II SA/Sz 732/10

II SA/Sz 732/10 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2010-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Danuta Strzelecka-Kuligowska
Maria Mysiak /przewodniczący/
Stefan Kłosowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 563/11 - Wyrok NSA z 2012-06-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek A. S. postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. znak [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej ustalenia na jego rzecz warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], [...] budynku mieszkalnego o część usługową - [...] i [...]. W ocenie Kolegium przedmiotowa decyzja nie była obarczona wadą nieważności skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, w szczególności nie naruszała w sposób rażący przepisów ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z przepisów wykonawczych do tej ustawy.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy, wystąpił pełnomocnik inwestora A. S. – adw. A. Z., kwestionując trafność zajętego przez SKO stanowiska. W szczególności pełnomocnik zarzucił m.in. że w swej decyzji Kolegium nie ustosunkowało się wyraźnie do jednego z zasadniczych zarzutów wnioskodawcy dotyczącego przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta, a mianowicie niewyjaśnienia sposobu obliczenia wskaźnika zabudowy dla działki inwestora oraz dla działek sąsiednich oraz jego wpływu na wydaną decyzję. Zarzucił również, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ prowadzący postępowanie nie powinien ograniczać się do badania zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę, ale powinien dokonać pełnej oceny przedmiotowej decyzji, mając na uwadze okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze
decyzją z dnia [...] r. znak [...] na podstawię art. 138 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa utrzymało w mocy swą decyzję z [...] r. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych poważnymi wadami mającymi charakter materialnoprawny. Przyczyną powstania tych wad może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według art. 61 ust. 1 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę
w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa (dotyczy to także rozbudowy obiektu) powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Charakterystyka jest określana w dokumencie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzanej zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).
Znajdujący się w aktach postępowania zakończonego decyzją Nr [...] dokument oznaczony jako "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", posiada część opisową oraz graficzną, jak również zestawienie tabelaryczne wielkości badanych parametrów zabudowy istniejącej ([...] działek). Z analizy tej wynika, że w postępowaniu organ badał cechy zabudowy sąsiedniej, w obszarze wyznaczonym zgodnie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a parametry i wskaźniki wnioskowanej rozbudowy zostały porównane do średnich wskaźników i parametrów istniejącej zabudowy ustalonych, zgodnie ze wskazaniami przepisów § 4 - § 8 tego rozporządzenia. Z dokumentu analizy wynika również, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze, wyliczony zgodnie z § 5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, wynosił [...] i był znacznie niższy niż wskaźnik istniejącej już zabudowy na terenie działki wskazanej do rozbudowy, który wynosił [...]. Analiza wskazuje również, że frontowa ściana budynku wskazanego do rozbudowy (ściana tzw. przyziemia budynku) wyznacza wraz z sąsiednimi budynkami czytelną linię zabudowy, która byłaby naruszona w przypadku realizacji rozbudowy wnioskowanej przez inwestora. Kierując się wynikami powyższej analizy urbanistycznej, Prezydent Miasta decyzją Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej rozbudowy obiektu, wskazując na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium - decyzja odmowna znajdowała potwierdzenie i uzasadnienie w materiale dowodowym zgromadzonym w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego i oparta była na prawidłowej podstawie prawnej.
Zarzut pełnomocnika wnioskodawcy dotyczący niewyjaśnienia przez Kolegium kwestii sposobu obliczania wskaźnika powierzchni zabudowy działki wnioskodawcy oraz działek sąsiednich jest bezzasadny. Przy wydawaniu kwestionowanej decyzji organ prowadzący postępowanie obliczył wskaźnik wielkości nowej zabudowy zgodnie ze sposobem wskazanym w § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...).
Odnosząc się natomiast do formułowanego we wniosku o twierdzenie nieważności decyzji Nr [...] zarzutu, sprowadzającego się do zakwestionowania prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, Kolegium stwierdziło, iż obszar ten był wyznaczony zgodnie z dyspozycją przepisu § 3 wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Był to obszar minimalny przewidziany przepisem rozporządzenia i jako taki mógł zostać wyznaczony dla celów przedmiotowej analizy. Na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwe rozważanie, czy organ prowadzący postępowanie zakończone kwestionowaną obecnie decyzją powinien wyznaczyć do analizy obszar większy niż minimalny. Kwestia ta mogła podlegać ocenie w postępowaniu odwoławczym.
Z przyczyn powyżej wskazanych Samorządowe Kolegium Odwoławcze
nie dopatrzyło się w decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] r. odmawiającej ustalenia wskazanych we wniosku inwestora warunków zabudowy, wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja została wydana po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a jej rozstrzygnięcie oparte zostało na ustaleniach wykonanej analizy urbanistycznej. Decyzja nie naruszała prawa, a w szczególności nie naruszała przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium nie dopatrzyło się również żadnej z innych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa.
Powyższą decyzję ostateczną pełnomocnik A. S. adwokat A. Z. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej:
1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, 4 ust. 1 i 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię,
2. naruszenie art. 32 Konstytucji RP,
3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., [...] i decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzających ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., [...] i decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...].
Nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Przesłanka z punktu 1 wskazywanego artykułu polega na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego a nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Charakterystyka ta w przedmiotowej sprawie została określona w dokumencie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokument ten został sporządzony został jednak niezgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
§3 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje na konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Na obszarze tym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Ustawy. Dokonując wykładni § 3 rozporządzenia należy mieć na uwadze ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie najbardziej racjonalne pod względem urbanistycznym byłoby wyznaczenie obszaru analizowanego w odniesieniu do usytuowania nieruchomości skarżącego z uwzględnieniem nieruchomości sąsiednich położonych przy tej samej ulicy. Nieruchomości położone przy ulicy sąsiedniej (ul. [...]), jak i za nieruchomością skarżącego (ul. [...]) nie tworzą bowiem z działką skarżącego całości urbanistycznej. Stanowisko to potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że rozważając kwestię sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej" wydaje się, iż najbardziej uzasadnione byłoby wyznaczenie go mając na uwadze front działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, gdyż takim pojęciem posługuje się § 3 rozporządzenia (wyrok z [...]r., [...], niepubl., LEX nr [...]). W konsekwencji nieprawidłowe było zakreślanie obszaru analizowanego w stosunku do nieruchomości skarżącego dookoła działki zainwestowania. Doprowadziło to do wadliwego ustalenia granic tego obszaru, co w konsekwencji uniemożliwiło właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do nieruchomości skarżącego.
Dalej w skarżący wywodzi, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ
na podstawie § 4 ust. 1 powyżej wskazanego rozporządzenia ustalił, że frontowa ściana budynku wnioskowanego do rozbudowy wyznacza wraz z budynkami sąsiednimi czytelną linię zabudowy, która byłaby naruszona w przypadku realizacji rozbudowy wnioskowanej przez skarżącego. Brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy (wyrok WSA z dnia [...] r., [...], niepubl., LEX nr [...]). Stosownie do powyżej wskazanej wykładni § 3 rozporządzenia, linia zabudowy powinna zostać wyznaczona z uwzględnieniem nieruchomości sąsiednich położonych przy tej samej ulicy co nieruchomość skarżącego. W konsekwencji powyższe ustalenia organu w kwestii linii zabudowy, dokonane na podstawie wadliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, stoją w sprzeczności z prawem.
W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że średni wskaźnik zabudowy działek w obszarze analizy wynosi [...], podczas gdy ten wskaźnik dla działki skarżącego wynosi [...]. Nie wyjaśniono jednak sposobu ustalenia tego wskaźnika dla poszczególnych działek. Nie wskazano również, czy określając wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego, brane były pod uwagę również posadowione na działkach wzdłuż ul. [...] obiekty tymczasowe, w których obecnie prowadzony jest handel. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jedynie, że organ prowadzący postępowanie obliczył wskaźnik wielkości nowej zabudowy zgodnie ze sposobem wskazanym w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wskaźnik powierzchni zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. [...] jest bardzo zbliżony do wskaźnika dla nieruchomości skarżącego. W związku z tym,
że w analizie oraz uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących tego w jaki sposób obliczono poszczególne wskaźniki powierzchni zabudowy należy uznać, że brak ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie § 5 ust. 1 powyżej wskazanego rozporządzenia.
Brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. A zatem, skoro granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odniesieniu
do nieruchomości skarżącego w sposób nieprawidłowy, nieprawidłowe jest również wyliczenie średniego wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do istniejącej już zabudowy.
Wskazując na powyższe skarżący stwierdza, że przedmiotowa decyzja dotknięta jest poważną wadą mającą charakter materialnoprawny. W związku z przyjęciem przez organ wydający decyzję niewłaściwych granic obszaru analizowanego doszło bowiem do naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, 4 ust. 1 i 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji należy stwierdzić, że decyzja ta w sposób rażący narusza prawo. Narusza też art. 32 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Powyższy artykuł wyraża zasadę konstytucyjną nakazującą, aby prawo traktowało w podobny sposób osoby znajdujące się w podobnej sytuacji.
Niektóre nieruchomości położone przy ul. [...] zostały rozbudowane o stałą zabudowę do granicy działek.
Świadczy to o ustaleniu warunków zabudowy dla tych nieruchomości,
co umożliwiło ich właścicielom rozbudowę należących do nich budynków mieszkalnych o część usługową. Z tego względu odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] w [...], polegającej na rozbudowie budynku skarżącego o część usługową, stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.
Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli organ wyznacza do analizy minimalny obszar, to także powinien uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 kpa i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracyjny winien zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi, że obszar ten został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia. Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki, objętej projektowaną inwestycją, nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny obszar (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] r., [...], niepubl., LEX nr [...]).
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności
z prawem, stosując środki określone w ustawie (art. 145 - 151 p.p.s.a).
Na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w [...] o część usługową. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest zaś ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta.
Wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji opierał się na zarzucie rażącego naruszenia prawa przez oparcie tej decyzji na wadliwie przeprowadzonej analizie funkcji i cech zabudowy, wynikającej z niewłaściwego określenia obszaru analizowanego, co polegało na przyjęciu do analizy obszaru minimalnego. Ten sam argument przytaczany jest w skardze do WSA. Zdaniem skarżącego zakreślanie minimalnych granic obszaru analizowanego wokół działki skarżącego nie zostało przez organ właściwie uzasadnione i spowodowało skutek w postaci odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej w jego wniosku inwestycji.
Wskazana wyżej okoliczność słusznie została uznana przez organ orzekający
w niniejszej sprawie za nieodpowiadającą przesłance nieważności decyzji administracyjnej wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w szczególności nie może być uznana za rażące naruszenie prawa.
Zagadnienia nieważności decyzji administracyjnych i zakresu postępowań administracyjnych dotyczących badania takich decyzji pod kątem ich nieważności posiada bogate orzecznictwo i literaturę. Wynika z nich jednoznacznie,
że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym.
Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Nie może być ono natomiast zastępczą formą postępowania odwoławczego,
w którym mogą być skutecznie podnoszone zwykłe przypadki naruszenia prawa materialnego, wynikające z jego błędnej wykładni bądź zastosowania jak też naruszenie przepisów postępowania.
W postępowaniu wywołanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest zatem rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym.
Nietrafny jest zatem podnoszony przez stronę skarżącą argument, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie powinien ograniczać się do badania zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę ale winien też dokonać pełnej oceny decyzji pod kątem jej zgodności z prawem.
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt [...]
"z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzją nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności". Także w wyroku z 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, (ONSA 1993, nr 1, poz. 23) NSA wskazał, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności
z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa".
W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy waga tego naruszenia jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z [...] r., [...]).
Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa przez organ administracji prowadzący dane postępowanie i wydający będące jego wynikiem rozstrzygnięcie (decyzję) jest oczywiście błędne.
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może być zatem skuteczny jedynie w przypadku stwierdzenia, że przy wydawaniu tej decyzji organ dopuścił się naruszenia oczywistego tj. niepozostawiającego wątpliwości co do swej normatywnej treści, przepisu prawa.
Podnoszony zarówno we wniosku skarżącego z dnia [...] r.
o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...]r. jak i w skardze do WSA, zarzut rażącego naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3, 4 ust.1 i 5 ust.1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) polegającego na oparciu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na nieprawidłowo przeprowadzonej analizie funkcji i cech zabudowy, spowodowanej przyjęciem do analizy minimalnego obszaru, oraz niewyjaśnieniu w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia nie daje podstaw do postawienia tej decyzji zarzutu rażącego naruszenia prawa.
W tej sytuacji, wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, uznać należy za trafne i odpowiadające wymogom kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wymienionym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W świetle wyżej wskazanych przesłanek nieważności decyzji administracyjnej całkowicie chybione są podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 Konstytucji RP oraz art. 107 § 3 kpa.
W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.