II SA/Sz 724/21

II SA/Sz 724/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Stefan Kłosowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 164/22 - Wyrok NSA z 2023-03-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzs4
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 54 ust. 1, art. 30 ust. 6a, art. 36a ust. 5 pkt 5, ust. 5a pkt 2 i pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zgłosił sprzeciw – po rozpatrzeniu zawiadomienia G. i J. K. z dnia [...] lutego 2021 r., o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu, położonego na terenie dz. nr [...], obręb G., gmina S. – w sprawie przystąpienia do użytkowania ww. budynku wraz z zagospodarowaniem terenu i montażem przydomowej oczyszczalni ścieków.
Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że organ nadzoru budowlanego rozpatrując złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dokonał weryfikacji dostarczonych dokumentów oraz sprawdzenia czy obiekt - budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastrukturą towarzyszącą został wybudowany zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w tym między innymi z warunkami określonymi w wydanej decyzji o warunkach zabudowy.
Jak ustalono, wybudowany na terenie działki nr [...] obręb G. gm. S. budynek mieszkalny jednorodzinny został zrealizowany na podstawie projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], w tym na podstawie wydanej przez Gminę S. w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, która została zmieniona decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2017 r., określała między innymi wymagania dotyczące obsługi obiektu w zakresie infrastruktury technicznej - w tym w szczególności w zakresie odprowadzania ścieków z budynku mieszkalnego. W punkcie 5.2 ww. decyzji wskazano, że: "czasowo dopuszcza się odprowadzanie ścieków do szczelnego zbiornika bezodpływowego. Z chwilą oddania do użytkowania wiejskiej sieci kanalizacyjnej istnieje obowiązek niezwłocznego włączenia się do w/w sieci". Decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2017 r. nie dopuszczała budowy na terenie ww. działki przydomowej oczyszczalni ścieków.
Po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i rozpoczęciu robót budowlanych G. i J. K. w dniu [...] stycznia 2018 r. złożyli w Starostwie Powiatowym w S. zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na wybudowaniu na terenie dz. nr [...] obr. G. przydomowej oczyszczalni ścieków.
W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu, położonego na terenie dz. nr [...], obręb G., gmina S., mając na uwadze, że:
1. Wybudowana na podstawie zgłoszenia przydomowa oczyszczalnia ścieków narusza treść art. 4 ustawy Prawo budowlane tj.: "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, (..) pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami",
2. Budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie dz. nr [...] jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2017 r., gdyż nie dopuszcza ona budowy przydomowej oczyszczalni ścieków,
3. Dokonana zmiana wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy rodzaju urządzenia odprowadzającego ścieki ze szczelnego zbiornika bezodpływowego (szamba) na przydomową oczyszczalnię ścieków, zgodnie z art. 36a stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę gdyż:
• narusza treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane);
• zwiększa obszar oddziaływania obiektu (art. 36a ust. 5a pkt. 2 ustawy Prawo budowlane);
• narusza przepisy techniczno-budowlane (art. 36 ust. 5a pkt 4).
4. Przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez urządzenia zapewniającego odprowadzenie z budynku ścieków bytowych jest niezgodne z art. 5 ust. 1 pkt c) ustawy Prawo budowlane, który określa, że obiekt należy użytkować, projektować i budować w sposób określony w przepisach, zapewniając spełnienie między innymi wymagań dotyczących ochrony zdrowia i środowiska.
G. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.
W odwołaniu tym zarzucono skarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów:
1) art. 54 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zachodzą okoliczności zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu, montażem przydomowej oczyszczalni ścieków położonego na terenie działki nr [...], obręb G., gmina S.;
2) art. 36a ust. 5 pkt 5 poprzez uznanie, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego i naruszenia decyzji o warunkach zabudowy, które to odstępstwo polegać ma na wykonaniu przydomowej oczyszczalni ścieków zamiast szczelnego zbiornika na ścieki, podczas gdy inwestorzy wybudowali w sposób w pełni legalny przydomową oczyszczalnię ścieków jako alternatywne rozwiązanie w stosunku do szczelnego zbiornika i w świetle aktualnie obowiązujących przepisów nie stanowi to już istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, a co za tym idzie nie jest wymagane w takiej sprawie uprzednie uzyskanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę;
3) art. 54 Prawa budowlanego ze względu na oparcie rozstrzygnięcia o przepisy art. 36a ust. 5a pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego i wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia budowy z uwagi na zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu oraz naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy przepisy art. 36a ust. 5a pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i w związku z tym nie mogą już stanowić podstawy prawnej wniesienia ewentualnego sprzeciwu;
4) art. 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że doszło do przekroczenia uprawnień wynikających z przysługującego każdemu prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na wykonanie przez inwestorów przydomowej oczyszczalni ścieków, chociaż obiekt ten sam w sobie nie był przedmiotem zgłoszenia zakończenia budowy i został wykonany w pełni legalnie;
5) art. 5 ust. 1 pkt c Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nastąpi użytkowanie budynku mieszkalnego bez urządzenia zapewniającego odprowadzanie z budynku ścieków bytowych, a tym samym doszło do naruszenia obowiązku użytkowania, projektowania i budowania obiektu w sposób określony w przepisach, zapewniając spełnienie między innymi wymagań dotyczących ochrony zdrowia i środowiska, podczas gdy inwestorzy wykonali w sposób całkowicie legalny alternatywny sposób zagospodarowania ścieków sanitarnych.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że przedmiotem zgłoszenia jest zakończenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie - zakończenie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Nadto organ I instancji nie wskazał na jakiej podstawie stwierdził zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu oraz naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Co istotne, powołane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. przepisy art. 36a ust. 5a pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego nie mogły mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ w dniu wydania zaskarżonej decyzji przytoczone przepisy zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Dnia 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która na mocy art. 1 pkt 17 uchyliła art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego. Stosownie zaś do postanowień art. 28 ustawy zmieniającej przepisów art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego nie stosuje się nie tylko do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy zmieniającej, ale również do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, jak i do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych.
Mając powyższe na względzie, zdaniem odwołującej się, jedyną podstawą wniesienia ewentualnego sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia budowy mógł być przepis art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, jednakże w badanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Przepis ten stanowi, że istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest m. in. odstąpienie od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać jednak należy, że omawiana inwestycja została zrealizowana w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym i ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, zaś w spornej kwestii zagospodarowania ścieków sanitarnych wykonano rozwiązanie alternatywne, jednakże zgodne z przepisami prawa. Realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę oraz zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę w zakresie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Inwestorzy dnia [...] stycznia 2018 r. dokonali w Starostwie Powiatowym w S. zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...], położonej w G. . Zgłoszenie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków zostało dokonane w oparciu o obowiązujący wówczas przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 mł na dobę (obecnie art. 29 ust. 1 pkt 5 Prawa budowalnego - nadal bez obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę). W stosunku do zgłoszenia inwestorów Starosta [...] nie skorzystał z prawa wniesienia sprzeciwu, co oznacza, że inwestorzy dysponowali z mocy ustawy prawem do legalnej budowy przydomowej oczyszczani ścieków.
W tej sytuacji, zdaniem odwołującej się, niezrealizowanie przez inwestorów zbiornika bezodpływowego, zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowi o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Z jednej bowiem strony inwestorzy nie są obowiązani do wykonania wszystkich obiektów, jak i elementów zagospodarowania terenu, objętych uzyskanym pozwoleniem na budowę, czy decyzją o warunkach zabudowy, z drugiej zaś strony inwestorzy zapewnili odpowiednie zagospodarowanie ścieków wykonując na podstawie zgłoszenia przydomową oczyszczalnię ścieków - w sposób alternatywny niż określono to w projekcie budowlanym i decyzji o warunkach zabudowy, ale zgodny z prawem. W tym kontekście oparty o przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego zarzut zrealizowania inwestycji w sposób niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy jest bezpodstawny. Nie można bowiem sprawdzać czy dany obiekt budowlany - w tym przypadku przydomowa oczyszczalnia ścieków - jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, skoro dla tego obiektu decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony należy uznać pogląd, że inwestor dokonując zmiany swoich planów inwestycyjnych, zamiast przystąpić do budowy zbiornika bezodpływowego, na którego realizację uzyskał pozwolenie na budowę, może dokonać następnie zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. To bowiem, iż inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego, przy czym w projekcie budowlanym przewidziano, że ścieki będą odprowadzane do zbiornika bezodpływowego, nie rodzi takiego skutku, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, na którą w świetle ustawy Prawo budowlane wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, może być zrealizowana dopiero po uzyskaniu zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, lub usunięciu z obrotu prawnego tej decyzji. Skoro ustawodawca zadecydował o tym, że przedmiotowa inwestycja ze względu na jej charakter nie musi być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, lecz wystarczające jest jej zgłoszenie organowi architektoniczno-budowlanemu, to oczywiste jest, że nie można wymagać od inwestora, aby zamiast dokonać zgłoszenia, wystąpił o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w tym zakresie, czy też oczekiwał na jej wygaśnięcie. Przyjęcie odmiennego stanowiska nie można również pogodzić z ogólnym charakterem instytucji istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadmienić bowiem należy, że ustawodawca w ww. ustawie zmieniającej ustawę Prawo budowlane dokonał zmiany treści art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Obecnie zostało przez ustawodawcę dopuszczone istotne odstąpienie od projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego złożonego wraz ze zgłoszeniem, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, w drodze ponownego zgłoszenia. Zmiana taka wzmacnia zatem interpretację przepisów art. 36a Prawa budowalnego przyjmującą za dopuszczalne realizację budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w trybie zgłoszenia, nie zaś w trybie zmiany pozwolenia na budowę. Nie ma przy tym znaczenia obszar oddziaływania obiektu. Inwestor nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań. Skoro ustawodawca dopuścił budowę przydomowej oczyszczalni ścieków w trybie zgłoszenia, to nie jest słuszne nakładanie na inwestora obowiązku uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Konsekwencją powyższego jest błędne uznanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. naruszenia przepisów art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt c Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że doszło do przekroczenia uprawnień wynikających z przysługującego każdemu prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej, jak również, że nastąpi użytkowanie budynku mieszkalnego bez urządzenia zapewniającego odprowadzanie z budynku ścieków bytowych. Budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb G., gmina S. został zaprojektowany oraz wybudowany w sposób określony w przepisach, zapewniając spełnienie między innymi wymagań dotyczących ochrony zdrowia i środowiska. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały zatem, zdaniem odwołującej się, okoliczności uzasadniające wniesienie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania ww. budynku.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 5 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zgłosił sprzeciw do zawiadomienia G. i J. K. z dnia [...] lutego 2021 r., o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu, na terenie dz. nr [...], obręb G., gmina S..
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest wcale budowa na ww. działce przydomowej oczyszczalni ścieków, lecz budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sposób niezgodny z warunkami zabudowy obowiązującymi dla tej nieruchomości.
Zgodnie z art. 54 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji .
Organ II instancji podkreślił, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, do którego należy dołączyć szereg dokumentów, jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. Tym samym podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu będzie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.
Przechodząc do dalszej oceny stanu prawnego niniejszej sprawy, organ II instancji zaznaczył, że - jak słusznie podniósł w odwołaniu pełnomocnik skarżącej - wbrew stanowisku organu powiatowego, w sprawie tej zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące istotnych odstępstw w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., tj. art. 36a. W świetle powyższych przepisów, w szczególności zaś art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, oczywiste jest, zdaniem organu II instancji, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W rozpoznawanej sprawie brak jest miejscowego planu zagospodarowania terenu, natomiast dla przedmiotowej działki nr [...] obowiązuje decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] o warunkach zabudowy. Wszelkie inwestycje realizowane na tej nieruchomości muszą być zatem zgodne z postanowieniami ww. decyzji, jako kształtującej stan prawny tej nieruchomości.
W punkcie 5.2 ww. decyzji wskazano jednoznacznie, że czasowo dopuszcza się odprowadzanie ścieków do szczelnego zbiornika bezodpływowego, zaś z chwilą oddania do użytkowania wiejskiej sieci kanalizacyjnej istnieje obowiązek niezwłocznego włączenia się do ww. sieci. Decyzja ta natomiast w żadnym miejscu nie dopuszcza możliwości wprowadzenia dla ww. działki rozwiązania polegającego na odprowadzaniu ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków, która rozprowadzałaby podczyszczone ścieki na terenie tej lub innej działki. Nie jest przedmiotem niniejszego postępowania ustalanie przyczyn, dla których obowiązujące dla przedmiotowej nieruchomości warunki zagospodarowania terenu dopuszczają tylko dwa ww. sposoby odprowadzania ścieków sanitarnych. Jednak w postępowaniu tym organy nadzoru budowlanego obowiązane są uwzględnić fakt, że każda forma zagospodarowania przedmiotowej działki, polegająca na wprowadzeniu innego, niż ww. wymienione, sposobu odprowadzania ścieków sanitarnych, jest niezgodna z obowiązującymi dla tej działki warunkami zabudowy.
Wykonanie zatem przedmiotowego budynku w ten sposób, że ścieki sanitarne nie są odprowadzane do szczelnego zbiornika bezodpływowego, a po oddaniu do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej - poprzez niezwłoczne włączenie budynku do tej sieci, oznacza, że budynek ten został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę tj. z naruszeniem art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego.
Nie ma przy tym znaczenia, że na wykonanie następczej, przydomowej oczyszczalni ścieków, inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia do Starosty [...]. Obowiązujące dla przedmiotowej nieruchomości warunki zabudowy nie przewidują bowiem takiego "zastępczego" rozwiązania. Inwestor nie uzyskał, wymaganej art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego zmiany pozwolenia na budowę w ww. zakresie. Wykonanie robót budowlanych, bez wymaganej prawem decyzji zmieniającej, jest samowolą budowlaną i stanowi podstawę do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownego postępowania administracyjnego.
Tym samym, zdaniem organu II instancji, stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę stanowi podstawową przyczynę zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zarzut nieuwzględnienia przez organ I instancji możliwości zastosowania w niniejszej sprawie "rozwiązania zamiennego" w projektowanym sposobie odprowadzania ścieków sanitarnych, należy więc uznać za niezasadny. Natomiast w kwestii pozostałych zarzutów należy wskazać, iż niniejszy sprzeciw jest wniesiony wyłącznie ze względu na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 36a ust. 5 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Przywołanie zaś w sentencji zaskarżonej decyzji organu powiatowego "nieaktualnej" podstawy prawnej skutkowało jej korektą niniejszym rozstrzygnięciem.
Organ odwoławczy jeszcze raz wyjaśnił na koniec, że niniejsze postępowanie dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu, położonego na terenie dz. nr [...], obręb G., gmina S., bez wymaganego przez obowiązujące warunki zabudowy szamba bezodpływowego. Natomiast w sprawie wykonania ww. przydomowej oczyszczalni ścieków z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4, tj. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (w tym wypadku obowiązujących dla nieruchomości warunków zabudowy), organ I instancji przeprowadzi odrębne od niniejszego postępowanie naprawcze, w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.
Pismem z dnia [...] maja 2021 r. G. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na ww. decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez orzeczenie w postępowaniu odwoławczym co do meritum w sprawie dokonanego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, mimo upływu materialnoprawnego terminu na skuteczne zgłoszenie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2021 r., wnoszącą sprzeciw do przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu, montażem przydomowej oczyszczalni ścieków położonego na terenie działki nr [...], obręb G., gmina S., oraz ponownie orzeczono o zgłoszeniu sprzeciwu do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego;
2) przepisów prawa materialnego:
- art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków zamiast szczelnego zbiornika na ścieki dla budynku objętego zgłoszeniem zakończenia budowy stanowiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno- budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie ustaleń objętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- art. 54 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zachodzą okoliczności zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu, montażem przydomowej oczyszczalni ścieków położonego na terenie działki nr [...], obręb G., gmina S..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, na które niniejsza sprawa została skierowana na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 23 sierpnia 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374).
W oparciu o powyższe kryteria Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność jej uchylenia.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którą organ ten uchylił w całości decyzję organu I instancji zgłaszającą sprzeciw – po rozpatrzeniu zawiadomienia G. i J. K. z dnia [...] lutego 2021 r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu, położonego na terenie dz. nr [...], obręb G., gmina S. – w sprawie przystąpienia do użytkowania ww. budynku wraz z zagospodarowaniem terenu i montażem przydomowej oczyszczalni ścieków, i na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 5 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zgłosił sprzeciw do ww. zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 54 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się, tzn. regulację, zgodnie z którą za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe.
W rozpatrywanej sprawie organ I instancji w ww. terminie zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku, wskazując że dokonana zmiana wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy rodzaju urządzenia odprowadzającego ścieki ze szczelnego zbiornika bezodpływowego na przydomową oczyszczalnię ścieków, zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, gdyż narusza treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 5), jak również zwiększa obszar oddziaływania obiektu (art. 36a ust. 5a pkt. 2) i narusza przepisy techniczno-budowlane (art. 36 ust. 5a pkt 4). Organ II instancji z kolei, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wbrew stanowisku organu powiatowego, w sprawie tej zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące istotnych odstępstw w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., tj. art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego w ww. kwestii jest prawidłowe. W rozpoznawanej sprawie dla przedmiotowej działki nr [...] obowiązuje decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], o warunkach zabudowy, w której wskazano jednoznacznie, że czasowo dopuszcza się odprowadzanie ścieków do szczelnego zbiornika bezodpływowego, zaś z chwilą oddania do użytkowania wiejskiej sieci kanalizacyjnej istnieje obowiązek niezwłocznego włączenia się do ww. sieci. Decyzja ta jednocześnie nie dopuszcza możliwości wprowadzenia dla ww. działki rozwiązania polegającego na odprowadzaniu ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków. Wykonanie zatem przedmiotowego budynku w ten sposób, że ścieki sanitarne nie są odprowadzane do szczelnego zbiornika bezodpływowego, a po oddaniu do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej - poprzez niezwłoczne włączenie budynku do tej sieci, oznacza, że budynek ten został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę tj. z naruszeniem art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, co uzasadniało zgłoszenie w tej sprawie sprzeciwu na podstawie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, jak słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji, że na wykonanie następczej, przydomowej oczyszczalni ścieków, inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia do Starosty [...]. Jak wynika bowiem z akt sprawy, inwestor nie uzyskał, wymaganej art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, zmiany pozwolenia na budowę w ww. zakresie.
Za zasadny i tym samym skutkujący koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji uznać jednak należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez orzeczenie w postępowaniu odwoławczym o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy mimo upływu terminu na skuteczne zgłoszenie przez organ nadzoru budowlanego takiego sprzeciwu. Z przepisu art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika bowiem, iż prawo organu administracji publicznej do wniesienia sprzeciwu jest prawem czasowo określonym (ograniczonym). Zatem, po upływie wskazanego w tym przepisie czasu (14 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy), organ traci swoje uprawnienie (kompetencję) do wydania decyzji o sprzeciwie. Zauważyć przy tym należy, iż wskazany w przepisie termin, ma charakter materialnoprawny i określa czas, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnoprawnego. Do istoty terminów materialnoprawnych należy to, iż nie mogą być one przedłużane, ani też skracane. Podejmowane zaś w postępowaniu administracyjnym czynności (stron, organów administracji), nie powodują zawieszenia biegu takiego, materialnoprawnego terminu. Tym samym stwierdzić trzeba, iż w realiach sprawy, organ nadzoru budowlanego wydać mógł decyzję o sprzeciwie w sprawie zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy, jedynie w ramach prawnie określonej cezury czasowej tj. 14 dni od dnia doręczenia organowi zawiadomienia. Specyfika analizowanej instytucji prawnej powoduje zatem, że choć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o sprzeciwie mają, co do zasady zastosowanie przepisy k.p.a., to jednak nie będą one faktycznie mogły być stosowane w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 6.03.2009 r.; II OSK 307/08). Nie można bowiem pominąć tego, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie może powodować przedłużenia materialnoprawnego terminu, a zatem następczo kreować kompetencji organu odwoławczego do wydania tego rodzaju merytorycznej decyzji w sprawie. Zdaniem Sądu, uznać zatem należy, że w wyniku zainicjowanej odwołaniem instancyjnej kontroli decyzji o sprzeciwie, organ II instancji nie mógł wydać orzeczenia reformatoryjnego, tj. uchylić zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji by ponownie wnieść sprzeciw, na odmiennych podstawach niż przyjął to organ stopnia podstawowego. Innymi słowy, w sytuacji w której organ II instancji stwierdził zasadność zgłoszenia sprzeciwu winien był - stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w niniejszym wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.