III OSK 1996/21

III OSK 1996/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 483/19 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2019-07-10
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184, art. 106 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 269 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 483/19 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie przez A.J. (powoływanego dalej również jako: "skarżący", "strona") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (powoływanego dalej również jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 483/19, którym oddalono skargę ww. na decyzję Wójta Gminy K. (powoływanego dalej również jako organ) z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Informacją roczną z dnia 4 lutego 2019 r. na podstawie art. 272 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz.1566 ze zm.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów Z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne Wójt Gminy K. ustalił skarżącemu opłatę stałą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb W., nr [...], o powierzchni 6902 m2 za okres od 1 stycznia 2019 r. – 31 grudnia 2019 r. w wysokości 3451,00 zł.
Od powyższej informacji rocznej pełnomocnik strony wniósł reklamację, w której zakwestionował obciążenie obowiązkiem zapłaty za zmniejszenie naturalnej retencji tak do zasady jak i wysokości.
Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 272 ust. 8 i 22 oraz art. 273 ust. 2, 6 ustawy Prawo wodne, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, powoływanej dalej jako: "k.p.a."), Wójt Gminy K. nie uznał reklamacji skarżącego
W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przy definiowaniu pojęcia "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy kierować się jego słownikowym znaczeniem, zgodnie z którym "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" którym posługuje się ustawa Prawo wodne należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzenia z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być urządzenia kanalizacji deszczowej i ogólnospławnej. Obszar na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], obręb W. do takiego systemu nie jest podłączona. Wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności nawet w przypadku posiadania instalacji do retencjonowania wody. Organ zaznaczył, że zgodnie ze wskazanym przez stronę pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] stycznia 2008 r., [...], odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny), a nie system kanalizacji deszczowej. Organ wyjaśnił też stronie z jakich powodów nie nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową w P. opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości należące do niej.
W odniesieniu do kolejnego zarzutu zawartego w reklamacji a dotyczącego wysokości opłaty wyliczonej w oparciu o obszar powierzchni biologicznie czynnej, organ wyjaśnił, że kierował się definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Zgodnie z tą definicją przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
Organ wskazał też, że z uwagi na brak definicji "robót" w Prawie wodnym, należy kierować się słownikowym znaczeniem tego pojęcia. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN przez roboty należy rozumieć "zbiorowe prace mające na celu, realizowanie jakiegoś przedsięwzięcia". W ocenie organu przesłanką do objęcia opłatą za zmniejszenie retencji, jest zatem nie tylko wykonanie na nieruchomości obiektów budowlanych, lecz również wykonanie jakiegokolwiek innego przedsięwzięcia budowlanego, które doprowadziło w efekcie do zmniejszenia naturalnej retencji gruntu. Całość działki jest wybetonowaną powierzchnią, która niewątpliwie powstała wskutek wykonania szeroko pojętych robót budowlanych, i która ogranicza naturalną retencję wody. Organ wyjaśnił w jaki sposób została obliczona opłata za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, mianowicie obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach zgodnie z art. 272 ust. 8 ustawy Prawo wodne oraz §9 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.poz.2502). W tym wypadku o wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej zadecydował fakt, że cały obszar działki, jest w całości powierzchnią zabetonowaną, a co za tym idzie - zmniejsza naturalną retencję wód opadowych.
Organ wyjaśnił, że na działce nr [...] obręb W. oprócz urządzeń odprowadzających wody deszczowe i roztopowe nie stwierdzono istnienia urządzeń do retencjonowania wody, w związku z czym nie mógł zastosować innej stawki jak 0,50 zł za 1 m2 na 1 rok.
Powyższą decyzję A.J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzucił:
1) Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez:
a) przyjęcie, że działka nr [...], obręb W., nr [...] jest obszarem nieujętym w system kanalizacji, podczas gdy z prawidłowo zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest wyposażona w kratki ściekowe i studzienki kanalizacyjne wraz z podziemnym systemem kanalizacyjnym podłączonym do zewnętrznego rowu melioracyjnego należącym do Gminy K., co kwalifikuje ją, jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji tak otwartej, jak i zamkniętej,
b) błędne przyjęcie, że brak podłączenia wybudowanej wewnętrznej instalacji do retencjonowania wody znajdującej się na działce [...], obręb W., nr [...] kwalifikuje przedmiotową nieruchomość, jako nieujętą w system kanalizacji otwartej,
c) brak przeprowadzenia w ogóle postępowania dowodowego w zakresie ustalenia powierzchni czynnie biologicznej, istnienia na działce [...] urządzeń do retencjonowania wody, faktycznego występowania zjawiska zmniejszania retencji.
2) Naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że;
a) istniejący na działce [...] system kanalizacji musi być podłączony do systemu kanalizacji zewnętrznej istniejącej na danej nieruchomości, podczas gdy istotnym jest tu sam fakt wybudowania takiego systemu na działce [...] i już ta okoliczność eliminuje stronę z grona płatników opłaty za zmniejszenie retencji,
b) pojęcie systemu kanalizacji otwartej i zamkniętej należy rozumieć, jako system kanalizacji otwartej i zamkniętej służący wyłącznie do odprowadzania wód opadowych i roztopowych.
3) Naruszenie prawa materialnego, tj.: § 9 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy działka [...], obręb W., nr [...] posiada urządzenia do retencjonowania wody;
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w kwestionowanej decyzji i ustosunkowując się szczegółowo do poszczególnych zarzutów skargi.
Wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A.J.
W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
WSA stwierdził, iż powyższego przepisu wynika, że przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia rzeczonej opłaty są: odpowiednia powierzchnia i lokalizacja nieruchomości, wykonywanie określonych czynności na terenie nieruchomości, wyłączenie oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkujące zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej.
Sąd I instancji zaznaczył, że w realiach niniejszej sprawy niesporne jest, że działka nr [...], obręb W., dla której prowadzona jest Księga wieczysta nr [...], posiada powierzchnię przekraczającą 3500 m2, tj. 6.902 m2. Wskazał, że z informacji z ewidencji gruntów znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę o powierzchni 0,6902 ha. W ocenie Sądu skoro przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę wewnętrzną to jest ona obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Nie jest sporne w sprawie, że zarówno drogi wewnętrzne oraz place postojowe (art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane) są trwale związane z gruntem i wyłączają powierzchnię nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Pojęcie "terenu biologicznie czynnego", wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), oznacza teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie (§ 3 pkt 22 rozporządzenia).
Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z ustaleniami faktycznymi organu działka nr [...] posiada odprowadzenie wód deszczowych, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z [...] stycznia 2008 r. do ziemi (rów melioracyjny), a nie do systemu kanalizacji deszczowej ogólnodostępnej będącej własnością Gminy lub innego podmiotu prawnego i z tytułu tego skarżący nie ponosi żadnych opłat. Zaznaczył, że zgodnie z art. 16 pkt 59 przez system kanalizacji zbiorczej - rozumie się sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków czyli przewody kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Na działce nr [...] obręb W. oprócz urządzeń odprowadzających wody deszczowe i roztopowe nie stwierdzono istnienia urządzeń do retencjonowania wody.
Sąd I instancji przypomniał, że retencja wody to nie jej odprowadzanie, lecz czasowe zatrzymanie obiegu wody, czyli zjawisko (naturalne lub sztuczne) zatrzymywania wody na powierzchni, w glebie i pod ziemią, Retencjonowanie wody sztuczne określa się w jednostkach objętości. Urządzenia do retencjonowania wody to nie urządzenia do odprowadzania wody. WSA stwierdził, że w niniejszej sprawie przewidziane pozwoleniem wodnoprawnym urządzenia służą wyłącznie odprowadzaniu wody do urządzeń melioracyjnych a nie do zatrzymywania tj. przechowywania wody.
Sąd I instancji wskazał, że kolejną przesłanką, która musi być spełniona aby powstał obowiązek uiszczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej jest funkcjonowanie nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. WSA zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne posłużył się pojęciem "nieruchomości" oraz odwołał się do jej usytuowania na "obszarach" nieujętych w system kanalizacji. Prawodawca odróżnił zatem powierzchnię nieruchomości od powierzchni obszaru. Przepisy Prawa wodnego wielokrotnie odwołują się do powierzchni obszarów rozumianego jako ograniczona część przestrzeni. Dotyczy to m.in. obszarów dorzeczy (art. 16 pkt 31), obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (art. 16 pkt 33), obszarów szczególnego narażenia powodzią (art. 16 pkt 34), regionów wodnych (art. 16 pkt 46), zlewni (art. 16 pkt 77). Każde z tych pojęć zasadniczo odnosi się do większych powierzchniowo obszarów (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, 2018 r., s. 46-47).
WSA stwierdził, że w związku z tym, iż w ustawie brak jest definicji "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", pojęcie to należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych.
W ocenie Sądu I instancji, intencją prawodawcy było objęcie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych podmiotów, których nieruchomości nie znajdują się na obszarach ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co należy rozumieć jako nieujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Nie jest zatem wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji. Nie wyłącza z obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości system, wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzenie do gruntu poprzez rów melioracyjny. WSA wskazał, że w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, a więc odpowiednio w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.
Obowiązek uiszczenia opłaty jest ściśle związany z wykonaniem na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji. Definicja obiektu budowlanego została sformułowana przez ustawodawcę w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). Wedle powyższego przepisu, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia przez organ § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Stwierdził, że skarżący nie wykazał w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, aby na działce nr [...] znajdowały się urządzenia do retencjonowania wody. Natomiast z ustaleń organu wynika, że nr [...] jest drogą wewnętrzną w 100% zabudowaną (brak dowodów przeciwnych) w sposób całkowicie ograniczający retencję wód z opadów atmosferycznych, zatem wbrew twierdzeniom strony zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Od powyższego wyroku A.J., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez:
a) jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż z opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji wyłączone są tylko te nieruchomości, na których funkcjonuje system kanalizacji otwartej lub zamkniętej "współfunkcjonujący" z istniejącym na danym obszarze systemem kanalizacji przewidzianym do odbioru wód opadowych i roztopowych, podczas gdy literalna wykładania przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie wprowadza ww. przesłanki, której zaistnienie jest wymagane do tego, aby być wyłączonym z grona podmiotów zobowiązanych do opłaty za zmniejszoną retencję terenową, w konsekwencji czego doszło do uznania, że działka [...] nie jest wyposażoną w system kanalizacji zamkniętej,
b) jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż za obszar ujęty w system kanalizacji zamkniętej nie można uznać pojedynczej nieruchomości lub grupy kilku nieruchomości na której/na których istnieje system kanalizacji zamkniętej w sytuacji, gdy w świetle 269 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo wodne brak jest do tego podstaw prawnych, w konsekwencji przyjęcie, że istniejącego systemu kanalizacji zamkniętej na działce [...] nie można uznać za obszar ujęty w system kanalizacji zamkniętej,
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a
mianowicie:
1) przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez:
a) błędne przyjęcie, że istniejący systemu kanalizacji na działce [...] nie jest podłączony do istniejącego systemu kanalizacji funkcjonującego na obszarze, na którym znajduję się ww. działka, podczas gdy w rzeczywistości działka [...] wchodzi w obszar o łącznej powierzchni 11,53 hektara, który wraz z działkami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowi plac rynkowy i wszystkie te działki są ze sobą wzajemnie połączone siecią kanalizacyjną zwieńczoną rowem melioracyjnym należącym do Gminy K., w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że brak jest przesłanek do wyłączenia skarżącego z obowiązku uiszczenia opłaty za zmniejszenie retencji.
b) brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie tego, czy w okolicznościach niniejszego postępowania faktycznie dochodzi do zjawiska zmniejszenia retencji, skoro istniejący system kanalizacji deszczowej istniejący na działce [...] i na obszarze w skład którego wchodzi działka [...], zbiera wodę i odprowadzą ją do rowu melioracyjnego, w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, iż skarżący jest obowiązany do opłaty za zmniejszenie retencji, gdy w istocie zjawisko zmniejszonej retencji nie występuje,
c) brak przeprowadzenia w ogóle postępowania dowodowego, w szczególności brak przeprowadzenia oględzin działki [...] i oparcie się na dokumentach takich, jak wydruk zdjęcia z satelitarnego z portalu [...]w zakresie ustalenia powierzchni czynnie biologicznej, istnienia na działce [...] urządzeń do retencjonowania wody, faktycznego występowania zjawiska zmniejszania retencji bezpośrednio na gruncie działki [...], tym samym przyjęcie ad hoc, iż działka jest w całości pozbawiona powierzchni czynnie biologicznie.
Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o: uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przypisanych.
W motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesione zarzuty zostały rozwinięte.
W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2020 r., na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 193 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej opinii w sprawie posadowienia kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w obrębie działek nr [...] i [...], na okoliczności/fakt błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej poprzez przyjęcie, iż zachodzą przesłanki zastosowania normy prawnej wyrażonej w art. 269 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo Wodne.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 4 stycznia 2023 r. niniejsza sprawa, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz.2095) została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym poinformowano strony, pouczając jednocześnie o możliwości uzupełnienia argumentacji skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek takich brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wskazał na obie z ww. podstaw prawnych. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności należałoby odnieść się do zarzutów procesowych. Jednakże mając na uwadze, że kluczowe znaczenie dla wyniku postępowania ma rozstrzygnięcie zagadnienia materialnoprawnego, jakim jest dokonanie wykładni oraz oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne w pierwszym rzędzie należy dokonać oceny zarzutów dotyczących ww. przepisu, bowiem to prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a bez uprzedniej wykładni prawa materialnego nie można ocenić czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący czy też wymaga uzupełnienia w zakresie mającym wpływ na rozstrzygniecie sprawy (por. wyroki NSA z 15 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2386/18, z 10 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1317/17).
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne opłatę za usługi wodne uiszcza się także za: zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Z powyższego przepisu wynika zatem, że do przesłanek, które skutkują obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty jest należą: odpowiednia powierzchnia i lokalizacja nieruchomości, wykonywanie określonych czynności na terenie nieruchomości oraz wyłączenie oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkującej zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 794/21). Przy czym w ustawie Prawo wodne nie zdefiniowanego pojęcia "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej".
Interpretacja ww. zapisu dokonana przez Sąd I instancji budzi wątpliwości skarżącego. W ocenie skarżącego przyjęta przez WSA wykładnia jakoby dla wyłączenia zastosowania przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie było wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) jest wykładnią błędną. Jest ona zbyt daleko idąca i nie ma oparcia w literalnej wykładni tego przepisu. Ustawodawca expressis verbis nie wymienia bowiem nic, co miałoby świadczyć o tym, że opłata za zmniejszenie retencji jest należna (przy spełnieniu pozostałych przesłanek) również na obszarach wyposażonych w ww. systemy, jednak nie podłączonych do zewnętrznego systemu kanalizacji. Zdaniem skarżącego już sam fakt faktycznego istnienia systemu kanalizacyjnego służącego do odprowadzania wód na danej nieruchomości niezależnie, czy współfunkcjonującego, czy też nie z innym systemem kanalizacji, prowadzi do wniosku, że skarżący nie podlega obowiązkowi opłaty za zmniejszenie retencji.
Zaznaczyć trzeba, że ww. problem był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach zainicjowanych m.in. skargami A.J., w tym w sprawie o sygn. akt III OSK 866/21, zakończonej wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawioną w ww. wyroku argumentację i uznaje, że jest ona adekwatna także w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Jak słusznie zauważono w ww. wyroku sytuacji kiedy: "nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", nie można utożsamiać jedynie z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych.
Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Z definicji legalnej art. 16 pkt 59 ustawy Prawo wodne wynika, że przez system kanalizacji zbiorczej należy rozumieć sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Należy zatem przyjąć, że sformułowanie: "odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" zakłada, że odprowadzane wody są ujmowane w system do tego przeznaczony, który transmituje je dopiero do wód. System ten ma służyć przekazaniu wód opadowych z nieruchomości do wód. W przypadku zmniejszenia retencji nie tyle chodzi o ujęcie wód opadowych do systemu, ile o nieujęcie całego obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W świetle powyższego nie jest uzasadnione twierdzenie, że istnienie w terenie rowu melioracyjnego oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Z tego też względu za chybione należy uznać stanowisko skarżącego, że istniejąca na jego nieruchomości kanalizacja z odprowadzaniem wód do rowu melioracyjnego, niestanowiącego elementu zarządzanej i zorganizowanej całości jest systemem, o którym mowa w ustawie Prawo wodne. Obszar, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego stanowiąca działkę nr [...], obręb W., nie jest podłączona do takiego systemu. Wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji do retencjonowania wody.
W sprawie sporne jest też to, czy system kanalizacji znajdujący się na terenie przedmiotowej nieruchomości i niewykraczający poza jej granice, jest wystarczający do tego, aby uznać, że nie zachodzi przesłanka lokalizacji nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej tj. jedna z wymienionych powyżej przesłanek, bez której spełnienia brak jest podstaw do naliczenia opłaty za zmniejszenie retencji terenowej. Spór ten sprowadza się do sposobu rozumienia pojęcia "obszaru", o którym mowa w końcowej części art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne.
WSA, aprobując stanowisko organu przyjął, że pojęcie "obszaru", użyte w końcowej części art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, oznacza przestrzeń większą niż nieruchomość w rozumieniu wieczystoksięgowym. Według tego zapatrywania przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Natomiast według skarżącego pojęcie "obszaru" może oznaczać przestrzeń mniejszą niż nieruchomość w rozumieniu wieczystoksięgowym. Według tego zapatrywania przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na obszarach ujętych w systemy kanalizacji, o których mowa w tym przepisie, przez co nie została spełniona ostatnia z wymienionych powyżej, trzech przesłanek łącznie warunkujących obciążenie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji. Skarżący zwraca uwagę, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] stycznia 2008 r., odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny), której właścicielem jest Gmina K. Działka posiada kratki ściekowe jak i studzienki kanalizacyjne wraz z wbudowanym pod powierzchnią systemem kanalizacyjnym. Skarżący zaznacza przy tym, że na terenie Gminy K. nie istnieje jakikolwiek system kanalizacji deszczowej w rozumieniu art. 16 pkt 59 ustawy Prawo wodne i nie ma obiektywnych możliwości podłączenia działki [...] do takiego systemu, nawet gdyby było to zamiarem skarżącego. Na terenie Gminy K. istnieje jedynie rów melioracyjny, do którego spływa woda zebrana z poszczególnych nieruchomości.
Wobec powyższego, podzielając konsekwentnie argumentację wyrażoną już w wyroku z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 866/21, wyjaśnić należy, że utożsamianie pojęć "nieruchomość" i "obszar" w kontekście ujęcia w system kanalizacji, nie może prowadzić do racjonalnych wniosków, skoro stosunek zakresowy każdego z tych pojęć jest rozbieżny. Pojęcie: "obszar nieujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie jest prawnie zdefiniowane. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne pojęcie: "obszar" funkcjonuje obok pojęcia: "nieruchomość". Kierując się zakazem wykładni synonimicznej, z której wynika, że różnym zwrotom umieszczonym w jednym akcie prawnym nie można nadawać tego samego znaczenia należy stwierdzić, że pojęcia "obszar" nie należy utożsamiać z pojęciem "nieruchomości". Przepisy ustawy Prawo wodne wielokrotnie odwołują się do powierzchni obszarów rozumianych jako ograniczona część przestrzeni; dotyczy to m.in. obszarów dorzeczy (art. 16 pkt 31), obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (art. 16 pkt 33). Każde z tych pojęć zasadniczo odnosi się do większych powierzchniowo obszarów (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, rozdział II pkt 7.3, Legalis 2018). Za obszar należy uznać taką część powierzchni, która jest większa od nieruchomości i która obejmuje oprócz nieruchomości, dodatkowo części powierzchni ziemskiej, które sąsiadują z nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne wiąże system kanalizacji otwartej lub zamkniętej z obszarem, a nie z nieruchomością. Jednocześnie samo funkcjonowanie systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej na obszarze jest jeszcze niewystarczające do przyjęcia, że zachodzi negatywna przesłanka do ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Dodatkowo konieczne jest bowiem przyłączenie nieruchomości do funkcjonującego na danym obszarze systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię są nietrafne.
Chybione są również zarzuty wskazujące na naruszenie przez WSA przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut ten został skonstruowany wadliwie. WSA nie stosował bowiem przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który ma zastosowanie tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia (por. np. wyrok NSA z 19 listopada 2021 r., I OSK 644/21). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów postępowania, w konsekwencji zastosował on zatem art. 151 p.p.s.a. i to ten przepis stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd normy prawnej. Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 p.p.s.a., zarzucając jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 794/21).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy był wystarczający do wydania decyzji i pozwalał na wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do załatwienia sprawy. Wbrew twierdzeniem skarżącego w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny (art. 85 § 1 k.p.a.). Przywołane przepisy wskazują, że dowodami w postępowaniu administracyjnymi mogą być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy też opinie biegłych, a także, że nie ma obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu. Ponadto, zarówno powołanie biegłego, jak i przeprowadzenie oględzin ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, na co wskazuje użyty w art. 84 § 1 i 85 § 1 k.p.a. wyraz "może"). Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1076/19, oraz wyrok NSA z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3347/19). Tymczasem ustalenia co do powierzchni biologicznie czynnej, czy związanej z nią retencji terenu jak i istnienia na działce skarżącego urządzeń do retencjonowania wody nie wymagały wiedzy specjalnej i nie przekraczały kompetencji organu.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej opinii w sprawie posadowienia kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w obrębie działek nr [...] i [...], na okoliczności/fakt błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej, wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów może bowiem polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II GSK 1795/22). Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu I instancji a nie zastępowanie tego Sądu w dokonywaniu takich ustaleń. Przeprowadzenie po raz pierwszy dowodu z dokumentu w postępowaniu kasacyjnym, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 820/21). Stąd też powyższy wniosek nie mógł być uwzględniony.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił