienia budynku, zaprojektowano posadowienie na palach wierconych, w trakcie realizacji inwestycji projektant dokonał zmiany sposobu posadowienia na płytę fundamentową żelbetową, zmiana układu części ścianek działowych w budynku, geometrii schodów wewnętrznych w lokalu usytuowanym na parterze budynku, usytuowania drzwi zewnętrznych od strony elewacji północno- wschodniej".
ZWINB wskazał również, że w dniu 20 listopada 2020 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził kolejną kontrolę przedmiotowej inwestycji.
W sporządzonym na tę okoliczność protokole zapisano m.in. " (...) dokonano oględzin wykonywanych robót budowlanych dotyczących ww. budowy. Stwierdza się, iż budynek jest w stanie zamkniętym, wykończonym poza ścianą szczytową od strony nieruchomości ul. [...] [...]. Wykonane jest utwardzenie terenu kostką betonową na wjeździe na teren działki oraz utwardzenie terenu działki w pasie szerokości około 17,0 m od budynku z okrawężnikowaniem. Do wykonania pozostała budowa miejsc parkingowych podziemnych w formie platform oraz dokończenie zagospodarowania terenu i warstwy wykończeniowej ściany szczytowej od strony sąsiedniej nieruchomości (struktura)".
Następnie organ odwoławczy podkreślił, że w świetle przepisów art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., który zawiera zamknięty katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, obowiązujących w okresie dokonania zmian, jak i obecnie, stwierdzone przez organ I instancji zmiany, w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym zmiana sposobu posadowienia budynku, nie są odstąpieniem istotnym.
Według organu II instancji, ponieważ przedmiotowa inwestycja nie została zakończona i odwołując się do stwierdzenia organu powiatowego z wyników kontroli budowy z dnia 20 listopada 2020 r., że do wykonania pozostała m.in. budowa miejsc parkingowych podziemnych w formie platform, nie można obecnie traktować wykonania naziemnych miejsc parkingowych, czego nie obejmowało pozwolenie na budowę, stwierdzonego podczas kontroli budowy w dniu 27 września 2019 r., jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro inwestor zamierza wybudować platformy.
Choć według organu odwoławczego, w świetle prawa, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (wybudowano 7), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, to sam fakt ich wykonania na terenie, niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, upoważnia organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego.
Biorąc powyższe pod uwagę, organ II instancji stwierdził, iż orzeczenie
w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego "w sprawie robót budowlanych, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, związanych z budową budynku usługowego", nie narusza prawa.
Zarzut skarżącego o naruszeniu przez organ I instancji art. 10 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji zanim strona zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zdaniem ZWINB jest zasadny, lecz nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, albowiem umożliwiono jej zapoznanie się z aktami PINB i ZWINB, przed zakończeniem postępowania odwoławczego. Natomiast podejrzenia
o mataczenie w sprawie, przez PINB, według organu II instancji nie znajdują uzasadnienia, albowiem w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się również teczka o numerze [...]
Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, iż nadal nie zostało zakończone stosownym rozstrzygnięciem postępowanie organu I instancji, wszczęte
z wniosku skarżącego J. R. z dnia 31 maja 2019 r. "o natychmiastowe wstrzymanie realizacji budowy budynku usługowego na działce nr [...], przylegającego bezpośrednio do budynku nr [...] przy ul. [...] [...] w K.", z uwagi na wykonywanie robót budowlanych "(...) niezgodnie z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. powodując tym poważne zagrożenie dla przylegającego budynku mieszkalno-użytkowego oraz przebywających w nim osób".
J. R. złożył skargę od decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji w części dotyczącej wybudowania naziemnych miejsc postojowych.
Skarżący za niezgodne z prawdą uznał wyrażane przez PINB
w decyzji z dnia [...] lutego 2021 r., a następnie powtórzone przez organ odwoławczy twierdzenia z których wynika, że inwestor ma zamiar wybudować zgodnie z zatwierdzonym projektem podziemne miejsca postojowe. PINB w K. jest bowiem adresatem postanowienia Prezydenta K. z dnia [...] stycznia 2021 r. zawieszającego postępowanie [...], które zainicjowane zostało przez Z. R. i dotyczy zmiany sposobu zapewnienia miejsc postojowych, na miejsca postojowe naziemne dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Według strony, potwierdza to, że inwestor nie ma zamiaru realizować podziemnych miejsc postojowych oraz że PINB na dzień wydania decyzji miał tego pełną świadomość.
Zdaniem skarżącego organ I instancji umarzając postępowanie prowadzone pod sygnaturą [...], jego przedmiot określając jako: "Zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu organ rozstrzygnie wraz z wnioskiem inwestora o pozwolenie na użytkowanie", potwierdził, że nie rozstrzygnął sprawy i nie przeprowadził postępowania w pełnym zakresie.
Według skarżącego, to zagadnienie PINB winien rozstrzygnąć w niniejszym postępowaniu, bowiem dotyczy ono "robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach", a takie mogą wystąpić przy niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub zmianie zagospodarowania terenu zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy (Prawo budowlane – dopisek WSA), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte 31 maja 2019 r. Co więcej, zdaniem strony, zamiast rozstrzygnąć sprawę PINB przeniósł rozstrzygnięcie niniejszego postępowania do innego przyszłego postępowania o pozwoleniu na użytkowanie. Tym sposobem PINB wyklucza z postępowania strony postępowania, ponieważ nie będzie stroną przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w którego ocenie, wydaje się to być rażącym naruszeniem prawa administracyjnego. Nadto PINB zmienia swoim działaniem podstawę rozstrzygnięcia, bowiem między czasem wszczęcia niniejszego postępowania a czasem przyszłym złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie zmianie uległo prawo budowlane. Do tego art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego ma zastosowanie od chwili rozpoczęcia prac budowlanych a nie od złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie.
Dalej skarżący wskazał, że jeśli sam inwestor, w dokumentacji projektowej z dnia 7 października 2019 r., a następnie we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z dnia 25 marca 2020 r. twierdzi, że zrealizował miejsca postojowe w miejscu uprzednio istniejącego utwardzenia terenu, to nie do przyjęcia wydają się być twierdzenia organu I i II instancji jakoby wybudowane miejsca postojowe były nadal tylko utwardzeniem placu budowy. Ponieważ zgodnie z dokumentacją inwestora utwardzony plac budowy nie istnieje od 2019 r., gdyż na nim wybudowano miejsca postojowe naziemne.
Według skarżącego stanowisko inwestora zawarte w zgłoszeniu z dnia 7 października 2019 r. o zrealizowaniu miejsc postojowych naziemnych przeczy też wyraźnie twierdzeniom organów I i II instancji jakoby budowa w tym zakresie (miejsca postojowe dla inwestycji) była w toku. Jeśli sam inwestor, swoimi twierdzeniami i dokumentacją projektową potwierdza, że dokonał zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a projektant kwalifikuje tę zmianę jako istotną, ponieważ dotyka ona ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ nadzoru budowlanego, zdaniem strony, winien podjąć działania w trybie art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego. Sam fakt ich wykonania na terenie, niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań w trybie powołanego przepisu.
Podsumowując skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu z akt: - zgłoszenia z dnia 7 października 2019 r budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych - 6 stanowisk postojowych na terenie działki nr [...]; - postępowania Prezydenta Miasta K. nr [...], - postępowania Wojewody Z. nr [...], - postępowania Prezydenta Miasta K. nr [...]
Odpowiadając na powyższą skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie widząc w niej nowych dowodów mogących stanowić podstawę do zmiany zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 14 października 2022 r. skarżący przesłał sześć sztuk zdjęć mających obrazować rzeczywiste wykorzystanie wybudowanych miejsc postojowych do parkowania na nich pojazdów, co zdaniem strony, jest przeciwieństwem opisanej sytuacji w decyzjach orzekających organów.
Działający przez radcę prawnego inwestor, odpowiadając na skargę w piśmie
z dnia 17 października 2022 r., uzupełnionym pismem z dnia 17 stycznia 2023 r., wniósł o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy sygn. II SA/Sz 847/21 na okoliczność, że zaskarżona decyzja ZWINB jest zgodna z zaleceniami wyroku zapadłego w tamtej sprawie.
W uzasadnieniu uczestnik postępowania wskazał, że budowa podziemnych miejsc parkingowych jest objęta zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Faktem jest, że dotychczas budowa w tej części nie została jeszcze rozpoczęta. Skoro nie została rozpoczęta i nie jest realizowana, to bezprzedmiotowe jest zarzucanie, że w ramach przedmiotowej inwestycji nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Inwestor potwierdził, że wystąpił o zmianę projektu budowlanego i o zmianę pozwolenia na budowę - poprzez pozwolenie na budowę miejsc parkingowych naziemnych, zamiast podziemnych. Postępowanie w tej sprawie toczy się przed Prezydentem Miasta K. pod sygnaturą [...] i jest zawieszone do czasu zakończenia niniejszego postępowania, co potwierdza sam skarżący. Dopiero gdy rozstrzygnie się kwestia zmiany pozwolenia na budowę inwestor zdecyduje czy będzie budował miejsca podziemne zgodnie z pierwotnym projektem, czy jednak zbuduje miejsca naziemne, jeśli uzyska prawomocną zmianę pozwolenia na budowę.
Tym samym, w ocenie uczestnika postępowania, zarzut skargi, że "inwestor nie ma zamiaru realizować podziemnych miejsc postojowych" - jest bezzasadny i bezprzedmiotowy. Według inwestora jego zamiary nie mają żadnego znaczenia, znaczenie ma to, czy realizując inwestycję dopuścił się on istotnego odstąpienia
od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CIVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 – j.t.), sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – j.t.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – j.t.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie do art. 135 przywołanej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ZWINB), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. umarzającą postępowanie w sprawie wykonywania robót budowlanych związanych z budową budynku usługowego, w tym łącznika z budynkiem hotelowym w realizacji, oraz siedmiu podziemnych miejsc parkingowych w formie platform, przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej, na działkach nr [...], [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) i nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] [...] w K., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym lub przepisach.
W badanej sprawie organy obu instancji uznały odstępstwa polegające na zmianie sposobu posadowienia budynku za nieistotne. W odniesieniu do wybudowania miejsc parkingowych naziemnych zamiast przewidzianych w projekcie miejsc podziemnych na platformach, z naruszeniem ustaleń obowiązującego planu miejscowego organ I instancji praktycznie nie zajął stanowiska, stwierdzając, że skoro budowa nie została zakończona, a inwestor deklarował wybudowanie podziemnych miejsc parkingowych przewidzianych w projekcie budowlanym, to przedwczesne jest orzekanie, czy doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. Natomiast organ odwoławczy wskazując, że "choć w świetle prawa budowa stanowisk postojowych dla samochodów do 10 stanowisk włącznie (wybudowano 7), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, to sam fakt ich wykonania na terenie, niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach, upoważnia organ do podjęcia działań na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego".
W ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wadliwie. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że skarżący – wnioskiem z dnia 31 maja 2019 r., domagał się przeprowadzenia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i ich wstrzymania w związku z negatywnym oddziaływaniem na znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie jego budynek. Zastrzeżenia skarżącego budziła przede wszystkim zmiana sposobu posadowienia budynku i zastąpienia rozwiązania przyjętego w projekcie płytą fundamentową, na skutek czego niemożliwym stało się wybudowanie miejsc postojowych na platformach. W efekcie wykonano miejsca postojowe zewnętrzne – niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rzeczą organu było zatem przeprowadzenie oględzin i stwierdzenie, czy roboty budowlane są prowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a jeżeli nie – dokonanie oceny, czy stwierdzone odstępstwa stanowią istotne, czy nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W odniesieniu do sposobu posadowienia budynku organ I instancji, przytoczył art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą ustawy Prawo budowlane dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), dalej jako "ustawa zmieniająca" i uznał, że zmiana sposobu posadowienia budynku ani w świetle tego przepisu w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania wpisu w dzienniku budowy, ani w dacie orzekania przez organ nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Zważywszy, że przepis, o którym mowa istotnie zmienił swoje brzmienie organ winien jednoznacznie wskazać, która jego wersja ma zastosowanie w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu art. 25 ustawy zmieniającej i dokonać stosownej analizy materiału dowodowego w kontekście stwierdzenia, czy zmiana, o której mowa ma charakter istotny, czego nie uczynił. Takiej analizy przepisów nie dokonał również organ odwoławczy. Nie jest wystarczające dla oceny prawidłowości toku rozumowania organów lakoniczne stwierdzenie, że wskazane wyżej odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie miało charakteru istotnego, ani strona ani Sąd nie ma w takiej sytuacji możliwości ustalenia i oceny z jakich względów organ stanął na takim stanowisku. To z kolei stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.
Na gruncie badanej sprawy inwestycja prowadzona jest w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego. Organ odwoławczy, przywołując ustalenia decyzji o pozwoleniu na budowę wskazał na okoliczność, iż ze względu na to, że projektowany budynek będzie przylegał bezpośrednio do budynku sąsiedniego zaprojektowano posadowienie go na wierconych żelbetowych palach fundamentowych, co ograniczyć miało do minimum wpływ projektowanego budynku na budynek istniejący. Podkreślił przy tym, że z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że roboty budowlane należy prowadzić w sposób zapewniający stateczność i bezpieczeństwo konstrukcji budynków sąsiednich. Zatem również z tego punktu widzenia dokonana zmiana w zakresie fundamentowania budynku winna być oceniona, zwłaszcza, że – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, miała ona wpływ na sposób realizacji miejsc postojowych.
W świetle przedłożonych Sądowi akt sprawy nie ulega wątpliwości, że zmiana, o której mowa uniemożliwiła wybudowanie przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym miejsc parkingowych na podziemnych platformach, czego nie dostrzegł organ I instancji uznając, że skoro proces budowlany się nie zakończył, a inwestor deklaruje ich wybudowanie zgodnie z projektem, to ocena tego odstąpienia od zatwierdzonego projektu byłaby przedwczesna.
Organ pominął przy tym okoliczność, iż zewnętrzne miejsca parkingowe zostały wybudowane, a inwestor bezskutecznie (wnioskiem z dnia 25 marca 2020 r.) próbował dokonać zmiany pozwolenia na budowę w tym zakresie. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. umorzył postępowanie w tej sprawie uznając, że skoro miejsca parkingowe zostały już wybudowane – niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, to brak jest podstaw do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, postępowanie to nie może bowiem służyć legalizacji samowoli budowlanej. Decyzja ta, po dokonaniu kontroli instancyjnej stała się ostateczna.
Skoro więc miejsca parkingowe w dacie orzekania przez PINB istniały, to rzeczą tego organu było dokonanie oceny, czy zmiana ta miała charakter istotny i w związku z tym wymagała uprzedniej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 5 u.p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi odstąpienie w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z akt sprawy i czego strony nie kwestionują, na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], który w § 11 ust. 2 pkt 7 przewiduje, że ustala się stanowiska postojowe w garażu podziemnym i jako stanowiska postojowe naziemne:
a) dla nowych inwestycji stanowiska te należy realizować w formie garażu podziemnego lub wbudowanego (w bryle budynku) z dopuszczeniem realizacji stanowisk postojowych naziemnych w ilości do 30% miejsc niezbędnych dla inwestycji, ogółu stanowisk wyliczonych dla inwestycji,
b) dopuszcza się realizację stanowisk postojowych na terenie, gdy brak jest technicznych możliwości wykonania stanowisk postojowych w garażu podziemnym.
W świetle tej regulacji miejsca parkingowe winny być co do zasady przewidziane jako stanowiska postojowe w garażu podziemnym, jedynie w sytuacjach określnych w pkt b dopuszczono realizację miejsc postojowych naziemnych.
W badanej sprawie zatwierdzony projekt budowlany przewidywał miejsca postojowe na podziemnych platformach, zgodnie z planem, natomiast brak technicznych możliwości ich realizacji w taki sposób wynika, zdaniem Sądu, bezpośrednio ze zmiany sposobu posadowienia budynku. Zatem to inwestor swoimi działaniami doprowadził do tego, że przewidziana w zatwierdzonym projekcie budowlanym realizacja miejsc postojowych na podziemnych platformach stała się niemożliwa. W tej sytuacji organ winien ocenić, czy taka zmiana w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i ustaleń planu miejscowego była dopuszczalna bez uprzedniej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.
Niezrozumiała wydaje się być poczyniona przez organ odwoławczy przytoczona wyżej uwaga, iż w sytuacji, gdy zmiana sposobu realizacji miejsc parkingowych narusza ustalenia planu miejscowego, możliwe jest podjęcie działań na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte i było prowadzone w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., a jego zakresem winny zostać objęte wszelkie stwierdzone odstępstwa realizowanej inwestycji od zatwierdzonego projektu budowlanego. Inaczej mówiąc organ winien zapoznać się z tym projektem, a następnie ustalić jakich odstępstw dokonano w trakcie budowy, po czym wskazać w oparciu o jakie przepisy będzie dokonywał ich oceny i dokonać na podstawie tych przepisów analizy każdego stwierdzonego odstępstwa w kontekście jego istotnego znaczenia w rozumieniu art. 36a ust. 2 przywołanej ustawy. Wyniki tej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Sąd nie podziela przy tym opinii inwestora, iż zaskarżona decyzja została wydana na skutek uwzględnienia zaleceń Sądu, zawartych w wyroku z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 772/21. Zalecenia te bowiem dotyczyły obowiązku organu odwoławczego, który wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania, a mianowicie ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Zauważyć należy, że kontrola Sądu w przypadku wniesienia sprzeciwu od decyzji nie ma charakteru merytorycznego i ogranicza się jedynie do oceny, czy wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji. Zatem zalecenia Sądu nie mogły dotyczyć utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Rozstrzygniecie o kosztach wydano na podstawi art. 200 przywołanej ustawy.