II SA/Sz 721/24

II SA/Sz 721/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 i ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 5 ust. 1, par. 7 ust. 1-4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 31 lipca 2024 r. nr SK/WJ/420/1885/022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2020 r., E. N., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą P. dalej jako "inwestor", wystąpiła do Prezydenta Miasta Szczecin z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku biurowego, położonego w S. przy ul. [...], na działce nr [...] , w obrębie [...].
Decyzją z dnia 28 maja 2021 r., Prezydent Miasta Szczecin ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji i powołując się na wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej określił parametry przewidzianego do realizacji budynku.
Od decyzji tej odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy u. w S., dalej jako "skarżąca", kwestionując poprawność analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełnienie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wskazała również na naruszenie warunków określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecin.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia 12 października 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zakwestionowało sposób wyznaczenia obszaru analizowanego wskazując, że organ nie wyjaśnił z jakich względów obszar ten został wyznaczony w większej aniżeli 50 m odległości od granicy działki i ma nieregularny kształt. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na konieczność szczegółowego uzasadnienia spełnienia przez planowaną inwestycję warunków tzw. "dobrego sąsiedztwa".
Decyzją z dnia 21 marca 2022 r., na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U.2022.503), dalej jako "u.p.z.p" i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Szczecin ustalił warunki na rzecz E. N., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] (dz. nr [...] obr. [...]).
W zakresie funkcji i parametrów planowanego budynku ustalono co następuje:
- funkcja zabudowy: usługowa - biura;
- linia zabudowy: nie ulega zmianie;
- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: do 51%;
- szerokość elewacji frontowej: nie ulega zmianie
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do poziomu okapu/attyki: wysokość górnej krawędzi elewacji rozbudowy, mierzoną do gzymsu, dla części biurowej do 14,5 m a dla łącznika do 3,7 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej głównego budynku nie ulega zmianie;
- geometria dachów (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych: dach płaski części biurowej maksymalna wysokość rozbudowy do 15,2 m a dla łącznika do 3,7 m, geometria dachu głównego budynku nie ulega zmianie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w celu ustalenia warunków zabudowy, wokół działki objętej wnioskiem wyznaczony został obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokość frontu tej działki, jednak nie mniejszej niż 50 m. Wskazano, że front działki stanowi część działki nr [...] o szerokości około 13 m przylegająca do ul. [...], wobec czego przyjęto obszar analizy w promieniu min. 50 m wyznaczony wokół działki inwestycyjnej.
W tak wyznaczonym terenie znalazły się następujące działki budowlane: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...] z obrębu [...] w S.. Wszystkie ww. działki zostały ujęte w analizie urbanistycznej w całości. Tym samym granica terenu objętego analizą urbanistyczną pokrywa się z granicami geodezyjnymi ww. działek, a sam teren ma kształt nieregularnego wieloboku. W celu lepszego zobrazowania sposobu wyznaczenia granicy terenu analizowanego uzupełniono na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji zarówno granice terenu analizowanego w formie okręgu, jak i faktyczny przebieg granic wynikający z kształtu analizowanych działek. Teren analizy urbanistycznej został więc powiększony na skutek uwzględnienia faktycznego kształtu granic działek znajdujących się w wyznaczonym promieniu 50 m.
Dalej organ podał, że teren analizowany stanowi zwartą zabudowę śródmiejską znajdującą się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, charakteryzującego się intensywną zabudową o określonych funkcjach charakterystycznych dla centrum jednostki administracyjnej (handel, usługi, urzędy itd). Zabudowa głównie o charakterze pierzejowym.
Wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się dwa budynki związane z funkcją oświaty tj. [...] przy ul. [...] [...] i zespół [...] przy ul. [...], budynki usługowe: budynek [...] przy ul. [...], budynek [...] przy ul. [...] oraz budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. [...], [...] i [...].
Działka objęta wnioskiem jest zabudowana budynkiem o funkcji usługowej, biurowej. Budynek formą nawiązujący do istniejących kamienic, czterokondygnacyjny, z dachem wysokim, na fragmencie od strony podwórza przekryty dachem płaskim. Budynek usytuowany pierzejowo w stosunku do sąsiedniej zabudowy.
Organ I instancji wyjaśnił, że ustalenie poszczególnych parametrów planowanej rozbudowy nastąpiło w oparciu o wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej. Przyjęto, że rozbudowa budynku będzie kontynuacją funkcji istniejącej tj. zabudowy usługowej, biurowej.
Końcowo organ wskazał, że zgodnie z art.4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021 r. poz.1986), w brzmieniu: "Do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym", analiza została przeprowadzona na podstawie przepisów obowiązujących na dzień złożenia wniosku.
Od decyzji Prezydenta Miasta Szczecin odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w S., zarzucając:
1. Niepoprawne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności:
- nieprawidłowe określenie średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym na poziomie 51 %, podczas gdy faktycznie wynosi on jedynie 46,7 % (dla dotychczasowego obszaru analizy), a przy poprawnie zakreślonych granicach tego obszaru - wyniósłby tylko 43,6 %;
- wadliwe określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do wysokości 15,2 m;
- niepoprawne określenie geometrii dachu poprzez dopuszczenie dachu płaskiego.
2. Naruszenie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na skutek wydania warunków zabudowy, pomimo że planowana inwestycja budowlana nie spełnia wymagań ładu przestrzennego i narusza zasady dobrego sąsiedztwa.
3. Naruszenie art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku niedopełnienia obowiązku uzgodnienia projektu zaskarżonej decyzji z Wojewódzkim Zachodniopomorskim Konserwatorem Zabytków.
4. Naruszenie warunków określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. - tom 3 (str. 169 - 170) [...] w zakresie polityki przestrzennej, kierunków planistycznych oraz standardów kształtowania przestrzeni, a także ochrony zabytków - w wyniku określenia warunków zabudowy w rażącej sprzeczności z powyższą regulacją, która wyklucza nową zabudowę w miejscu zaplanowanym przez inwestora.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia 31 lipca 2024 r., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że z dniem 3 stycznia 2022 r. zmienione zostały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto, zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego, rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z dniem 24 września 2023 r. ponownie zmienione zostały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie jednak do przepisu art. 59 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.
Wobec powyższego Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym na dzień 2 stycznia 2022 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że na skutek uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Szczecin, z dnia 28 maja 2021 r., została przeprowadzona ponowna analiza – urbanistyczno-architektonicza, w której ustalono, że front działki to część działki nr [...], przyległa do ul. [...], o szerokości 13 m.
Zdaniem organu odwoławczego granice terenu analizowanego zostały określone w sposób prawidłowy.
Aktualny stan zagospodarowania obszaru analizowanego, jest to teren zwartej intensywnej zabudowy śródmiejskiej, głównie o charakterze zabudowy pierzejowej. W zakreślonym obszarze znajdują się dwa budynki związane z funkcją oświaty ([...] przy ul. [...]; zespół [...]), budynek [...], [...], budynki mieszkalne wielorodzinne. Działka objęta wnioskiem jest zabudowana budynkiem o funkcji usługowej (biura), nawiązującym formą i parametrami do sąsiednich kamienic, sytuowany pierzejowo. Wnioskowana rozbudowa dotyczy działki w głębi, z przeznaczeniem na biura. Projektowana forma rozbudowy (czterokondygnacyjny budynek z parterowym łącznikiem) ma nawiązywać do prostych form zabudowy oficynowej znajdującej się na tyłach kamienic.
Organ stwierdził, że wnioskowana funkcja (budynek biurowy) stanowi kontynuację zabudowy istniejącej na działce nr [...].
Dalej wyjaśniono, że w obszarze analizowanym ujawniono 16 działek zabudowanych, w tabelach (karty 127 i 127 verte) zestawiono cechy i parametry ujawnionej zabudowy i poddano analizie porównawczej, stosownie do metodyki wskazanej w rozporządzeniu.
Kolegium wskazało następnie, że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588 ze zm.), dalej jkao "rozporządzenie", wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno- architektonicznej (tak w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Możliwość ustalenia innych niż średnie wskaźników nie może zatem wynikać z dowolnych twierdzeń analizy, a treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego.
Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), jednakże w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, obowiązującą linie nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). Z uwagi na lokalizację wnioskowanej zabudowy wgłębi posesji, linia zabudowy nie ulegnie zmianie.
Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z uwagi na lokalizację wnioskowanej zabudowy wgłębi posesji, szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy nie ulegnie zmianie.
Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2).
Kolegium wskazało, że z zestawienia tabelarycznego wynika, iż średnia wartość wskaźnika zabudowy dla obszaru analizy wynosi 51%. Organ pierwszej instancji dokonał poprawnego obliczenia średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, wyciągając średnią arytmetyczną wskaźników zabudowy na poszczególnych działkach. Nie jest to średnia arytmetyczna jakiś podobszarów, jak sugeruje pełnomocnik w odwołaniu. Obecny wskaźnik zabudowy na terenie inwestycji to 36%. W decyzji ustalono wskaźnik zabudowy prawidłowo, zgodnie z obliczoną wartością średnią - do 51% (§ 5 ust. 1 rozporządzenia).
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 2). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (ust.3).
Jak wynika z rysunku mapy, zabudową sąsiednią dla terenu inwestycji (działka nr [...]) jest zabudowa na działkach nr [...] i [...]. Wysokość okapu/gzymsu zabudowy na tych sąsiednich działkach to odpowiednio: 21 m i 14 m, co nie pozwala na przedłużenie krawędzi. Średnia wielkość tego parametru dla obszaru analizowanego wynosi około 16,6 m. W decyzji ustalono ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzoną do gzymsu — dla części biurowej do 14,5 m oraz dla łącznika do 3,7 m. Obecny budynek na działce nr [...] jest przekryty dachem wysokim, na fragmencie od strony podwórza przekryty dachem płaskim o wysokości około 14,5m. W ocenie Kolegium wysokość elewacji istniejącego budynku od strony podwórza, to jest miejsca docelowej rozbudowy, uzasadnia ustalenie wysokości projektowanego budynku do rozbudowy na poziomie elewacji budynku istniejącego, to jest do 14,5m, natomiast łącznika - do 3,7 m.
W ocenie Kolegium, ustalone wysokości korespondują z zabudową bezpośrednio sąsiednią (nr [...]I i [...]), jak też z budynkiem już istniejącym na działce nr [...].
Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia). Inwestor przewiduje przekrycie rozbudowanego budynku dachem płaskim, o wysokości do 15,2 m. Organ przeanalizował przekrycia dachowe w obszarze analizowanym, jak też w odcinku pierzei ul. [...].
Ustalono, że dachy są strome, o kącie nachylenia połaci od 25° do 45°, układ głównej kalenicy równoległy w stosunku do frontu działki, dach płaski jedynie na budynku [...] przy [...] oraz na łączniku między [...] a budynkiem [...]. Wysokość w kalenicy istniejącej zabudowy w przedziale od 20m do 25 m. Obecny budynek na działce nr [...] jest przekryty dachem wysokim stromym (21 m w kalenicy), na fragmencie od strony podwórza przekryty dachem płaskim o wysokości około 14,5 m. Rozbudowa budynku jest planowana w głębi posesji, niewidoczna w układzie pierzei ulicy. Organ pierwszej instancji dopuścił więc przekrycie nowej części budynku biurowego dachem płaskim o wysokości innej niż zabudowa główna, do 15,2 m w najwyższym punkcie przekrycia oraz do 3,7 m dla łącznika. Ustalenie to jest zgodne z (§ 8 rozporządzenia).
Dokonując ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności oceny sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Kolegium doszło do przekonania, że organ pierwszej instancji określił parametry nowej zabudowy stosując zasady ustalane zgodnie z przepisami rozporządzenia. Również w prawidłowy sposób została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wartości wszystkich parametrów zabudowy obiektów zlokalizowanych w obszarze analizy znajdują się w zestawieniu tabelarycznym w aktach sprawy. Wartości te zostały w sposób czytelny przywołane przez organ pierwszej instancji i stanowiły prawidłową podstawę określenia parametrów nowej zabudowy.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie stwierdziło że są one nieuzasadnione.
Wskazano, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy), nie stanowi też przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Stąd też jego ustalenia nie stanowią żadnej podstawy prawnej do wydania decyzji odmownej.
Podkreślono, że pierwszy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został przesłany do uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków (karta 80 akt postępowania). Postanowieniem z dnia 13.04.2021r., znak: ZN.5151.28.202l.AHF, Zachodniopomorski Wojewódzki konserwator Zabytków w Szczecinie, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, gdyż nieruchomość przy ul. [...] w S. nie jest objęta ochroną konserwatorską, na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności budynek nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków miasta Szczecina, a inwestycja nie dotyczy obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Skoro w niniejszej sprawie nie występuje okoliczność opisana w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy, kierowanie kolejnego projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków było bezcelowe.
Dokonując ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności oceny sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Kolegium doszło do przekonania, że organ pierwszej instancji określił parametry nowej zabudowy stosując zasady ustalane zgodnie z przepisami rozporządzenia. Również w prawidłowy sposób zostało przeprowadzone postępowanie, w którym prawidłowo została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wartości wszystkich parametrów zabudowy obiektów zlokalizowanych w obszarze analizy znajdują się w zestawieniu tabelarycznym w aktach sprawy. Wartości te zostały w sposób czytelny przywołane przez organ I instancji i stanowiły prawidłową podstawę określenia parametrów nowej zabudowy.
Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję SKO w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie interesu prawnego skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej oraz:
1. Naruszenie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na skutek wydania warunków zabudowy, pomimo że planowana inwestycja budowlana nie spełnia wymagań ładu przestrzennego i narusza zasady dobrego sąsiedztwa.
2. Naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), skutkujące niepoprawnym przeprowadzeniem Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności:
- § 3.1 i § 3.2, w wyniku nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego;
- § 5.1, w następstwie nieprawidłowego określenia średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym na poziomie 51 %, podczas gdy faktycznie wynosi on jedynie 46,7 % (dla dotychczasowego obszaru analizy), a przy poprawnie zakreślonych granicach tego obszaru - wyniósłby tylko 43,6 %;
- § 7.1-4, poprzez wadliwe określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do wysokości 15,2 m;
- § 8, w wyniku niepoprawnego określenia geometrii dachu poprzez dopuszczenie dachu płaskiego.
3. Naruszenie art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku niedopełnienia obowiązku uzgodnienia projektu zaskarżonej Decyzji z Wojewódzkim Zachodniopomorskim Konserwatorem Zabytków.
4. Naruszenie warunków określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. - tom 3 (str. 169 - 170) [...] w zakresie polityki przestrzennej, kierunków planistycznych oraz standardów kształtowania przestrzeni, a także ochrony zabytków - w wyniku określenia warunków zabudowy w rażącej sprzeczności z powyższą regulacją, która wyklucza nową zabudowę w miejscu zaplanowanym przez inwestora.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła uzasadnienie podniesionych zarzutów wskazując, że w jej ocenie organ I instancji nie wykonał zaleceń wynikających z decyzji SKO z dnia 12 października 2021 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie, w dniu 16 stycznia 2025 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wniósł o uzupełnienie akt administracyjnych poprzez dołączenie jego pierwszego odwołania wraz z załączonymi do niego zdjęciami, przedstawiającymi działkę inwestycyjną.
Sąd, przychylając się do wniosku, przeprowadził dowód z akt sprawy SKO w Szczecinie, zawierających odwołanie skarżącej od decyzji z dnia 28 maja 2021 r., poza rozprawą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Jej przedmiotem uczyniono decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku biurowego, położonego w S. przy ul. [...], na działce nr [...] , w obrębie [...].
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku spełnienia przez inwestora przewidzianych prawem warunków, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy.
W badanej sprawie organ zasadnie przyjął, że zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia, obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania (złożenia wniosku przez inwestora).
Dalej wskazać trzeba, ze na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Pwydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Kluczowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia parametrów i funkcji nowej zabudowy ma analiza urbanistyczno-architektoniczna.
Na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Ustalenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy następuje według zasad ustalonych w rozporządzeniu.
Przeprowadzenie analizy ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego i określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 "zasady dobrego sąsiedztwa".
W badanej sprawie prawidłowo uznano, że w związku z tym, iż szerokość działki, przylegająca do drogi publicznej (front działki) wynosi jedynie 13 m., granice obszaru analizowanego winny zostać zakreślone w odległości co najmniej 50 m. Zdaniem Sądu zasadnie do obszaru analizowanego włączono te działki, których fragmenty znalazły się w odległości 50 m od granicy działki inwestycyjnej, na których znajduje się zabudowa. Należy bowiem zaznaczyć, że art. 61 ust. 5a w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku zakreślał minimalną odległość granic obszaru analizowanego do frontu działki, nie wskazując odległości maksymalnej. Zatem wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości większej aniżeli trzykrotność frontu działki, jak również nieregularny kształt granic tego obszaru są dopuszczalne, o ile organ jest w stanie takie działanie uzasadnić. Należy przy tym mieć na uwadze, aby określenie granic obszar analizowanego nie prowadziło do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa. Nie jest także dopuszczalne poszerzanie granic obszaru analizowanego wyłącznie po to aby znalazły się w nim obiekty, które mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej zabudowy pod względem funkcji i parametrów.
W badanej sprawie, zdaniem Sądu, sytuacja taka nie miała miejsca. Organ I instancji organ objął obszarem analizowanym całe działki, których fragmenty znalazły się w odległości 50 m od granic działki inwestycyjnej, słusznie biorąc pod uwagę okoliczność, iż są one zabudowane i znajdują się w bliskim sąsiedztwie. Obszar analizowany nie został przy tym rozszerzony nadmiernie, zważywszy na to, że front działki inwestycyjnej jest wąski, a jego szerokość wynosi zaledwie 13 m.
W tych okolicznościach działanie organu jawi się jako uzasadnione potrzebą dokładnego rozpoznania parametrów zabudowy istniejącej w najbliższym sąsiedztwie i odniesienia ich do planowanej zabudowy.
W konsekwencji należy uznać, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został ustalony prawidłowo. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 cytowanego przepisu przewidziano, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.
Z analizy sporządzonej w badanej sprawie wynika, że wskaźnik, o którym mowa wyznaczono na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie zwrócono uwagę na to, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej wskaźnik ten wynosi 59% (nieruchomość przy ul. [...]) i 36% (nieruchomość przy ul. [...]) i wskazano, że wyznaczony dla nowej zabudowy wskaźnik nie odbiega znacząco od wskaźników intensywności wykorzystania terenu w najbliższym otoczeniu działki inwestycyjnej. Prowadzi to, w ocenie Sądu, do wniosku, że w tym aspekcie zasada dobrego sąsiedztwa nie zostanie naruszona.
Prawidłowo, zdaniem Sądu, ustalona została wysokość nowego budynku. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2).
Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3).
Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).
W badanej sprawie zastosowano wynikającą z § 7 ust. 4 możliwość wyznaczenia innej wysokości, aniżeli wynika to z przeliczenia średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym. Zabieg ten uzasadniono tym, że wysokość nowej zabudowy będzie zróżnicowana - będą się na nią składały: łącznik o wysokości 3,7 m oraz budynek o wysokości 14,2 m. Wzięto również pod uwagę okoliczność, iż podlegający rozbudowie budynek przy ul. [...] jest usytuowany w zabudowie pierzejowej, a planowana rozbudowa będzie się znajdowała od podwórza budynku. Takie określenie wysokości nowej zabudowy, jakie wynika z zaskarżonej decyzji, jest – zdaniem Sądu, uzasadnione okolicznościami sprawy. Ustalenie wysokości nowego budynku w taki sposób, aby jego widok nie zaburzał pierzei ul. [...], a jednocześnie na poziomie nieodbiegającym znacząco od średniej dla obszaru analizowanego, stanowi o poszanowaniu zasady dobrego sąsiedztwa.
Podobnie należy ocenić ustalenie geometrii dachu dla nowej zabudowy. Stosownie do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy dachy płaskie występują w obszarze analizowanym, zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że parametr ten został wyznaczony niezgodnie z przepisami.
Organ przeprowadził analizę znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy i zasadnie uznał, że planowana funkcja biurowa stanowi kontynuację funkcji istniejącej, czego skarżąca nie kwestionuje.
Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnoszących się do nieuwzględnienia przy podejmowaniu decyzji okoliczności, iż w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta został ustalony całkowity zakaz zabudowy na obszarze, którego dotyczy wniosek inwestora, a także nieuwzględnienia okoliczności, iż planowana zabudowa dotyczy obszaru o szczególnych wartościach historycznych.
W odniesieniu do pierwszej kwestii należy wyjaśnić, że – jakkolwiek Sąd dostrzega ustalenia zawarte w Studium, to jednak nie stanowi aktu prawa miejscowego. Przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, który stanowi wiążące wytyczne dla planistów opracowujących projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to natomiast akt wiążący dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Organ jest związany wynikającymi z art. 61 u.p.z.p i przepisów rozporządzenia wytycznymi dotyczącymi ustalania parametrów nowej zabudowy w przypadku, gdy plan miejscowy nie został uchwalony. Stąd też prawidłowo organ uznał, że wynikających ze Studium wytycznych uwzględnić nie może.
Podobnie należy ocenić zarzut dotyczący nieuwzględnienia historycznych walorów zabudowy usytuowanej na obszarze planowanej inwestycji. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w kwestii tej wypowiedział się Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazując, że inwestycja nie dotyczy obszaru objętego ochroną konserwatorską. To samo dotyczy budynku, którego rozbudowa jest planowana.
Powyższej oceny nie zmienia dowód przeprowadzony poza rozprawą. Z załączonych do pierwszego odwołania fotografii wynika jedynie, że rozbudowa budynku jest możliwa, natomiast podwórze uwidocznione na fotografiach nie przedstawia szczególnych walorów architektonicznych.
Odrębną kwestią pozostaje, czy planowany budynek nie doprowadzi do zacieniania i przesłaniania lokali znajdujących się w budynkach już istniejących. Badanie tej kwestii pozostaje jednak poza kompetencjami organu ustalającego warunki zabudowy. Będzie ona stanowiła przedmiot rozważań organu architektoniczno-budowlanego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
Podsumowując, w ocenie Sądu, nie doszło przy wydaniu zaskarżonej decyzji do naruszenia prawa dającego podstawę do jej uchylenia, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), orzekł o oddaleniu skargi.