II SA/SZ 735/24

II SA/Sz 735/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 344
art. 95 pkt 7, art. 4 pkt 3a, art. 94 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 12 ust. 1 pkt 1, par. 2 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Dębna z dnia 7 czerwca 2024 r., nr [...], znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącej D. I. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 czerwca 2024 r., nr [...], znak: [...] Burmistrz D., dalej jako: "Burmistrz", "organ I instancji", odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiących własność D. I., dalej jako: "strona", "skarżąca", położonych w obrębie geodezyjnym [...] m. D., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...], nr [...] oraz nr [...], w związku z wydzielaniem działek oznaczonych nr [...], nr [...] oraz nr [...].
Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że strona wniosła o podział nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), dalej w skrócie: "u.g.n", czyli w celu wydzielenia działek budowlanych niezbędnych do korzystania z położonych na nich dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej. Organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, iż brak jest podstaw do zatwierdzenia połączenia działek oznaczonych nr [...], [...] oraz [...] w jedną działkę i jej ponowny podział na działki oznaczone nr [...] oraz [...], z uwagi na niezgodność projektowanego podziału geodezyjnego z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), dalej jako: "rozporządzenie", w zakresie odległości projektowanej granicy od ścian budynku z otworami okiennymi. Działki nr [...] wydzielone zostają jako działki budowlane, niezbędne do korzystania z budynków mieszkalnych na nich się znajdujących. Granica pomiędzy powstającymi działkami nr [...] przebiega od budynku oznaczonego numerem porządkowym [...] w odległości 4,5 m, a od budynku oznaczonego numerem porządkowym [...] w odległości 3 m. W obydwu budynkach, w ścianach zwróconych do projektowanej granicy znajdują się otwory okienne. Zatwierdzenie podziału oznaczałoby wydzielenie działek ze znajdującymi się budynkami mieszkalnymi niespełniającymi wymagań w zakresie odległości ścian z otworami okiennymi od granicy działki.
Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, wskazując w nim, że podział nieruchomości, o który wnioskuje, nie mieści się w zakresie regulacji rozporządzenia, ponieważ przepisy rozporządzenia stosuje się tylko i wyłącznie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Przepisy rozporządzenia poza szczególnym zagrożeniem pożarowym nie odnoszą się do budynków już istniejących. Strona wniosła o uchylenie decyzji odmownej i orzeczenie zgodnie z wnioskiem.
Decyzją z dnia 23 lipca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej jako: "Kolegium", "organ II instancji", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji kolegium wskazało, że zgodnie z art. 95 ust. 7 u.g.n. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce (art. 4 pkt 3a u.g.n.). Z treści art. 95 ust. 7 u.g.n. wynika, że może on mieć zastosowanie, w przypadku gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. Chodzi zatem o wyodrębnienie nieruchomości gruntowej niezbędnej w znaczeniu "koniecznej" do obsługi budynku mieszkalnego, a nie w znaczeniu "wystarczającej", co prowadzić mogłoby do mnożenia podziałów, a tym samym zwiększenia zagęszczenia zabudowy wbrew wydanym decyzjom o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy ustaleniom planów miejscowych. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że przepis art. 95 u.g.n. ma charakter lex specialis i określone w nim przypadki należy interpretować ściśle. Wyjątek od ogólnych zasad dokonywania podziału nieruchomości, które służą zapewnieniu utrzymania ładu przestrzennego, wprowadzony został przez ustawodawcę w ściśle określonym celu, to jest aby zapobiec sytuacjom, w których brak dokonania podziału uniemożliwia prawidłowe korzystanie z budynku mieszkalnego.
Kolegium wskazało, że strona posiada nieruchomości w postaci trzech działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz [...] obręb [...] m. D.. Zgodnie z przedłożoną mapą z projektem podziału wszystkie działki posiadają dostęp do drogi publicznej. Działka nr [...] jest zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi w zabudowie jednorodzinnej. Proponowany podział spowoduje wydzielenie dwóch działek budowlanych zabudowanych budynkiem mieszkalnym. Należy podkreślić, że obecny kształt i wielkość, cechy geometryczne, a także dostęp do infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe korzystanie z obu budynków mieszkalnych posadowionych na działce nr [...]. Zebrany w sprawie materiał nie wskazuje, zdaniem Kolegium, iż istnieje wymagany cel podziału, o którym stanowi art. 95 pkt 7 u.g.n. Brak jest uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, aby brak podziału przedmiotowej działki, uniemożliwiał stronie, jako właścicielce nieruchomości, realizację uprawnień budowlanych związanych ze znajdującymi się na działce nr [...] budynkami mieszkalnymi. "Niezbędność" wydzielenia działki budowlanej dla korzystania z budynku mieszkalnego to coś więcej niż opłacalność, czy wygoda. Wydzielenie takiej działki musi być konieczne dla prawidłowego korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, a nie jedynie korzystne. W realiach niniejszej sprawy, projektowany podział nie polega na wydzieleniu działki "niezbędnej" do korzystania z wybudowanego budynku mieszkalnego. Ponadto, zatwierdzenie projektowanego podziału utrudniałoby wręcz prawidłowe korzystanie z budynków, zwłaszcza z budynku oznaczonego numerem [...], posiadającego drzwi tarasowe zwrócone na projektowaną granicę w odległości 3 m.
Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Ustawodawca nie zdefiniował terminu "przepisy odrębne". Zakres tego pojęcia należy wyznaczyć mając na uwadze skutki prawne decyzji o podziale nieruchomości. Tym samym termin "przepisy odrębne" obejmuje akty prawodawcze powszechnie obowiązujące, normujące gospodarowanie terenami, czyli w szczególności te określające przeznaczenie terenu oraz sposób korzystania z nieruchomości. Są to w szczególności przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia. Definicja prawna działki budowlanej normuje treść tego terminu jedynie w obszarze przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast ocena zgodności projektu podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi odbywa się przy uwzględnieniu definicji prawnych zawartych w przepisach odrębnych. Ustawodawca nie dopuścił modyfikacji znaczenia przepisów odrębnych, które wskazał jako wzorzec dla oceny zgodności projektu podziału. Mając na uwadze fakt, że w niniejszej sprawie podział nieruchomości miałby być dokonany w myśl art. 95 pkt 7 u.g.n, należy wskazać, zdaniem Kolegium, że także podział dokonywany w tym trybie musi być zgodny z przepisami odrębnymi, a jak wynika z akt sprawy – nie jest zgodny.
Pismem z dnia 22 sierpnia 2024 r. D. I. wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wskazując, że celem podziału nieruchomości jest scalenie działek w jedną nieruchomość, a następnie jej podział w celu wydzielenia dwóch odrębnych działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi zgodnie z art. 95 pkt 7 u.g.n. Podział ma również na celu regulację granic (budynki znajdują się częściowo na działkach sąsiednich). W budynku nr [...] skarżąca mieszka wraz z mężem, córką, zięciem i wnukami. W budynku nr [...] zamieszkuje synowa skarżącej wraz z dziećmi. Skarżąca planuje podarować synowej działkę nr [...]. Budynki nr [...] i [...] posiadają odrębne umowy na dostawę wody, energii elektrycznej i odbiór ścieków. Każda nowo wydzielona działka ma bezpośredni dostęp do dróg publicznych. Projektowany podział nie utrudniałby prawidłowego korzystania z budynku nr [...]. Odległość od projektowanej granicy działki wynosi wprawdzie 3 metry, jednak jeśli chodzi o przepisy rozporządzenia, to nie stosuje się ich do budynków już istniejących, zaś przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle tak określonych kryteriów Sąd uznał, ze skarga jest uzasadniona.
Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.
Zgodnie z art. 95 pkt 7 u.g.n. podział nieruchomości może być dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Stosownie do treści art. 4 pkt 3a u.g.n., ilekroć w ustawie jest mowa o działce budowlanej należy przez to rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.
Należy podkreślić, że "niezbędność" wydzielenia działki budowlanej dla korzystania z budynku mieszkalnego to nie tylko opłacalność czy wygoda, lecz sytuacja, gdy wydzielenie takiej działki musi być konieczne dla prawidłowego korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, a nie jedynie korzystne. Przesłanka "niezbędności" wydzielanej działki budowlanej dla istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego powinna być dokonywana przy uwzględnieniu parametrów, o jakich mowa w art. 4 pkt 3a u.g.n. Chodzi o to, aby wydzielana działka budowlana, zabudowana budynkiem mieszkalnym, spełniała kryteria prawidłowego, racjonalnego i zgodnego ze społeczno-gospodarczym przeznaczenia w zakresie przysługującego prawa własności tj. aby jej wydzielenie służyło racjonalnemu wykorzystaniu tej działki wraz z budynkiem.
Cel podziału nieruchomości z art. 95 pkt 7 u.g.n. zawsze obrazuje dołączony do wniosku projekt podziału, sporządzony przez uprawnionego geodetę na kopii mapy zasadniczej. Mapa z projektem podziału wskazuje na istnienie (zinwentaryzowanie) budynku mieszkalnego na nieruchomości podlegającej podziałowi oraz usytuowanie tego budynku mieszkalnego na nieruchomości, a także sposób wyposażenia terenu wokół budynku w urządzenia infrastruktury technicznej i dostęp terenu do drogi publicznej. Mapa z projektem podziału nieruchomości odzwierciedla zatem nie tylko sposób wydzielenia działki budowalnej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, ale określa też cel podziału.
Nie ma, zdaniem Sądu, powodów, by ograniczać zagwarantowane Konstytucją (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) uprawnienia właściciela nieruchomości, do których należy też prawo do podziału nieruchomości, do wydzielenia w oparciu o art. 95 pkt 7 u.g.n. z większej nieruchomości, spełniającej kryteria działki budowlanej, mniejszej działki budowlanej, także spełniającej kryteria działki budowlanej, ale obejmującej obszar zajęty bezpośrednio przez wybudowany budynek mieszkalny oraz powierzchnię niezbędną do prawidłowego korzystania z tego budynku mieszkalnego. W myśl art. 140 kodeksu cywilnego, właściciel rzeczy ma prawo korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznym przeznaczeniem swego prawa i rzeczą rozporządzać, choć oczywiście w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Zdaniem Sądu, przepisy ograniczające prawa właściciela w jego prawie własności, a więc w tym przypadku w uprawnieniu do podziału rzeczy nieruchomej, nie mogą być w żadnym stopniu interpretowane w sposób rozszerzający. Wręcz przeciwnie, tego rodzaju przepisy muszą być zawsze wykładane w sposób ścisły i precyzyjny.
Powodem odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości w niniejszej sprawie było uznanie przez organy, że brak jest uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, aby brak podziału ww. nieruchomości uniemożliwiał stronie realizację uprawnień budowlanych związanych ze znajdującymi się na działce nr [...] budynkami mieszkalnymi. Dodatkowo, zdaniem organów, podział dokonywany w powyższym trybie musi być zgodny z przepisami odrębnymi, tj. z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a jak wynika z akt sprawy – nie jest zgodny.
Odnosząc się omówionej wyżej kwestii braku spełnienia warunku, o którym mowa w art. 95 pkt 7 u.g.n., tj. braku "niezbędności" wydzielenia działki budowlanej dla korzystania z budynku mieszkalnego, wskazać należy, że powyższe stanowisko jest nietrafne w okolicznościach niniejszej sprawy. Z dokumentów zgromadzonych w aktach rozpatrywanej sprawy, w tym z mapy z projektem podziału nieruchomości oraz z wniosku skarżącej o ww. podział nieruchomości wynika bowiem, że celem podziału jest umożliwienie racjonalnego i prawidłowego korzystania ze znajdujących się na niej budynków mieszkalnych, a w szczególności – regulacja granic poszczególnych działek ewidencyjnych z uwagi na fakt, że istniejące budynki są usytuowane częściowo na działkach sąsiednich (budynek nr [...] znajduje się na działkach nr [...] i nr [...], zaś budynek nr [...] – na działkach nr [...] i nr [...]). Nie można w tej sytuacji mówić zatem wyłącznie o wygodzie, czy korzyściach płynących z podziału nieruchomości, bowiem jego zatwierdzenie bezsprzecznie przyczyni się do racjonalnego wykorzystania tej działki wraz z budynkiem.
Ustosunkowując się z kolei do stanowiska organów, że projektowany podział nieruchomości nie może zostać zatwierdzony, gdyż narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wskazać należy, że w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia podział nieruchomości dokonywany w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. nie jest objęty zakresem jego regulacji. Przepisy tego aktu wykonawczego stosuje się tylko i wyłącznie przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. Przepis § 12 rozporządzenia, wbrew opinii orzekających w sprawie organów, odnosi się więc wyłącznie do budynków "sytuowanych", a nie do budynków już istniejących, jak w niniejszej sprawie. Istota tego aktu prawnego sprowadza się bowiem do dbania o to, aby nowe budynki powstawały w zgodzie z warunkami technicznymi. W konsekwencji uznać należy, że przepisy rozporządzenia nie mogą być traktowane jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n., zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 95 pkt 7 u.g.n. w sposób mający wpływ na wynik sprawy poprzez niezgodną z ww. przepisem odmowę zatwierdzenia podziału nieruchomości należącej do skarżącej, wobec czego, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.