II SA/Sz 75/23

II SA/Sz 75/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-07-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1-5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 12  ust. 1,  ust. 5
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj,, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej powoływane jako: Kolegium lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania M. C. (dalej jako inwestor lub skarżąca), orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowego z urządzeniami budowlanymi wraz z rozbiórką istniejących budynków gospodarczych przy [...] w K., na terenie działki nr [...] w obrębie ew. [...].
Jak wyjaśnił organ odwoławczy, powyższa sprawa procedowana była przezeń po raz trzeci. Dotychczas w toku rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy Kolegium wydało:
1. decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., mocą której uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,
2. decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r., mocą której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
To ostatnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sąd, wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 97/18), uchylił orzeczenia organów obu instnacji oraz zawarł w wyroku wskazania co do dalszego procedowania przez te organy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] marca 2022 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik inwestora wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie "precyzując wniosek" oświadczył, iż wnosi o wydanie warunków zabudowy dla warsztatu mechaniki pojazdowej nieuciążliwej, tj. bez funkcji napraw blacharski-lakierniczych na działce nr [...].
Jak wskazywał w szczególności pełnomocnik odwołującej, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wadliwie zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalając, iż w sąsiedztwie działki nr [...] nie ma obiektu tożsamego z obiektem objętym wnioskiem i nie jest spełniona przesłanka określona w powyższym przepisie. Tymczasem co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W przedstawionym organowi odwoławczemu stanowisku pełnomocnik inwestora oświadczał, że zabudowa znajdująca się na działkach o nr [...] i [...] wykazuje zgodność z legalizowaną. Jego zdaniem pominięcie zabudowy tożsamej organ I instancji uzyskał poprzez zawężenie obszaru analizowanego zgodnie z załącznikiem do decyzji. Niezrozumiałym w ocenie odwołującej strony jest w szczególności pominięcie przy analizie działki nr [...], choć jest ona położona w tej samej odległości od działki nr [...] co działka nr [...] czy nr [...], które zostały objęte analizą.
Wreszcie, kluczowym dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest wyrok WSA w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 97/18 z dnia 5 lipca 2018 r., który nie został wykonany. Zgodnie z uzasadnieniem tego wyroku poszerzenie obszaru analizowanego poza wskazane minimum jest dopuszczalne w sytuacji, gdy wyznaczony obszar jest pewną częścią spójnej całości, a okoliczności uzasadniające takie poszerzenie wynikają nie tylko z uzasadnienia decyzji, ale także z części graficznej i tekstowej analizy. Nadto, zdaniem pełnomocnika, organ I instancji błędnie uznaje, że charakter zabudowy na działce nr [...] różni się od zabudowy istniejącej na działce nr [...]. Nie ma też żadnych podstaw faktycznych dla ustalenia, że zabudowa ma być przeznaczona pod uciążliwy zakład blacharsko - lakierniczy, gdyż przedmiotem wniosku jest budynek warsztatowy o identycznej uciążliwości jak warsztat elektroniki pojazdowej zlokalizowany na działce nr [...].
Powyższe odwołanie, w ocenie Kolegium, nie zasługiwało na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa i z uwzględnieniem w całości wiążących wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 97/18 z dnia 5 lipca 2018r.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania poczynione przez Sąd w realiach rozpatrywanej sprawy są aktualne, bowiem stan prawny nie uległ zmianie.
Po zacytowaniu tez wyroku sygn. akt II SA/Sz 97/18 Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy dotyczy istniejącego obiektu budowlanego w ramach legalizacji budowy budynku warsztatowego, zgodnie z postanowieniem PINB w K. z dnia [...] grudnia 2016 r.
Nadmieniono, że z przeprowadzonej na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego analizy urbanistycznej wynika, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 10 m, w związku z czym, stosownie do § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zawężenie wielkości obszaru analizowanego, granice obszaru analizowanego podlegały wyznaczeniu w odległości nie mniejszej niż 50m. Tym samym, w realiach niniejszej sprawy, skoro organ wyznaczył obszar analizy w wielkości 50 m, nastąpiło to w zgodzie z mającymi zastosowanie przepisami.
Zdaniem Kolegium, wyznaczony w załączniku obszar pozwala na ocenę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji i tworzy z nią zwartą całość urbanistyczną. Obszar ten wyznaczono koncentrycznie. Przy czym, zdaniem organu odwoławczego, ustalenie obszaru analizowanego w minimalnej wielkości podzielił również WSA w wiążącym w sprawie wyroku. Nadto wytyczenie obszaru analizowanego zostało uzasadnione zarówno w analizie, jak i decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy. Uznano, że nie jest prawidłowym powiększanie obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość, celem jedynie umożliwienia realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie.
Organ odwoławczy nadto doszedł do wniosku, że z przeprowadzonej ponownie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że przedsięwzięcie nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na badanym terenie usytuowane są budynki o funkcji mieszkalnej (budownictwo jednorodzinne) wraz z zabudową towarzyszącą, tj. garażową i gospodarczą. W granicach obszaru analizy zlokalizowano także obiekty usługowe: warsztat elektroniki pojazdowej na działce nr [...] oraz kiosk spożywczy na działce nr [...]. Ponadto w obszarze analizowanym znajduje się budynek rzemieślniczy [...]" na działce nr [...] oraz warsztatowy na działce nr [...]. Oba te obiekty są nieużytkowane. Tym samym w obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniona o funkcję usługowo-handlową oraz funkcję usługową – warsztat elektroniki pojazdowej, którego użytkowanie (związane z diagnostyką elektroniki pojazdowej), zamyka się w granicach własnej działki. Tego rodzaju działalność nie stanowi działalności uciążliwej względem istniejącej funkcji mieszkaniowej. Nie jest w takim zakładzie prowadzona działalność w zakresie robót blacharskich i lakierniczych, wymiany oleju, w odróżnieniu od wnioskowanego warsztatu samochodowego, co podnoszone jest przez inne strony postępowania administracyjnego.
Podkreślono, że wnioskowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Funkcja usługowa projektowana jako warsztat samochodowy stanowi rodzaj funkcji na tyle odmienny, że nie da się jej pogodzić z istniejącą tuż obok podstawową funkcją mieszkalną i uzupełniającymi nieuciążliwymi funkcjami usługowymi.
Wskazano dodatkowo, że będący przedmiotem legalizacji warsztat samochodowy na działce nr [...] znajduje się na tyłach działki, nie przystając swoim położeniem do pierzei budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich, które zabudowane są w odległości kilku metrów tworząc uporządkowaną linię zabudowy.
Kolegium nadmieniło wreszcie, iż zgodnie z zapisami w studium funkcję dominującą na obszarze analizowanym stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna intensywna. Jako uzupełnienie funkcji dopuszczono usługi typu podstawowego i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Studium doprecyzowało usługi typu podstawowego jako usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej, jako funkcji dominującej związanej z codzienną obsługą mieszkańców i służące zaspokojeniu bieżących potrzeb bytowych jak: przedszkola, żłobki, szkoły podstawowe, gimnazja, przychodnie rejonowe, punkty handlowe artykułów użytku codziennego, punkty gastronomiczne, biuro, rzemiosło nieuciążliwe (jak fryzjer, krawiec), osiedlowe urządzenia kultury, sportu i rekreacji, urząd pocztowo- telekomunikacyjny, administracja osiedla i inne. Warsztaty samochodowe nie zostały zatem wymienione jako usługi podstawowe towarzyszące funkcji mieszkaniowej. Tym samym lokalizacja warsztatu na przedmiotowym terenie jest niezgodna z podstawowym dokumentem planistycznym określającym politykę przestrzenną gminy.
W ocenie organu odwoławczego nie można uwzględnić wniosków pełnomocnika odwołującej o zwiększenie obszaru analizowanego o działki nr [...], nr [...] czy też nr [...]. Działanie takie stanowiłoby de facto próbę zalegalizowania samowoli budowlanej wbrew ładowi urbanistycznemu występującemu w terenie. Przy czym, po przenalizowaniu odległości wskazywanych przez pełnomocnika obiektów stwierdzono, iż działka [...] znajduje się 65 metrów od działki inwestycyjnej, a pozostałe odpowiednio o ok: 230 m i 119 m. Kolegium wyjaśniło w tym zakresie, iż prawo do zabudowy inwestora na działce nr [...] nie może mieć nadrzędnego znaczenia nad prawem do zabudowy mieszkańców działek sąsiednich stanowiących zabudowę mieszkaniową i ich prawa do niezakłóconego korzystania ze swojej własności. Profil działalności prowadzonej na działce sąsiedniej wiąże się ze znacznymi uciążliwościami w postaci hałasu, zanieczyszczeń czy uciążliwości o charakterze zapachowym, a także powoduje generowanie zwiększonego ruchu pojazdów i związanych z tym uciążliwości, na co zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia 5 lipca 2018 r.
Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że postulowana przez odwołującą zmiana wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego i funkcjonującego w granicach działki nr [...] zakładu również nie może znaleźć akceptacji, bowiem postępowanie dotyczy zrealizowanego obiektu budowlanego, w którym funkcjonuje konkretny zakład, z którego funkcjonowaniem związane są uciążliwości dla szeroko rozumianego środowiska.
Wreszcie, nawet w sytuacji, gdyby zmianie uległ profil działalności prowadzonej na nieruchomości, nie zmieni to trafnych ustaleń organu I instancji, opartych o wytyczne WSA, że lokalizacja zakładu nie przystaje swoim położeniem do pierzei budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich, które zabudowane są w odległości kilku metrów od drogi tworząc uporządkowaną linie zabudowy. Podczas gdy budynek na działce nr [...] znajduje się na tyłach działki, zaburzając występującą w sąsiedztwie linię zabudowy.
Pismem z 5 stycznia 2023 r. pełnomocnik M. C. wystąpił ze skargą na powyższą decyzję Kolegium, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 i art. 61 ust.4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie wskutek:
1) naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez uznanie, iż brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) naruszenia § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zawężenie wielkości obszaru analizowanego,
3) naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niezgodne ze stanem faktycznym ustalenie, iż działka nr [...], sąsiednia wobec nieruchomości skarżącej, nie jest zabudowana budynkiem warsztatowym o takim samym charakterze jak budynek objęty wnioskiem,
4) nieprawidłowego wykonania wytycznych dla organu I instancji zawartych w wyroku WSA w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 97/18 z 5 lipca 2018 r.,
5) nieuwzględnieniem faktu modyfikacji wniosku w sprawie przez doprecyzowanie żądania w ten sposób, że wnioskodawczyni domaga się wydania warunków zabudowy dla warsztatu mechaniki pojazdowej nieuciążliwej bez funkcji napraw blacharsko-lakierniczych na działce nr [...].
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organów obu instancji, a także o przeprowadzenie dowodu z umowy sprzedaży nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] i mapy zabudowy istniejącej, na okoliczność wykazania, że funkcja usługowa na działce nr [...] jest uzupełniająca dla funkcji dominującej mieszkaniowej na działce nr [...].
W uzasadnieniu powyższego stanowiska pełnomocnik skarżącej podkreślił, że wnioskodawczyni jest właścicielem lokalu mieszkalnego na działce nr [...], a działki nr [...] i [...] powstały z podziału nieruchomości wspólnej ze współwłaścicielem działki nr [...], na której jest budynek mieszkalny. Na działce nr [...] drugi współwłaściciel działki nr [...] wybudował "budynek usługowy kamieniarski" i on mógł powstać w tych samych okolicznościach prawnych i faktycznych jako zgodny z funkcją uzupełniającą zabudowy dla działki mieszkalnej nr [...]. Nie można więc prawidłowo, w okolicznościach sprawy, analizować urbanistycznie przeznaczenia działki nr [...] w oderwaniu od przeznaczenia i faktycznej funkcji działek nr [...] i nr [...], bowiem w tych samych okolicznościach faktycznych skarżąca jest pozbawiona prawa do zabudowy usługowej uzupełniającej swoją nieruchomość lokalową mieszkalną zlokalizowaną na działce nr [...]. Organy obu instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy błędnie zastosowały art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ustalając, iż w sąsiedztwie działki nr [...] nie ma obiektu tożsamego z obiektem objętym wnioskiem i nie jest spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym choć faktycznie co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.
Nadto zdaniem pełnomocnika skarżącej pominięcie zabudowy na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] oznacza, że organy pominęły zabudowę uzupełniającą w stosunku do dominującej zabudowy mieszkaniowej. Taki skutek organy obu instancji uzyskały poprzez zawężenie obszaru analizowanego. Skarżąca wskazała, że ul. [...] jest jednokierunkową ulicą zlokalizowaną w dzielnicy przemysłowej K. i jej zabudowa na całej długości jest mieszanką zabudowy mieszkaniowej i usługowej - warsztatów samochodowych. Funkcja usługowa jako zaplecze dla warsztatów samochodowych i funkcja mieszkaniowa przeplatają się i współistnieją od lat. Dlatego liczba zakładów obsługi pojazdów na tej ulicy jest szczególnie duża, wbrew dokonanej analizie urbanistycznej zabudowy na spornej ulicy nie można uznać za zabudowę typowo mieszkaniową. Przeciwnie -zabudowa jest typowo mieszkaniowo-usługowa, a zakłady samochodowe, ze swej natury uciążliwe, od lat na ul. [...] działają nie powodując konfliktów sąsiedzkich.
W ocenie skarżącej błędem organu I instancji było też nieuzasadnienie takiej analizy, bowiem nie wyjaśniono przyczyny nieobjęcia obszarem analizowanym większej powierzchni niż minimalna ustawowa. Sens wyroku zapadłego między stronami nie oznacza bynajmniej, że w sytuacji wydania ponownie decyzji organ musi dokonać analizy obszaru minimalnego lub też, tak jak w okolicznościach tej sprawy, pominąć działkę nr [...]. Prawidłowe wykonanie ww. wyroku powinno sprowadzać się do utrzymania pierwotnej analizy urbanistycznej co do zakresu, bowiem zabudowa mieszkaniowo-usługowa na działkach nr [...] i nr [...], choć odległa od nieruchomości analizowanej, to zlokalizowana jest w obszarze o jednolitym charakterze zabudowy, a dojazd wszystkich obsługiwanych pojazdów na działkach nr [...] i nr [...] odbywa się przez wjazd na ul. [...] w sąsiedztwie działki nr [...]. Oddziaływanie więc warsztatów na działki położne przy ul. [...] jest takie samo na całej długości tej ulicy.
Nadto zgodnie z wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 97/18 organ I instancji winien dokonać analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu planowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego działki nr [...], [...] oraz [...], bowiem analiza jedynie zagospodarowania działki nr [...] nie może być uznana za wystarczającą dla oceny zasadności wniosku.
Pełnomocnik skarżącej oświadczył też, że organy obu instancji błędnie uznają, iż charakter zabudowy na działce nr [...] różni się ma od zabudowy istniejącej na działce nr [...].
Nadto nie ma żadnych podstaw faktycznych dla ustalenia, że zabudowa na działce nr [...] ma być przeznaczona pod uciążliwy zakład blacharsko-lakierniczy, skoro przedmiotem wniosku jest budynek warsztatowy o identycznej uciążliwości jak warsztat elektroniki pojazdowej zlokalizowany na działce nr [...]. Dlatego skarżąca już w odwołaniu doprecyzowała wniosek w sprawie w taki sposób aby uzyskać dla skarżącej decyzję o warunkach zabudowy tożsamych jak dla zabudowy istniejącej na działce nr [...], tzn. wniosła o wydanie warunków zabudowy dla warsztatu mechaniki pojazdowej nieuciążliwej bez funkcji napraw blacharskich i lakierniczych. Organ II instancji wprawdzie przytacza w uzasadnieniu decyzji fakt modyfikacji wniosku w zakresie zaniechania żądania ustalenia warunków zabudowy dla funkcji napraw blacharsko-lakierniczych, jednak nie czyni tej zmiany przedmiotem jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, przywołując przy tym uzasadnienie wyroku WSA, które właśnie dotyczyło wyjaśnienia kwestii napraw blacharsko-lakierniczych. Tym samym bez uwzględnienia modyfikacji wniosku zaskarżone rozstrzygnięcie nastąpiło bez dokonania wtórnej oceny analizy urbanistycznej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu 20 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał swoje stanowisko oraz cofnął wniosek dowodowy. Oświadczył, iż działka nr [...] została podzielona, aby skarżąca mogła kupić budynek samodzielnie. Na działce sąsiedniej znajduje się budynek o takiej samej funkcji jak sporny warsztat, przy czym zarówno działka [...] (skarżącej), jak i [...], mają ten sam dostęp do drogi publicznej. Pierwotnie, przed podziałem, oba budynki istniały na jednej działce.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia inwestorowi warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowego z urządzeniami budowlanymi wraz z rozbiórką istniejących budynków gospodarczych przy ul. [...] w K., na terenie działki nr [...].
Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W toku postępowania organy administracji wyjaśniały spełnianie przez planowaną inwestycję wymogów określonych w powyższym przepisie, przy czym podstawą decyzji odmownej było stwierdzenie, na podstawie przeprowadzone analizy urbanistycznej, iż przedsięwzięcie będące przedmiotem wniosku nie spełnia wymogów określonych w cytowanym powyżej art. 61 ust. 1 pkt 1.
Jak trafnie dostrzegło Kolegium, stosownie do art. 153 P.p.s.a., organy administracji były w toku swoich czynności związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w Szczecinie z 5 lipca 2018 r. sygn. akt. II SA/Sz 97/18, który zapadł na wcześniejszym etapie postępowania. Wniesiona na powyższy wyrok skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 28 lipca 2021 r. sygn. akt. II OSK 3095/18, stąd rozstrzygnięcie WSA stało się prawomocne.
Słusznie też dostrzeżono, iż postępowanie dotyczyło zabudowy już istniejącej, wniosek został bowiem złożony w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. wezwał skarżącą do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej budowy budynku warsztatowego zlokalizowanego na działce nr [...], którego budowę rozpoczął poprzedni właściciel bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że zostało wydane pozwolenie na budowę garażu samochodowego, które zmieniono na budowę zakładu rzemieślniczego [...]". Taki budynek, o powierzchni użytkowej 90,0 m2 został zgłoszony do użytkowania. Natomiast budynek warsztatowy, zlokalizowany obecnie na działce nr [...], został wybudowany bez wymaganego pozwolenia.
Nie jest przy tym sporne, iż działka [...] jest oznaczona symbolem Bi, ma powierzchnię 0,0250 ha, a wniosek dotyczy budynku warsztatowego o powierzchni zabudowy około 80m2, usytuowanego na granicy z działką nr [...], w którym prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na konserwacji i naprawie pojazdów samochodowych. Dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. [...] następuje poprzez dz. nr [...].
W zakresie zarzutów skargi koncentrujących się na wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego organy trafnie przyjęły, że skoro front działki ma szerokość 10m obszar analizowany powinien był zostać wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Dokonując oceny przyjętej w analizie urbanistycznej wartości 50m, zarówno organy administracji, jak i Sąd są związane przywoływanym powyżej wyrokiem, w którym przesądzono, iż poszerzenie obszaru analizowanego poza wskazane minimum byłoby dopuszczalne w sytuacji, gdyby wyznaczony obszar był pewną częścią spójnej urbanistycznej całości, a okoliczności uzasadniające takie poszerzenie wynikają nie tylko z uzasadnienia decyzji, ale także z części graficznej i tekstowej analizy.
Określając granice obszaru analizowanego organ winien przede wszystkim wziąć pod uwagę specyfikę okolicy i dopiero wówczas rozważyć, czy celowe jest powiększenie granic obszaru analizowanego. Jeśli do poszerzenia obszaru analizowanego dojdzie, organ winien w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić stronom motywy, jakimi kierował się przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego. Przy czym w tym miejscu należy dostrzec, iż ów obowiązek szczególnego wyjaśniania dotyczy sytuacji, w której doszłoby do poszerzenia obszaru analizowanego, nie zaś gdy organ zastosuje podstawowe zasady wyznaczania tego obszaru określone przez prawodawcę. W badanej sprawie w analizie stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniona o funkcję usługowo - handlową oraz funkcję usługową - warsztat elektroniki pojazdowej i nie dokonano rozszerzenia obszaru analizowanego, trafnie wskazując, iż wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może służyć jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy mających uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.
Innymi słowy całkowicie nietrafny jest zarzut "zawężenia wielkości obszaru analizowanego". W rozpatrywanej sprawie zarówno w analizie, jak i skarżonej decyzji wyjaśniono przyjęcie podstawowego parametru przewidzianego przez prawodawcę i odniesiono się także należycie do argumentacji skarżącej wskazującej na inne warsztaty funkcjonujące przy ul [...]. W szczególności Sąd nie znajduje podstaw kwestionowania stanowiska organów, że w obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniona o funkcję usługowo-handlową oraz funkcję usługową.
Organy trafnie też dostrzegły, iż w granicach obszaru analizy zlokalizowano obiekty usługowe: warsztat elektroniki pojazdowej na działce nr [...] oraz kiosk spożywczy na działce nr [...]. Brak było jednak podstaw do uznania, że działalność związana z diagnostyką elektroniki pojazdowej nie zamyka się w granicach własnej działki i stanowi ona działalność uciążliwą względem istniejącej funkcji mieszkaniowej. Tego rodzaju działalność nie jest działalnością o tym samym charakterze jak prowadzona w budynku objętym wnioskiem. W rozstrzygnięciach organów administracji zasadnie dostrzeżono i rozważano też dwa obiekty nieużytkowane, tj. budynek rzemieślniczy [...]" na dz. nr [...] oraz warsztatowy na dz. nr [...].
W toku weryfikacji podstaw rozszerzania obszaru analizy oraz dopuszczalności ustalania warunków zabudowy o ujętą w analizie zabudowę organy były związane ustaleniem, że w przypadku planowanego zamierzenia chodzi o taką uciążliwość, która ma negatywny wpływ na komfort zamieszkiwania w sąsiedztwie, tj. hałas, zanieczyszczenia czy uciążliwości o charakterze zapachowym, a także generowanie zwiększonego ruchu pojazdów i związanych z tym uciążliwości. "Modyfikacja" czy też "doprecyzowanie" wniosku dokonane przez pełnomocnika skarżącej na etapie postępowania odwoławczego sprowadza się do przedstawienia tezy, że zakład mechaniki pojazdowej prowadzony na działce nr [...] ma zostać pozbawiony najbardziej uciążliwej funkcji napraw blacharsko-lakierniczych, co uczyni go tożsamym w zakresie uciążliwości dla sąsiedztwa do warsztatu elektroniki pojazdowej. Tymczasem nawet pozbawienie opisanej wyżej funkcji istniejącego warsztatu mechaniki pojazdowej nie sprawi, iż naprawy mechaniczne oraz czynności związane z eksploatacją pojazdów przestaną być uciążliwe dla sąsiedztwa w opisany w wyroku sposób. Taki warsztat nie będzie w szczególności "warsztatem elektroniki pojazdowej". Zatem opisany wyżej zabieg odwołania nie dawał podstaw do uznania, iż w obszarze analizowanym znajduje się odpowiednia zabudowa dla ustania wnioskowanych warunków zabudowy.
Nadto rozstrzygając w sprawie należało dostrzegać, w ślad za prawomocnym wyrokiem, iż budynek jest posadowiony na granicy działek. Takie usytuowanie sprawia, że uciążliwość jest większa dla sąsiedniej działki niż gdyby został wzniesiony z zachowaniem odległości od granic przewidzianych w §12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Prawodawca przewiduje, iż usytuowanie na działce zabudowy z odstępstwem od minimalnych zasad odległościowych, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (§12 ust. 5 rozporządzenia). Stąd oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią także w badanej sprawie pozostało niewątpliwe. Przy czym stanowisko strony skarżącej opisującej zakłady samochodowe jako "ze swej natury uciążliwe", a z drugiej wskazującej, że zabiega o warunki zabudowy dla warsztatu "mechaniki pojazdowej nieuciążliwej", co ma wynikać z pozbawienia tego zakładu jedynie funkcji napraw blacharskich i lakierniczych, jawi się jako niekonsekwentne i nieprzekonujące. Tym samym uprawnionym było przyjęcie przez organy, że warsztat elektroniki pojazdowej na działce nr [...] oraz kiosk spożywczy działce nr [...] nie mogą stawić podstawy ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem.
Również wskazywany przez pełnomocnika skarżącej istniejący na działce sąsiedniej ([...]), lecz nie działający aktualnie zakład o profilu "kilimiarstwo" (tj. tkanie dywanów do dekoracji ścian i podłóg), nie mógł stanowić odpowiedniego wzorca wyznaczania warunków zabudowy dla przedsięwzięcia w postaci warsztatu samochodowego. Na marginesie należy dostrzec, iż nietrafnie wskazywano w tym zakresie w skardze, że na nieruchomości sąsiedniej znajduje się zakład "kamieniarski", a więc o całkiem innej uciążliwości dla otoczenia.
Niezależnie od powyższego nie można nie dostrzegać, iż w przywołanym wyżej wiążącym organy i Sąd wyroku WSA zostało prawomocnie przesądzone, iż niespełnieniem warunków dobrego sąsiedztwa o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy jest brak kontynuacji linii zabudowy dla przedmiotowej zabudowy. Jak wyjaśnił Sąd, warsztat samochodowy wybudowany na działce nr [...] znajduje się na tyłach działki, nie przystając swoim położeniem do pierzei budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich, które zabudowane są w odległości kilku metrów od drogi, tworząc uporządkowaną linię zabudowy. Jak wyjaśnił WSA zgodnie z treścią art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy, zgodnie z zasadami wynikającymi z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) skutkuje brakiem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Okoliczności w jakich doszło do powstania samowoli budowlanej nie dają podstaw do ustalenia warunków zabudowy wbrew zasadom "dobrego sąsiedztwa".
Uznawszy zatem, iż nie doszło do wywodzonego przez skarżącą naruszenia wskazywanych przepisów prawa materialnego oraz procesowego a organy w zakresie istotnym dla sprawy prawidło zastosowały się do wiążącego je wyroku sądu administracyjnego, Sąd nie dopatrzywszy się naruszenia innych przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.