II SA/Sz 746/06

II SA/Sz 746/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-12-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Barbara Gebel /przewodniczący/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II OSK 424/07 - Wyrok NSA z 2007-06-26
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdza,że załącznik do uchwały został wydany z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia Programu Ochrony Środowiska i Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy [...] stwierdza, że załącznik nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Programu Ochrony Środowiska i Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy [...] - Plan Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy [...] w części w jakiej dotyczy zakończenia eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w [...] został wydany z naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
Powiat reprezentowany przez Starostę w dniu [...] r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Programu Ochrony Środowiska i Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy [...], domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości, jako podjętej z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zmianami).
W uzasadnieniu skargi Starosta podniósł, że ustalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy [...] są niezgodne z ustaleniami Planu Gospodarki Odpadami dla Powiatu [...], uchwalonego przez Radę Powiatu w dniu [...] r. uchwałą Nr [...] w sprawie Programu Ochrony Środowiska dla Powiatu [...] oraz Planu Gospodarki Odpadami dla Powiatu [...].
Brak zgodności w planach polegał - w ocenie skarżącego- na zakończeniu, według zapisu w planie gminy, eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w [...] po roku [...] oraz jego rekultywacji , w sytuacji, gdy plan powiatu zakładał eksploatację tego składowiska przez czas nieoznaczony. Nadto, zgodnie z uchwałą Rady Powiatu, plan przewidywał lokalizację na terenie składowiska kompostowni oraz zakładu unieszkodliwiania odpadów.
Starosta podniósł nadto, że brak zgodności w planach stanowi rażące naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o odpadach, który stanowi, że gminny plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z powiatowym planem gospodarki odpadami.
Skarżący zarzucił również, zaskarżona uchwała została podjęta pomimo negatywnego zaopiniowania przez Zarząd Powiatu w [...] projektu gminnego Planu Gospodarki Odpadami.
Starosta wskazał ponadto, że gmina [...] pomimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie zmieniła spornych zapisów w zaskarżonej uchwale.
Rada Miejska w piśmie z dnia [...] r. stanowiącym odpowiedź na skargę wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Rada nie kwestionowała, że uchwalony przez nią Plan Ochrony Środowiska oraz Plan Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy [...], pomimo wyrażenia negatywnej opinii przez Zarząd Powiatu w [...], zakłada likwidację składowiska odpadów w [...] po [...] roku.
W ocenie Rady, opinia organu wykonawczego powiatu nie była dla gminy wiążąca, a nadto projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Województwa [...].
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o odpadach, Rada Miejska podniosła, że w dacie podejmowania uchwał przepis ten stanowił, iż gminny plan gospodarki odpadami powinien być opracowany zgodnie z planami wyższego stopnia. W przekonaniu gminy, powołany wyżej przepis przy uchwalaniu gminnego planu gospodarki odpadami nie został naruszony, albowiem plan gminny został uchwalony zgodnie z założeniami planów wyższego stopnia.
Rada podniosła również, że składowisko odpadów w [...] prowadzone jest przez Zakład Składowania i Unieszkodliwiania Odpadów, której wspólnikami są Miasto i Gmina [...], Miasto [...] oraz Gmina [...]. W tej sytuacji ewentualna decyzja o zamknięciu wysypiska leży tylko i wyłącznie w gestii wspólników.
Nadto Rada Miejska zarzuciła, że zarówno z treści ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( art. 7 ust. 1 pkt 13), ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( art. 4) oraz ustawy o odpadach i wydanych na z jej upoważnienia przepisów wykonawczych nie wynika możliwość narzucania gminie przez powiat sposobu wykonywania zadań własnych, bądź zmuszania wspólników spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do dalszego prowadzenia działalności w określonym zakresie. W tej sytuacji zamierzenie gminy [...] dotyczące zamknięcia wysypiska w [...] nie może zostać uznane za naruszenie interesu prawnego Powiatu [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, nie będące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta prowadzona jest w oparciu o kryterium legalności, które statuuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).
Skarga na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Programu Ochrony Środowiska i Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy [...] została wniesiona przez Starostę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami).
Stosownie do tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
Ze sformułowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że nie jest to skarga służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Starosta wnosząc skargę na uchwałę dotyczącą Programu Ochrony Środowiska i Planu Gospodarki odpadami dla Miasta i Gminy [...] zarzucił, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U Nr 62, poz. 628 ze zmianami), albowiem jest niezgodna z uchwałą Rady Powiatu dotyczącą planu gospodarki odpadami tej jednostki samorządu terytorialnego, w części dotyczącej zakończenia eksploatacji składowiska odpadów w [...] w gminie [...].
Powołany wyżej art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zmianami), w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały przez Rade Miejską, czyli w dniu [...] r. stanowiła, że wojewódzki, powiatowy lub gminny plan gospodarki odpadami powinien być opracowywany zgodnie z planami wyższego szczebla.
Jakkolwiek ustawa nie precyzowała pojęcia " plan wyższego szczebla", to w myśl art. 14 ust. 3 należało przez to rozumieć plany sporządzane na szczeblu krajowym, wojewódzkim i powiatowym.
Skoro zarzut skarżącego dotyczył naruszenia przez gminę przepisu stanowiącego o zgodności planów gospodarki odpadami, to do oceny zasadności wniesionych zarzutów niezbędne jest ustalenie czy kwestionowane przez Starostę zapisy uchwały Rady Miejskiej stanowią o braku zgodności planu gospodarki odpadami powiatu i gminy.
Zauważyć należy, że ustawodawca nie zawarł w treści ustawy o odpadach definicji legalnej zgodności planów gospodarki odpadami wyższego i niższego szczebla, jak również nie sprecyzował warunków, na podstawie których ową zgodność należałoby oceniać.
Dla właściwego odczytania intencji ustawodawcy zasadne jest przypomnienie w tym miejscu, że zależność pomiędzy planami gospodarki odpadami nie oznacza prostej zależności pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego ( gminy, powiatu, województwa) i pozostaje bez wpływu na zagwarantowaną w Konstytucji RP samodzielność gminy. Funkcja powiatu na gruncie ustawy o odpadach sprowadza się do koordynowania wspólnych przedsięwzięć w zakresie gospodarki odpadami na obszarze tej jednostki administracyjnego podziału państwa oraz położonych na tym obszarze gmin, przy równoczesnym zachowaniu pełnej samodzielności tych jednostek.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zasadne jest zatem przyjęcie semantycznego znaczenia pojęcia zgodności treści aktów regulujących gospodarkę odpadami w gminie oraz na terenie powiatu.
Zgodność planów w znaczeniu semantycznym ( wg Słownika Języka Polskiego - wyd. PWN) oznacza brak sprzeczności, jednomyślność, jednakowość, harmonijność.
Zgodnie zatem z art. 15 ust. 2 ustawy o odpadach skoro uchwała Nr [...] Rady Powiatu w sprawie Programu Ochrony Środowiska dla Powiatu [...] oraz Planu Gospodarki Odpadami dla Powiatu [...] zakładała funkcjonowanie w systemie gospodarki odpadami powiatu składowiska odpadów w [...] w gminie [...], to zapisy uchwały podjętej przez Radę Miejską w przedmiocie planu gospodarki odpadami gminy - w celu zachowania zgodności planów- winny w tym zakresie być zgodne bądź co najmniej niesprzeczne z ustaleniami wynikającymi z planu powiatowego.
Sąd, na tle powyższych ustaleń, dokonując oceny zasadności zarzutów, które zawarł w skardze Starosta, odnoszących się do braku zgodności zapisów gminnego planu gospodarki odpadami z powiatowym planem gospodarki odpadami, stanowisko skarżącego podzielił.
Ratio legis unormowań odnoszących się do wzajemnych relacji planów gospodarki odpadami na szczeblu gminy, powiatu i województwa odnosi się do zachowania pełnej zgodności i spójności tych planów i to nie tylko w odniesieniu do ich głównych założeń, lecz również w odniesieniu do zapisów odnoszących się do funkcjonowania w tym systemie poszczególnych jednostek administracyjnego podziału państwa.
Skoro w zapisach Planu Gospodarki Odpadami Powiatu [...] przewidziano dalszy rozwój składowiska odpadów w [...], jako części systemu gospodarki odpadami w powiecie, a nadto zakładano jego modernizację i rozbudowę, to nie można uznać za zgodne z tym planem ustaleń Planu Gospodarki Odpadami dla Gminy [...], które stanowią o zakończeniu eksploatacji tego składowiska po [...] r. i jego rekultywację.
Brak zgodności ustaleń planów gminnego i powiatowego w kwestionowanym przez skarżącego zakresie jest zatem bezsprzeczna.
Odnosząc się do żądania skargi co do stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia Programu Ochrony Środowiska oraz Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy [...] w całości, Sąd uznał, że brak zgodności planów odnosi się w istocie do postanowień załącznika Nr [...] uchwały w części, w jakiej dotyczy zakończenia eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w [...].
W tych okolicznościach, ze względu na to, że od podjęcia uchwały upłynął rok, a zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził, że załącznik nr [....] do zaskarżonej uchwały w części w jakiej dotyczy zakończenia eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w [...] został wydany z naruszeniem prawa.