II SA/Sz 743/06

II SA/Sz 743/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Iwona Tomaszewska /przewodniczący/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Kazimierz Maczewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie sprostowania świadectwa służby I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Nr [...] Komendanta Policji z dnia [....] r., II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r., powołując się na art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58 ze zm.), J. M. wystąpił do Komendanta Policji z żądaniem sprostowania świadectwa służby, wydanego w dniu [...] r. Żądanie sprostowania dotyczyło okresu pełnienia służby (wpisano: "[...] do [...] r.", a powinno być – zdaniem wnioskodawcy: "[...] r. do [...] r.") oraz wpisu dotyczącego wykorzystania urlopu wypoczynkowego (wpisano: "nie przysługiwał"), gdy według wnioskodawcy, przepisy art. 82 ustawy o Policji dokładnie regulują prawo do płatnego urlopu wypoczynkowego.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Policji odmówił J. M. sprostowania świadectwa służby, wskazując, że bezzasadne jest żądanie zaliczenia do służby m. in. okresu, w którym wnioskodawca odbywał karę pozbawienia wolności, dlatego do okresu służby zaliczono jedynie okres za który wypłacono policjantowi świadczenie pieniężne w związku z przywróceniem go do służby w Policji z dniem [...] r. – z tym samym dniem J. M. został zwolniony z Policji. Ponadto organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4, nie przysługują żadne świadczenia, w tym również urlop wypoczynkowy.
Od tej decyzji J. M. wniósł odwołanie do Komendanta Policji zarzucając decyzji brak odniesienia się do treści jego wniosku, brak uzasadnienia faktycznego, przywołanie błędnej podstawy prawnej (art. 114 ust.1 - dotyczącego ekwiwalentu "wynikającego z odprawy przy zwolnieniu", natomiast wnioskodawcy chodziło o "urlop wypoczynkowy za okres przepracowany").
Decyzją z dnia [...] r. Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, że w związku z wydaniem orzeczenia nr [...] z dnia [...] r. o ukaraniu karą dyscyplinarną wydalenia ze służby, utrzymanego w mocy przez Komendanta Policji orzeczeniem z dnia
[...] r., J. M. w dniu [...] r. został zwolniony ze służby na mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Policji. Po rozpoznaniu złożonej przez J. M. skargi,
w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Komendanta Policji z dnia [...]r. oraz poprzedzającą ją, decyzję Komendanta Policji i stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu. W związku z tym, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. Komendant Policji przywrócił J. M. do służby w Policji na równorzędne stanowisko z dniem [...] r.
Organ II instancji wskazał przy tym na treść art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę do przywrócenia do służby na równorzędne stanowisko. Ponieważ wyrok uchylający decyzję wywołuje skutki prawne ex nunc (a więc od chwili ogłoszenia wyroku), skutkiem wyroku sądu administracyjnego stało się przywrócenie stosunku służbowego policjanta z dniem ogłoszenia lub doręczenia wyroku, w związku z czym policjant od chwili ogłoszenia wyroku znalazł się w takiej sytuacji służbowej jak w dniu zwolnienia ze służby.
Wobec tego, iż Komendant Policji decyzjami nr [...] oraz [...] utrzymał w mocy rozkazy personalne nr [...] i [...] (o przywróceniu do służby i o zwolnieniu ze służby) Komendanta Policji, dlatego w dniu [...] r. zostało wydane J. M. świadectwo służby.
Organ II instancji wskazał również, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, za okres pozostawania poza służbą policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres [...] miesięcy i nie mniej niż za miesiąc i dlatego J. M. wypłacono takie świadczenie za okres od [...] do [...] r., wskazując w świadectwie służby, że pełnił on służbę w tym okresie.
Uwzględniając jednak art. 114 ustawy o Policji, w myśl którego – zdaniem organu odwoławczego - funkcjonariuszowi zwolnionemu na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy (tj. w związku ze skazaniem prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) nie przysługują żadne świadczenia, w tym również ekwiwalent za urlop wypoczynkowy, organ ten uznał za bezzasadne żądanie sprostowania świadectwa służby.
Skarżąc decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, J. M. zarzucił tej decyzji naruszenie swojego uzasadnionego interesu prawnego, bowiem została ona wydana
z pogwałceniem prawomocnych postanowień i wyroków:
- postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2003 r., sygn. akt SA/Sz 2231/02,
- wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2005r., sygn. akt OSK 529/04,
- wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 maja 2005r., sygn. akt II SA/Sz 466/05.
W uzasadnieniu skargi J. M. podniósł, że z przywołanych orzeczeń wynika, iż nigdy nie nastąpiło wydalenie go ze służby, gdyż decyzja o wydaleniu była nieprawomocna i nie mogła być wykonana. Obecnie skarżący stara się jedynie o wydanie świadectwa pracy, które odzwierciedlałoby "faktyczny stan prawny" i dlatego domaga się uchylenia decyzji organów obu instancji.
Odpowiadając na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, nie znajdując postaw do zmiany stanowiska zajętego w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.
Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego skargę należało uwzględnić, chociaż z innych powodów niż podniesione w skardze.
Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.):
"1.Policjant zwolniony ze służby otrzymuje niezwłocznie świadectwo służby oraz na swój wniosek opinię o służbie.
2. Policjant może żądać sprostowania świadectwa służby oraz odwołać się do wyższego przełożonego od opinii o służbie w terminie 7 dni od dnia otrzymania opinii.
3. Szczegółowe dane, które należy podać w świadectwie służby oraz w opinii o służbie, a także tryb wydawania i prostowania świadectw służby oraz odwoływania się od opinii o służbie, określa minister właściwy do spraw wewnętrznych w przepisach wydanych na podstawie art. 81".
Wykonując ten ustawowy nakaz, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 2 września 2002 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261). Stosownie do § 24 ust. 1 tego rozporządzenia, przełożony właściwy w sprawach osobowych lub osoba przez niego upoważniona wydaje świadectwo służby bezpośrednio policjantowi albo osobie przez niego upoważnionej na piśmie w dniu zwolnienia ze służby.
W myśl § 24 ust. 3 rozporządzenia, świadectwo służby zawiera informacje niezbędne do ustalenia uprawnień wynikających ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego, dotyczące m. in.: "charakteru służby (kandydacka, kontraktowa, przygotowawcza lub stała) oraz okresu jej pełnienia, a także nazwę jednostki organizacyjnej Policji" (pkt 1), a nadto "liczby dni urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego wykorzystanego przez policjanta w roku kalendarzowym, w którym ustał stosunek służbowy" (pkt 4) oraz "uprawnień związanych z przywróceniem do służby na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy" (pkt 10).
Stosownie do ust. 6 omawianego paragrafu, wzór formularza świadectwa służby stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia.
Ponadto zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia: "Policjant zwolniony ze służby może złożyć wniosek o sprostowanie świadectwa służby w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniosek składa się przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych, który wydał świadectwo służby", natomiast w myśl ust. 2 tegoż paragrafu: "Przełożony właściwy w sprawach osobowych, uwzględniając wniosek o sprostowanie świadectwa służby, wydaje nowe świadectwo służby w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku. Odmowa sprostowania świadectwa służby wymaga pisemnego uzasadnienia".
Przepisy te (zawarte w rozdziale 4 rozporządzenia zatytułowanym: Świadectwo służby i opinia o służbie) nie odsyłają wprost do przepisów k.p.a. w sprawach związanych z wydawaniem i prostowaniem świadectw służby – nieuregulowanych w rozporządzeniu. Takiej treści odesłanie zostało zawarte w § 18 ust. 2, zgodnie z którym: "Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Przepis ten znajduje się wprawdzie w rozdziale 3 rozporządzenia (zatytułowanym: Przebieg służby policjantów), jednakże wobec tego, iż zgodnie z definicją zawartą w § 1 pkt 4 rozporządzenia, przez sprawy osobowe należy rozumieć "sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów", zdaniem Sądu, zasada ta ma także zastosowanie do spraw związanych ze świadectwami służby, dokumentującymi okres służby, w związku ze zwolnieniem policjanta z Policji.
Na wstępie należy także zauważyć, że świadectwo służby nie jest orzeczeniem (decyzją, postanowieniem) administracyjnym, lecz stanowi zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA2468/92). Nie jest więc świadectwo służby oświadczeniem woli organu Policji, lecz jego oświadczeniem wiedzy, będąc urzędowym potwierdzeniem faktów i stanu prawnego stanowiących treść decyzji o zwolnieniu ze służby, a także innych faktów istotnych dla interesu prawnego zwolnionego policjanta. Zgodnie z tym, stwierdzenia zawarte w świadectwie służby powinny być oparte o dokumenty zawarte w aktach osobowych, podając fakty i stan prawny, wynikające z tych dokumentów. Nie powinno natomiast takie świadectwo zawierać samodzielnych rozstrzygnięć o prawach lub obowiązkach policjanta, jeżeli nie wynikają one z istniejących już dokumentów (decyzji, wyroków itp.). Podkreśla to dobitnie przepis § 24 ust. 3 rozporządzenia (we wstępie), stwierdzając, że świadectwo służby zawiera "informacje niezbędne do ustalenia uprawnień" wynikających ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego.
Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowego świadectwa służby wydanego skarżącemu J. M., należy uznać, że zawarte w pkt. [...]. świadectwa stwierdzenie, iż (urlop wypoczynkowy) "nie przysługiwał" (zamiast "nie wykorzystywał"), narusza powyższy przepis § 24 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, bowiem stwierdzenie to nie jest informacją dotyczącą "liczby dni urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego wykorzystanego przez policjanta w roku kalendarzowym, w którym ustał stosunek służbowy". Takie stwierdzenie mogłoby być uznane za prawidłowe w sytuacji, w której fakt nieprzysługiwania urlopu jest oczywisty - np. okres służby policjanta wymagany do nabycia prawa do pierwszego urlopu był krótszy niż wymagany ustawą, albo kwestia prawa do urlopu została, w taki właśnie sposób, odrębnie rozstrzygnięta.
W zaskarżonej decyzji nie wykazano takich faktów, a zatem zapis, iż urlop wypoczynkowy "nie przysługiwał" nie jest informacją o fakcie (stanie prawnym) wynikającym z dokumentacji osobowej, lecz w istocie rozstrzygnięciem o prawie do urlopu, czego w świadectwie służby nie należy dokonywać.
Niezależnie od tego uchybienia, zaskarżona decyzja w omawianej części (dot. kwestii związanych z zapisem dotyczącym wykorzystania urlopu wypoczynkowego) wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.). J. M. w odwołaniu od decyzji organu I instancji podkreślał, że w decyzji tej przywołano błędną podstawę prawną - art. 114 ustawy o Policji, odnoszący się do ekwiwalentu "wynikającego z odprawy przy zwolnieniu" - natomiast skarżącemu chodziło o stwierdzenie prawa do urlopu wypoczynkowego za okres przepracowany, uregulowanego w art. 82 tej ustawy. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu, natomiast wskazał, że z art. 114 ustawy wynika, iż policjantowi zwalnianemu z Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, tj. w razie prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - jak w przypadku skarżącego – "nie przysługują żadne świadczenia, w tym również ekwiwalent za urlop wypoczynkowy".
Takie uzasadnienie odmowy sprostowania wpisu dotyczącego wykorzystania urlopu wypoczynkowego nie można uznać za prawidłowe. Wprawdzie prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i prawo do takiego urlopu są pojęciami zbliżonymi do siebie i logicznie związanymi - bowiem prawo do ekwiwalentu jest prawem pochodnym prawa do urlopu - jednakże nie są one tożsame. Odmawiając sprostowania w świadectwie służby wpisu dotyczącego wykorzystania urlopu wypoczynkowego (za rok w którym ustał stosunek służbowy) organ policji powinien przede wszystkim poddać analizie prawnej art. 82 ustawy o Policji, wyjaśniając, czy skarżący nabył prawo do takiego urlopu (wobec stwierdzenia w świadectwie, że pełnił on służbę w Policji od [...] do [...] r.), a jeżeli prawo takie nabył, to czy mógł je utracić - i na jakiej podstawie faktycznej i prawnej. W razie ustalenia, że takiego prawa nie nabył, organ również powinien wskazać przesłanki faktyczne i prawne takiego stwierdzenia.
Powoływanie się w decyzjach organów obu instancji na przepis dotyczący ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest nieuzasadnione, bowiem przepis ten dotyczy czego innego (prawa do ekwiwalentu, a nie do urlopu), a poza tym takie argumentowanie zawiera wewnętrzną sprzeczność. Sięganie przez organy policji do przepisu o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop wypoczynkowy musi bowiem zakładać, że policjant nabył prawo do takiego urlopu (co dodatkowo potwierdzałoby, iż wpis w świadectwie służby jest nieprawidłowy), a jedynie go nie wykorzystał – w przeciwnym razie nie byłoby logiczne powoływanie się na przepis o prawie do ekwiwalentu, które jest prawem pochodnym od prawa do urlopu.
Wobec tego, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie sprostowanie świadectwa służby, a nie także kwestie dotyczące ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (wbrew sugestiom zawartym w zaskarżonej decyzji), Sąd nie dokonywał badania zasadności wykładni art. 114 ustawy o Policji, przyjętej przez organy obu instancji.
Uznając zatem, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej sprostowania pkt. [...]. świadectwa służby została wydana z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego i przepisów postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, decyzję tę, oraz zawierającą te same wady decyzję organu I instancji, należało uchylić.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu J. M., iż nigdy nie nastąpiło wydalenie go ze służby, bowiem – zdaniem skarżącego - decyzja o wydaleniu ze służby była nieprawomocna i nie mogła być wykonana.
Stwierdzić należy, że uchylenie decyzji Komendanta Policji z dnia [...] r. o wydaleniu skarżącego ze służby oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 maja 2005 r. (sygn. akt II SA/Sz 466/05) stanowiło – zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji – "podstawę do przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne". Skarżący został więc przywrócony do służby, natomiast na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji "za okres pozostawania poza służbą" wypłacono mu świadczenie pieniężne za okres [...] miesięcy. Już z brzmienia tego przepisu wynika, że okres po zwolnieniu policjanta ze służby do dnia przywrócenia do służby (w razie uchylenia decyzji o zwolnieniu z powodu jej wadliwości) ustawa nazywa okresem "pozostawania poza służbą", zatem nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, że skarżący do dnia przywrócenia do służby pozostawał "poza służbą". Nie można bowiem nikogo przywrócić do służby, jeżeliby uprzednio nie pozostawał poza służbą. Wobec tego brak jest podstaw prawnych do uwzględniania okresu pozostawania skarżącego poza służbą, jako okresu "pełnienia służby" - wykazanego w świadectwie służby wydanym skarżącemu.
Należy przy tym z urzędu zauważyć, że kwestie dotyczące przywrócenia skarżącego do służby i zwolnienia go z tej służby z dniem [..] r. zostały już prawomocnie rozstrzygnięte wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2006 r. (sygn. akt II SA/Sz 207/06 i II SA/Sz 208/06), oddalającymi skargi J. M.. Wyroki te uprawomocniły się 4 lipca 2006 r. Kwestie te nie mogą być zatem ponownie rozstrzygane w postępowaniu o sprostowanie świadectwa służby.
W związku z tym, że okres za który wypłacono skarżącemu ww. świadczenie pieniężne, w myśl art. 42 ust. 6 ustawy, traktuje się za równorzędny ze służbą, w świadectwie służby skarżącego wskazano, że pełnił on służbę w okresie od "[...]. do [...] r.". Wprawdzie organy obu instancji nie uzasadniły bliżej tego zapisu, a z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżący we wskazanym okresie służby nie pełnił, jednak z uwagi na fakt, że okres za który wypłacono świadczenie pieniężne traktuje się za równorzędny ze służbą, powyższy zapis w świadectwie pracy (bez wskazania, że jest to okres za który wypłacono świadczenie pieniężne) nie narusza w sposób rażący prawa i jest w istocie zapisem korzystnym dla skarżącego. Brak więc podstaw prawnych do kwestionowania tego zapisu – przy równoczesnym braku podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego, iż służbę w Policji pełnił nieprzerwanie od [...] r. do [....] r. Należy przy tym powtórzyć, że zarówno data przywrócenia jak i data zwolnienia skarżącego ze służby ([...] r.) zostały prawomocnie rozstrzygnięte ww. wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2006 r.
Mając wszystko powyższe na względzie orzeczono jak w pkt. I sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 p.p.s.a.). O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.