II SA/Sz 739/04

II SA/Sz 739/04 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-07-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 40 ust. 1,2, art.42,art.46 ust.2,3,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 85 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gebel /spr./ Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2005 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. u c h y l a zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D.W. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 oraz art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999. Nr 15, poz.139 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717), § 2a ust. 1 pkt. 1 i 13 uchwały [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. w sprawie stref chronionego krajobrazu (Dz.Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] ) oraz art. 26a i 32 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 Nr 99, poz.1079 z późniejszymi zmianami) Prezydent m.[...], po rozpatrzeniu wniosku D.W. z dnia [...] r., odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji [...] z zagospodarowaniem terenu na cele rekreacji sportowej na działce nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, iż już wcześniej decyzją znak [...] r. odmówiono wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jednak po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia.
Z uwagi na fakt, iż w dniu [...]. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie opracowania zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla terenu "E" (komunikat o przystąpieniu do zmiany w planie ukazał się w [...]), Prezydent Miasta [...] wydał na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.99.15.139 z później. zm.) postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na okres 12 miesięcy tj. do 01.10.2002 r. Zgodnie z art. 97 § 2 Kpa, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Zatem po upływie okresu zawieszenia zgodnie, z art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należałoby ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w okresie zawieszenia postępowania nie dokonano zmiany planu miejscowego. Jednakże ze strony zainteresowanego o podjęcie postępowania nie wpłynął żaden wniosek zaś tut. organ uznał, że rzeczywista przyczyna zawieszenia nie ustała, tzn. nie uchwalono zmiany w planie miejscowym (należy przy tym nadmienić, iż jak wynika z § 2 w/w uchwały Rady Miejskiej w [...] jej intencją jest wprowadzenie na terenie "E. zakazu zabudowy). W tej sytuacji postępowania z urzędu nie podjęto, a D.W. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] r. określił planowaną inwestycję jako budowę hotelową a powierzchnię działki przeznaczonej pod inwestycję na [...]ha (graniczy ona z obszarami terenów leśnych należących do Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]).
Tak określona inwestycja stanowi, zatem przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 pkt. 1 ppkt. 10 lit. c i ppkt. 11 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002r. Nr 179, poz. 1490). Wojewoda rozporządzeniem z [...]. zmienił akty prawne regulujące obszary chronionego krajobrazu na terenie województwa [...]. I tak między innymi, na obszarze chronionego krajobrazu o nazwie [...] Pas Nadmorski, wprowadzono (§ 2a ust. 1 pkt. 1 i 13) nowe zakazy odnoszące się do zasad zagospodarowania obowiązujących w tym obszarze, a mianowicie zakaz:
1) lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska,
2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem obiektów związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym.
Z uwagi na fakt, iż działka nr [...] przy ul. [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie zespołu hotelowo-rekreacyjnego, znajduje się na w/w obszarze oraz stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3pkt.1 ppkt. 10 lit. c i ppkt. 11 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002r. Nr 179, poz. 1490) należało odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Od tej decyzji odwołał się D.W. podnosząc, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy jest pozbawiona podstaw prawnych.
Wskazał, że w [...]r Prezydent Miasta [...] na wniosek poprzedniego właściciela ustalił warunki zabudowy dla powyższego przedsięwzięcia ([...])na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] i przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po nabyciu w [...] przez D.W. tej nieruchomości, termin ważności tej decyzji był wielokrotnie przedłużany. Jednakże od [...]r organ odmówił dalszego przedłużania ważności tej decyzji, a nowy wniosek z dnia [...]r w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został załatwiony odmownie. Od tego czasu sprawa ta była wielokrotnie rozpatrywana przez ten organ, za każdym razem negatywnie dla wnioskodawcy, a przedmiotowa decyzja z dnia [...] jest kolejną w tej sprawie. Zdaniem odwołującego, przepisy na które organ powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie powinny mieć zastosowania, ponieważ weszły w życie w okresie znacznie późniejszym niż data złożenia wniosku. Dotyczy to również miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego inwestycją. który w chwili obecnej stracił już swą moc obowiązującą. Ponieważ wniosek złożono w [...] r. plan ten winien stanowić podstawę ustalenia warunków zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z przyczyn w nim wskazanych.
Czasokres załatwiania przez organ I instancji wniosku z [...]. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki spowodował, iż nastąpiły zmiany stanu prawnego, a więc przepisów prawa mającego zastosowanie przy rozpatrywaniu tego typu wniosków. Zmiany te dotyczyły zarówno prawa powszechnie obowiązującego (utrata mocy z dniem 11 Iipca 2003 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym wraz z wejściem w życie w tym dniu ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 80 poz.717 ; wejście w życie z dniem 1 października 2001r ustawy z dnia 20czerwca 2001r Prawo ochrony środowiska - Dz.U. Nr 100 poz. 1085 ; rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ... itd. - Dz.U. Nr 179 poz. 1490) , jak i przepisów prawa miejscowego (utrata ważności z dniem 1 stycznia 2004r. uchwalonego w 1989r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem; wejście w życie z dniem [...] rozporządzenia Wojewody Nr [...] zmieniającego akty prawne regulujące obszary chronionego krajobrazu na terenie województwa [...]
W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję
powołał się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.85 ust. 1 obowiązującej od dnia 11lipca 2003r ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe (a więc ustawę z dnia 7 lipca 1994r) .
W ocenie składu orzekającego, taka interpretacja przepisu art. 85 ust. 1 jest błędna, bowiem decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] załatwiająca wniosek zainteresowanego z dnia [...o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia, stała się decyzją ostateczną z dniem jej rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] w której umieszczono stosowny zapis o jej ostateczności. Natomiast przepis ten dotyczy spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną. A zatem art.85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może mieć zastosowania w tym przypadku. Ponownie rozstrzygając wniosek zainteresowanego organ winien zastosować przepisy ustawy obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, a więc na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to o tyle istotne, iż tryb rozstrzygania wniosków o ustalenie warunków zabudowy na podstawie obecnie obowiązującej ustawy różni się diametralnie od trybu określonego w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez D.W do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- naruszenie interesu prawnego strony skarżącej, wyrażające się w nie wydaniu dla wnioskodawcy pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowania i zagospodarowania terenu, pomimo tego, że decyzja taka mogła i powinna zostać wydana już w okresie znacznie wcześniejszym,
- naruszenie art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wskazanie, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy przy rozpatrywaniu sprawy powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji.
W ocenie strony skarżącej postępowanie, które toczy się od kilku lat mogło i powinno skończyć się znacznie wcześniej poprzez wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W dniu [...] r. D.W. zwrócił się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sprawa od tego okresu czasu była w toku i jest sprawą niezakończoną.
Zgodnie z aktualnie obowiązującą ustawą z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu
i zagospodarowaniu terenu (Dz.U .03.80.717, ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższego wynika, że nowe przepisy stosuje się jedynie do spraw nowo wszczynanych i zakończonych decyzją ostateczną.
Jak już wskazano powyżej postępowanie z wniosku D.W. toczy się od kilku lat, kolejne decyzje wydawane przez SKO były decyzjami ostatecznymi, jednak nie były decyzjami kończącymi sprawę, rozstrzygając ja merytorycznie. Określoną decyzją SKO z dnia [...] r. uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta nie była decyzją kończącą postępowanie w sprawie. Stąd też przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.
Ponadto strona skarżąca w sposób tożsamy jak we wniesionym odwołaniu wskazuje, że przepisy na które powołał się organ I instancji nie powinny mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż weszły w życie w okresie znacznie późniejszym niż data złożenia wniosku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.).
W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 r. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.) zawiera przepis przejściowy określający jej stosowanie w stosunku do spraw będących w toku. I tak, zgodnie z art.85 ust.1 wyżej powołanej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Poprzez określenie "przepisy dotychczasowe" należy rozumieć przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139). Oznacza to odstępstwo od generalnej zasady, iż organy administracji publicznej rozstrzygają sprawy na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art.61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie oznacza to dzień [...] r. tj. dzień złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Art.104 Kpa ustanawia zasadę załatwiania sprawy przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnych (o ile przepisy kodeksu nie stanowią inaczej). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art.104 § 2 Kpa). Decyzja kasacyjna, wydana w oparciu o art.138 § 2 Kpa, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, jakkolwiek kończy sprawę w danej instancji administracyjnej i jest decyzją ostateczną, nie może być uznana w świetle treści przepisów przejściowych za decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Nadal bowiem wniosek strony, który wszczął postępowanie w sprawie, nie został ostatecznie załatwiony, a więc sprawy nie można uznać za zakończoną decyzją ostateczną.
Stąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnie zinterpretowało art.85 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznając, że wydanie w toku prowadzonego postępowania decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. oznacza, iż sprawa administracyjna skarżącego została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy.
Zgodnie z art.138 § 2 Kpa, wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem nie może być stosowana wykładnia rozszerzająca art.138 § 2. Organ odwoławczy nie może uchylić decyzji pierwszoinstancyjnej tylko z tego powodu, że jako podstawę prawną powołano przepis nie obowiązujący w czasie wydania decyzji. Sprawa może być przez organ odwoławczy przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powodem uchylenia może być koniczność uzupełnienia materiału dowodowego, jak i konieczność usunięcia wad ( naruszenie norm prawa procesowego) w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał przesłanek do zastosowania art.138 § 2 Kpa, uchylenie więc decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nastąpiło z naruszeniem art.138 § 2 Kpa.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art.152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.), orzekł jak w sentencji.