II SA/Sz 737/20

II SA/Sz 737/20 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Alicja Polańska
Bolesław Stachura
Jolanta Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1433/21 - Wyrok NSA z 2025-01-15
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 8 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 110
art. 10 ust. 7, art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Dz.U. 2017 poz 784
§ 3 ust. 1a pkt 3, § 5 ust. 1, § 8 ust 6
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 6, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. Z. na akt Burmistrz Miasta z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarządzeniem z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] Burmistrz Miasta, na podstawie § 3 ust. 1a pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem
na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U.2017.784;
dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków zarządzania ruchem"), zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu na drodze wewnętrznej położonej na dz. Nr [...] obr. G. ,
pn.: "Ustawienie słupków U-12c w ciągu drogi wewnętrznej na przedłużeniu
ul. [...] w G.".
K. Z. (dalej: "Skarżący") zaskarżył wymieniony akt Burmistrza Miasta, zarzucając mu naruszenie:
1) § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem poprzez zlecenie bądź opracowanie projektu organizacji ruchu bez dokonania jakichkolwiek analiz skutków zmiany organizacji i bezpieczeństwa ruchu, brak ich wykazania
w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu i jego uzasadnieniu, a tym samym nieuwzględnienie wniosków mogących z tych analiz wynikać oraz oparcie potrzeby wprowadzenia zmian na wymianie słupków U-1a na słupki U-12c wzdłuż granicy drogi wewnętrznej w celu ochrony pieszych przed pojazdami poruszającymi się na przyległym do ciągu pieszego terenie, podczas
gdy na skutek uprzedniej zmiany organizacji ruchu przez Burmistrza Miasta, poruszanie się pojazdów wzdłuż publicznej drogi wewnętrznej jest niemożliwe;
2) § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równego traktowania przez władze publiczne oraz nadużycie władztwa administracyjnego przejawiającego się w niewłaściwym wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 marca 2020 r., II SA/Sz 929/19 i zamianie słupków U-1a na U-12c.
W oparciu o powyżej sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionego aktu Burmistrza Miasta i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz opłaty od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Do skargi załączono m.in.: kopię zarządzenia Burmistrza Miasta z [...] maja 2019 r. znak [...], rysunek nr 1.5 z planem zagospodarowania ul. [...], wyrok WSA w Szczecinie
z 5 marca 2020 r., II SA/Sz 929/19 pismo Skarżącego z 10 czerwca 2020 r., pismo Burmistrza Miasta z 19 czerwca 2020 r., projekt stałej organizacji ruchu z marca 2020 r.
nr proj. 37a/20, wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego z 23 czerwca
2020 r., pismo Burmistrza Miasta z 15 lipca 2020 r.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że Skarżący nie wykazał interesu prawnego do wniesienia skargi. Ponadto wyjaśnił, że droga mieszcząca się na działce [...] jest drogą częściowo publiczną,
a częściowo wewnętrzną. Okoliczność ta wynika z treści załącznika do uchwały
Nr XXVI 272/08 Rady Gminy M. z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, która to uchwała nie została ani unieważniona,
ani uchylona. Jak wskazał organ ulica [...] przechodzi w deptak i prowadzi
na plaże i w sezonie występuje tam duże natężenie ruchu pieszego. Słupki zostały wyznaczone przy drodze wewnętrznej. Organ wskazał ponadto, że zmiana organizacji ruchu konieczna była ze względu na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa pieszym
i turystom, których wzmożony ruch występuje w miejscu, którego dotyczy zmiana. Zmiana ta wynikała również z wniosku mieszkańców, którzy domagali się ustawienia słupków w tym miejscu – w tym zakresie organ powołał się na pismo mieszkańców G. do przewodniczącego Rady Miejskiej oraz Radnych Rady Miejskiej w M.
i pismo S. F.. Organ nie zgodził się również ze stwierdzeniem,
że nadużył władztwa administracyjnego poprzez całkowitą dowolność zatwierdzenia projektu. Zmiany zostały przeprowadzone po konsultacji z mieszkańcami, zgodnie
z przewidzianą prawem procedurą i dopiero po tym, gdy mieszkańcy ul. [...] złożyli wniosek o jej dokonanie, argumentując, że dotychczasowy sposób organizacji ruchu na ulicy był uciążliwy, powodował niszczenie nawierzchni oraz znacząco utrudniał, a nawet uniemożliwiał dojście do morza.
Według Burmistrza Miasta wyrok WSA w Szczecinie z 5 marca 2020 r.,
II SA/Sz 929/19 został wykonany. Zaskarżonym aktem zamieniono słupki zgodnie
z zaleceniami sądu. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się również
na wyrok WSA w Szczecinie z 19 grudnia 2019 r., II SA/Sz 738/19. Organ stwierdził,
że postawienie słupków jest konieczne. Sam znak zakazu nie wystarczy,
gdyż i tak nie będzie przestrzegany. Przywołana przez Skarżącego decyzja
o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2017 r. nie ma znaczenia dla sprawy. Nie mogła ona modyfikować już wydanej decyzji budowlanej (decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2015 r.), która regulowała zakaz wjazdu na drogę wewnętrzną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019.2325 j.t. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądowa kontrola działalności publicznej według ww. kryterium obejmuje m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego
i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 (inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nadto sąd, zgodnie
z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy
za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu
i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Niniejsza sprawa została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału I
z 26 lutego 2021 r. w oparciu o § 1 ust. 1 i 2 zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obszarem, na którym wystąpił stan epidemii. Informacja o powyższym zarządzeniu została przekazana do wiadomości pełnomocnikom stron.
Legitymacja Skarżącego do złożenia skargi na wymieniony akt z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. opiera się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713) - vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, LEX nr 1476996. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy
o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu Skarżący posiada interes prawny do złożenia skargi. Jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej względem działki nr [...], prowadzi w tym miejscu działalność gospodarczą (domki letniskowe), a nowa organizacja ruchu
na części działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną modyfikuje dotychczasowe warunki wjazdu i parkowania samochodów na działce Skarżącego. W tym znaczeniu nowa organizacja ruchu na części drogi ul. [...] narusza prawa Skarżącego wynikające z dotychczasowej organizacji ruchu.
Przypomnieć również wypada, choć nie jest to już przedmiotem sporu między stronami, że Burmistrz Miasta dokonał zatwierdzenia spornej organizacji ruchu w ramach posiadanych kompetencji.
Część działki nr [...] należącej do Gminy M., na której ustawiono sporne słupki, niezaliczona do kategorii dróg gminnych, stanowi drogę wewnętrzną.
W załączniku nr 2 do uchwały nr XXVI/272/08 Rady Gminy M. z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych "Wykaz dróg proponowanych do zaliczenia do kategorii dróg gminnych w m. G.", wykazano
jako kwalifikowaną do kategorii dróg gminnych ul. [...] obejmującą działki gruntu nr [...] i część dz. nr [...] – według rysunku – arkusz nr [...], gdzie zaznaczona
jest granica między częścią działki stanowiącej drogę publiczną a częścią stanowiącą drogę wewnętrzną. Także z zestawienia treści decyzji nr [...] o pozwoleniu
na przebudowę dróg w miejscowości G., w tym działki nr [...] i dołączonego rysunku opracowania sytuacyjnego oraz załącznika graficznego do wniosku o wprowadzenie zmian w organizacji ruchu z dnia 2 marca 2018 r. i rysunku nr 1 do projektu stałej organizacji ruchu wynika, w jakiej części ulica [...] jest drogą publiczną, a w jakiej stanowi drogę wewnętrzną.
W myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2020470; dalej: "u.d.p.") drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych
i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.
Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.p., budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu,
na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu.
Na mocy art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2020.110 ze zm.; dalej: "p.r.d.") oraz § 3 ust. 1a pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem, zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych,
w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Według art. 19 ust. 1 p.r.d. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 19 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy.
Wyrokiem z 5 marca 2020 r., II SA/Sz 929/19 WSA w Szczecinie stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że w ocenie Sądu przedłożony burmistrzowi projekt stałej organizacji ruchu sporządzony został z naruszeniem prawa polegającym na uchybieniu regulacji określonej pkt 2.1. załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze (Dz.U.2019.2311; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych
dla znaków"), w którym opisano zasady umieszczania na drodze słupków kierujących U-1a. Zakwestionowana zmiana organizacji ruchu polegała na ustawieniu wzdłuż odcinka drogi wewnętrznej położonej na dz. nr [...] na granicy z nieruchomością Skarżącego (dz. nr [...]) słupków prowadzących U-1a w rozstawie co około 1,5 m, ustawienie których ma na celu ułatwienie kierującym, szczególnie w porze nocnej i w trudnych warunkach atmosferycznych, orientacji co do szerokości drogi, jej przebiegu w planie oraz na łukach poziomych.
Sąd zwrócił uwagę, że zarządzeniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] Burmistrz Miasta zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu na drodze wewnętrznej położonej na dz. nr [...] w G. pn.: "Oznakowanie drogi wewnętrznej na przedłużeniu
ul. [...] w G. (dz. Nr [...])". Zmiana w organizacji ruchu na tej drodze polegała na wprowadzeniu na początku drogi wewnętrznej zakazu ruchu (znak B-1) w obu kierunkach. Powyższe okoliczności oznaczały, zdaniem Sądu, że zaskarżonym zarządzeniem organ zatwierdził ustawienie słupków prowadzących, których zadaniem
jest ułatwienie kierującym orientacji na drodze, na odcinku drogi wewnętrznej, na którym
już obowiązuje zakaz ruchu pojazdów. Opisane wady projektu nie uprawniały organu
do zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu, co świadczy o tym, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem.
Sąd rozpoznający sprawę nie podziela zarzutów skargi, że organ w sposób niewłaściwy wykonał ww. wyrok II SA/Sz 929/19. Z wyroku tego wynika bowiem,
że nie można umieszczać słupków prowadzących, których funkcją jest ułatwianie kierującym orientację, na drodze, na której obowiązuje zakaz ruchu pojazdów. Sąd
nie stwierdził natomiast, że organ nie mógł umiejscowić na takiej drodze jakichkolwiek znaków, w tym znaków blokujących typu U-12c.
Zgodnie z § 3 ust. 1a pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem, na podstawie którego wydano zaskarżony akt, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu.
W aktach sprawy znajduje się projekt stałej organizacji ruchu nr [...]
pn.: "Ustawienie słupków blokujących U-12c w ciągu drogi wewnętrznej na przedłużeniu ul. [...] w G.", sporządzony przez uprawnionego projektanta, zawierający plan orientacyjny (rysunek), opis techniczny drogi, plan sytuacyjny w skali 1:500
oraz rysunek wzorów oznakowania i sposobu umieszczenia znaków w pasie drogowym.
W treści projektu wskazano cel i zakres tego opracowania (pkt 2), podstawy opracowania, w tym wizję lokalną w terenie i podstawy prawne, opisano lokalizacje
i parametry drogi wewnętrznej (nawierzchnia z pisaku, droga dla pieszych), opisano projektowane zmiany (pkt 2), wymieniono zalecenia projektanta i termin wprowadzenia zmian w organizacji ruchu. W ocenie Sądu powyższe oznacza, że projekt spełnia wymogi z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem.
Odnośnie natomiast zarzutu braku analiz skutków zmiany organizacji i bezpieczeństwa ruchu Sąd stwierdza, że jak wynika z wymienionego opisu do projektu stałej organizacji ruchu, słupki blokujące U-12c wzdłuż granicy drogi wewnętrznej stanowiącej ciąg pieszy położonej na działce [...] należy ustawić w celu ochrony pieszych przed pojazdami poruszającymi się na przyległym do ciągu pieszego terenie, który właściciel przeznaczył na postój pojazdów, nie zabezpieczając drogi manewrowej na swoim terenie.
Powyższe oznacza, że celem (i pożądanym skutkiem) ustawienia spornych słupków jest dodatkowa ochrona pieszych przed ewentualnymi pojazdami,
co nie wymaga w opinii Sądu bardzo szczegółowej analizy w tym zakresie. Biorąc również pod uwagę niewielką skalę i rodzaj planowanego przedsięwzięcia, taka argumentacja wynikająca z projektu stałej organizacji ruchu, jakkolwiek z pewnością lakoniczna, jest w ocenie Sądu wystarczająca. Ponadto może być ona traktowana
jako logiczna konsekwencja i niejako "dalszy ciąg" zabezpieczenia drogi zapoczątkowanego ustawieniem znaku B-1, a więc zakazu ruchu, zgodnie
z zarządzeniem burmistrza z [...] marca 2019 r. nr [...], które było przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej. Wyrokiem z 19 grudnia 2019 r.,
II SA/Sz 738/19 (nieprawomocny) WSA w Szczecinie oddalił skargę w tej sprawie. Celem wprowadzenia – na wniosek mieszkańców – zmiany organizacji ruchu na drodze wewnętrznej, która stanowi dojście do plaży (deptak) było właśnie zapewnienie bezpieczeństwa i komfortu pieszym (mieszkańcom, turystom) korzystającym z tej drogi w dojściu na plażę.
Skarżący wskazuje, że zgodnie z § 8 ust 6 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia niezgodności projektowanej organizacji ruchu
z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej,
bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu. Zwrócić należy jednak uwagę
na fakultatywny charakter tego przepisu. Ponadto Sąd nie uważa, aby dodatkową ochronę bezpieczeństwa pieszych należało traktować w kategorii "nieefektywności". Samo zaś wprowadzenie zakazu ruchu na przedmiotowej drodze wprowadzone zostało
na wniosek samych mieszkańców, a więc zgodnie z potrzebami społeczności lokalnej.
W odniesieniu do podnoszonej w skardze konieczności wyważenia pomiędzy interesem społecznym a interesem osób prowadzących działalność gospodarczą
oraz naruszenia zasady równego traktowania, w ocenie Sądu wskazane ograniczenia
nie stanowią o pozbawieniu czy ograniczeniu możliwości prowadzenia przez Skarżącego działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych i wynajmowania domków. Choć ustawienie słupków z całą pewnością może być traktowane w kategorii pewnej niedogodności z punktu widzenia Skarżącego, to jednak podyktowane
jest potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa pieszym na tej drodze.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia kryterium legalności, Sąd stwierdza, że nie narusza ona prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Z tego względu skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.