II SA/Sz 721/22

II SA/Sz 721/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Jolanta Kwiecińska /sprawozdawca/
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
art. 274 pkt 4 , art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 389 pkt 1, art. 403 ust. 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 298 pkt 1, art. 35 ust. 1 i ust. 2, art. 274 pkt 2, art. 403 ust. 1, art. 415 pkt 1, art. 16 pkt 70,  art. 552 ust. 2a pkt 2, art. 272 ust. 11, art. 300,
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 736
§ 5 ust. 1 pkt 40 , pkt 41, pkt 27,
Rozporządzenie Rady Ministra z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. G. K. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w K. P. na decyzję Inne z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 29 grudnia 2021 r. znak SZ.RU0.4701.1.34.2020.MB Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej; "Dyrektor RZGW") uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ") z 22 października 2020 r., znak: SZ.ZU0.1.470.1924.3.2020.BM w części, tj. w zakresie punktu II, dotyczącego określenia P. . z o.o. w K. (dalej: "Strona" lub "Skarżący"") dopłaty w opłacie zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. i umorzył postępowanie w tym zakresie; utrzymał decyzję w mocy w pozostałym zakresie.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor RZGW wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz.U.2021.735 j.t. ze zm.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1491 i poz. 2052; dalej: "K.p.a.")
w związku z art. 14 ust. 4 oraz art. 272 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2021.624; zm.: Dz.U.2021.784 i 1564; dalej: "Prawo wodne")
oraz w związku z § 5 ust. 1 pkt 27 i pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.2021.736; dalej: "rozporządzenie j.s.o.").
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, 20 marca 2019 r. Dyrektor
ZZ ustalił w formie informacji, znak SZ.ZUO.1.470.1924.OZ.2018.JP - dla PGK,
za IV kwartał 2018 r., opłatę zmienną w wysokości 250,00 PLN za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę K. decyzją z 12 marca 2007 r. znak: BOŚ.PK.6223-26/06. Wysokość
ww. kwoty została ustalona w oparciu o dane wykazane przez PGK w "Oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych (art. 552 ust. 2d, 2e i 2f ustawy Prawo wodne)" z 11 lutego 2019 r. W przesłanym oświadczeniu wskazano,
iż w IV kwartale 2018 r. pobrano 3.671,00 m3 wód podziemnych, do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w ilości średniorocznie nieprzekraczającej
0,25 m3/s, które to cele odpowiadają stawce opłaty, określonej w § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia j.s.o.
Informacja z 20 marca 2019 r. została doręczona stronie 25 marca 2019 r., zatem termin uiszczenia opłaty upływał w dniu 8 kwietnia 2019 r. Z uwagi na brak uiszczenia przez stronę ww. opłaty we wskazanym terminie pismem z 4 czerwca 2019 r. organ zawiadomił PGK o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty K. z 12 marca 2007 r. W toku postępowania organ I instancji ustali jednak, że 12 lipca 2019 r.,
tj. po terminie, PGK dokonało wpłaty opłaty za usługi wodne, w wysokości ustalonej
w drodze wskazanej wyżej informacji. Wobec dokonanej wpłaty decyzją z 20 sierpnia 2019 r., znak: SZ.ZUO.1.470.1924.3.2019.BM Dyrektor ZZ umorzył zatem przedmiotowe postępowanie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
25 czerwca 2019 r. pracownicy RZGW przeprowadzili kontrolę gospodarowania wodami dla potrzeb weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z wód pobieranych przez Stronę z ujęcia wód podziemnych w miejscowości J., gmina K. . Kontrola wykazała, że Strona, w ramach zbiorowego zaopatrzenia
w wodę, prowadzi działalność polegającą na ujmowaniu wód podziemnych do celów dostarczenia wody zarówno dla gospodarstw domowych, jak i pozostałych odbiorców (tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych).
W wyniku wszczętego przez organ postępowania wydana została wymieniona decyzja z 22 października 2020 r., określająca Stronie za IV kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 275,00 PLN za pobór wód podziemnych w miejscowości J., gmina K. . Organ wyjaśnił sposób naliczenia opłaty.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez Stronę odwołania, Dyrektor RZGW doszedł do przekonania, że odwołanie to zasługuje na uwzględnienie, ale jedynie w części i z przyczyn innych niż podniesione w odwołaniu.
Organ stwierdził, że istota sporu w sprawie sprowadza się do dokonania oceny, czy pobór wód podziemnych ze wskazanego ujęcia dokonywany jest jedynie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (określonych w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia j.s.o.), do których stosuje się preferencyjną stawkę opłat, czy też w związku
z możliwością rozdziału pobranych wód podziemnych w celu dostarczenia ich zarówno gospodarstwom domowym, jak i pozostałym odbiorcom - nie ma tylko takiego charakteru, a pobór wód i dostarczanie ich pozostałym odbiorcom winno uznać
się za pobór odpowiadający celowi, określonemu w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia j.s.o. (tj. poborowi, uzdatnianiu i dostarczaniu wody).
Organ zauważył, że zarówno Prawo wodne, jak i rozporządzenie j.s.o.
nie zawierają definicji legalnej zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Definicja taka znajduje się w art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2020.2028; dalej: "z.z.w."), który stanowi,
że jest nią działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Według Dyrektora RZGW regulacje z.z.w. wskazują, że odbiorcy usług
nie korzystają z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, lecz korzystają z usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które w ramach prowadzonej działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę korzysta z wymienionej usługi wodnej na podstawie i warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, albo pozwoleniu zintegrowanym. Przepisy dotyczące opłat za usługi wodne odnoszą się natomiast wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych (a nie odbiorców usług wodociągowo - kanalizacyjnych, którzy pozostają poza ukształtowanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym stosunkiem administracyjnoprawnym) i to aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód winna wpływać na kształt obowiązków opłatowych, obciążających te podmioty.
Okoliczność, że działalność polegająca na zbiorowym zaopatrywaniu w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi może być prowadzona wyłącznie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, nie oznacza, że jedynym celem poboru wody przez stronę jest cel wskazany w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego. Strona w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrywania w wodę zaopatruje bowiem zarówno gospodarstwa domowe, podmioty publiczne, jak i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Strona legitymuje się ww. pozwoleniem wodnoprawnym
na pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości J. - bez ograniczenia,
że jedynym celem poboru będzie dostarczenie wody wyłącznie gospodarstwom domowym, z wyłączeniem pozostałych odbiorców. Z tego względu nie można uznać, że wyłącznym celem poboru wody przez Stronę jest zbiorowe zaopatrywanie ludności, w ramach realizacji zadań własnych gminy, w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Tymczasem wymieniony przez ustawodawcę cel poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne realizuje się z wyłączeniem wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia innych niż ludność podmiotów, tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą,
czy podmiotów publicznych.
Organ uznał, że użyte w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego sformułowanie "zbiorowe zaopatrzenie ludności" należy uznać za tożsame z określeniem "zbiorowe zaopatrzenie wspólnoty", które z kolei powinno się w dalszej kolejności utożsamić z określeniem "zbiorowe zaopatrzenie mieszkańców gminy".
Zdaniem organu cel poboru wody wskazany art. 274 pkt 4 Prawo wodnego dotyczy wyłącznie zbiorowego zaopatrywania mieszkańców gminy w wodę przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych. Dostarczanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wód podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą
oraz podmiotom publicznym wykracza poza zakres wymienionej regulacji. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się natomiast w celu określonym w art. 274 pkt 2
lit. za Prawo wodnego oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia i.s.o., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Wskazana w powołanych przepisach sekwencja następujących po sobie czynności od strony przedmiotowej odpowiada bowiem definicji zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Znajduje też odzwierciedlenie w sekcji E dział 36 Polskiej Klasyfikacji Działalności, pt. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, a ponadto została wpisana w dziale 3 Krajowego Rejestru Sądowego PGK. Istotne znaczenie ma również to, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę obejmuje też wszystkie procesy technologiczne, które
są pośrednio lub bezpośrednio związane z ujmowaniem wody, jej uzdatnianiem
lub dostarczaniem, jeżeli pomiędzy danego rodzaju zdarzeniem (sytuacją), a ujmowaniem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody istnieje związek przyczynowo skutkowy.
Dyrektor RZGW uznał, że brzmienie definicji legalnej "zbiorowego zaopatrzenia w wodę", określonej w art. 2 pkt 21 z.z.w. nie przesądza o tym, jakoby przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne pobierały wodę wyłącznie w celu zbiorowego zaopatrywania ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zakazu powagi rzeczy osądzonej
i wszczęcie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G. postępowania w sprawie,
co do której postępowanie zostało przeprowadzone i zakończone ostateczną decyzją
- organ zauważył, że w obrocie prawnym nie funkcjonują dwie decyzje ostateczne określające Stronie wysokość opłaty zmiennej za IV kwartał 2018 r. Wysokość opłaty zmiennej za wskazany wyżej okres ustalona została bowiem podmiotowi przez Dyrektora ZZ informacją z 20 marca 2019 r., a następnie określona decyzją
z 22 października 2020 r.
Organ nie stwierdził również naruszenia zasady in dubio pro libertate
w rozumieniu art. 7a § 1 K.p.a. W art. 274 Prawa wodnego wprowadzono katalog górnych jednostkowych stawek za usługi wodne, które nie mają wobec siebie charakteru konkurencyjnego, nie pochłaniają i nie wykluczają się wzajemnie, lecz każda z tychże opłat znajdzie zastosowanie wówczas, gdy dany podmiot będzie korzystał z usług wymienionych w tym katalogu.
Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie prawa
do wydania decyzji. Decyzja została bowiem dostarczona stronie 2 listopada 2020 r. Niezakończenie sprawy w terminie wynikającym z art 35 § 3 K.p.a. nie spowodowało przy tym negatywnych skutków dla strony.
Organ ocenił, że ze względu na okoliczność, iż Strona zaopatruje w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi zarówno ludność, jak i inne podmioty, Dyrektor
ZZ słusznie określił ww. podmiotowi wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w IV kwartale 2018 r. w podziale na poszczególne cele, tj. do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, równocześnie biorąc pod uwagę jednostkowe stawki opłaty określone odpowiednio w § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c i § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia j.s.o.
Według organu w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora ZZ do wydania decyzji określającej ZUK wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r., bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało,
iż informacje przedłożone przez Stronę - na podstawie art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego - w oświadczeniu będącym podstawą ustalenia wysokości opłaty zmiennej
w pierwotnej informacji, zawierały odmienne wskazania niż ustalenia poczynione
przez organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu, z uwzględnieniem wyników kontroli gospodarowania wodami, wykonanej przez pracowników RZGW w Szczecinie. Dyrektor RZGW podzielił przyjęty przez organ I instancji sposób dokonania (w drodze oszacowania) wyliczenia ilości pobranych wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości J. w podziale na poszczególne grupy odbiorców, która uwzględniona została do określenia wysokości opłaty zmiennej za IV kwartał 2018 r.
w zaskarżonej decyzji (tj. 3.138,00 m3 dla gospodarstw domowych, jaką to ilość należy przypisać do celu odpowiadającego stawce opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia j.s.o. oraz 533,00 m3, jaką to ilość należy przypisać do celu odpowiadającego stawce opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia).
Dyrektor RZGW uznał, iż organ I instancji, wskazując art. 74a Ordynacji podatkowej, popełnił omyłkę, jednak nie miała ona charakteru istotnego, rzutującego
na merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia.
Okoliczność, że wcześniej Strona dokonała wpłaty tytułem opłaty zmiennej
na podstawie informacji z 20 marca 2019 r., a co za tym idzie określenie w zaskarżonej decyzji kwoty pozostałej podmiotowi do zapłaty, tj. 25,00 PLN - stanowiącej różnicę między nową wysokością opłaty zmiennej a uiszczoną już przez podmiot zapłatą,
nie ma wpływu na rozstrzygnięcie decyzji, tj. określenie należnej opłaty. Sentencja wydanej przez Dyrektora ZZ decyzji nie jest zatem prawidłowa, lecz nieprawidłowość
ta nie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Punkt dotyczący określenia wysokości dopłaty winien zostać wyeliminowany z sentencji decyzji, z konsekwencją w postaci umorzenia postępowania w tym zakresie.
Strona zaskarżyła decyzję Dyrektora RZGW w części, tj. w zakresie punktu
II decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:
1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez
ich niezastosowanie skutkujące brakiem wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie przed Dyrektorem ZZ w całości, albowiem decyzja organu
I instancji dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zatem zachodzi powaga rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej)
w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w każdym z powyższych przypadków;
2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w części w mocy decyzję organu I Instancji, w sytuacji, gdy nie zaistniały jakiekolwiek podstawy do wydania orzeczenia o ww. treści;
3) art. 272 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie wydanie decyzji w przedmiocie określenia opłaty zmiennej
za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych w miejscowości C., gm. K. z uwzględnieniem celów, na jaki pobierana jest woda, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia j.s.o.;
4) art, 274 pkt 1 lit. za Prawa Wodnego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit, a oraz
§ 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia j.s.o. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych
z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a nie wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;
5) art. 552 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego poprzez nieuprawnione ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej;
6) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony, w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku;
7) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji
gdy nie wykonano obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący I rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego wpływ na treść wydanej decyzji
i ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej.
W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione.
Skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji Dyrektora RZGW w zaskarżonej części
i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ZZ; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
(Dz.U.2021.2095 ze zm.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy
za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym
w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Zastępczyni Przewodniczącej Wydziału I zarządzeniem z dnia 30 września
2022 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zasadniczym przedmiotem sporu jest zasadność określenia Stronie decyzją
z dnia 22 października 2020 r. przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G.
za IV kwartał 2018 r. opłaty zmiennej w wysokości 275,00 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości J., gm. K. tj. w wysokości odmiennej od tej ustalonej w informacji z dnia 20 marca 2019 r. i opłaconej przez Skarżącą.
Zgodnie z ustalonymi w toku postępowania okolicznościami sprawy, Skarżąca wykazała jedynie pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (podlegający opłacie w stawce preferencyjnej), bez wykazania poboru wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.
Organy uznały jednak, że udzielone Skarżącej pozwolenie wodnoprawne
nie ogranicza celu poboru wód podziemnych jedynie do realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną
do spożycia przez ludzi (określonych w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia j.s.o.), lecz
w związku z rozdziałem pobranych wód podziemnych obejmuje również pobór
do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (określonych w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia w sprawie j.s.o.).
Sąd dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności zwraca uwagę na zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Skarżąca podniosła, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy pominął fakt,
iż w dniu 20 sierpnia 2019 r. została wydana przez Dyrektora Zarządu Zlewni
w G. decyzja umarzająca w całości postępowanie w sprawie określenia Stronie wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych
na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca stwierdziła, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje wydane wobec Skarżącej i dotyczące tej samej opłaty (tj. decyzja z dnia 20 sierpnia 2019 r. oraz decyzja z dnia 22 października
2020 r.). Podkreśliła, że ponowne wszczęcie postępowania w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za IV kwartał 2018 r. przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym oznacza, że kolejny raz rozpoznano sprawę już ostatecznie rozstrzygniętą.
Organ odwoławczy wyjaśnił natomiast, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wydane dwie decyzje określające Skarżącej wysokość opłaty zmiennej za IV kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego. Wysokość opłaty zmiennej za wskazany okres została bowiem ustalona Skarżącej
ww. informacją z 20 marca 2019 r. a następnie określona ww. decyzją
z 22 października 2020 r. Organ wskazał zatem, że pomiędzy decyzją z 20 sierpnia 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie określenia Skarżącej ww. opłaty zmiennej, a decyzją z 22 października 2020 r. określającą tą opłatę nie zachodzi tożsamość spraw.
Sąd wskazuje, mając na uwadze ww. kwestię, że organ powyższą decyzją
z dnia 20 sierpnia 2019 r. umorzył postępowanie wszczęte w związku z brakiem uiszczenia przez Skarżącą w terminie opłaty zmiennej za pobór wód ustalonej
ww. informacją z 20 marca 2019 r. Jak bowiem wynika z akt sprawy administracyjnej w trakcie postępowania (wszczętego 4 czerwca 2019 r., zgodnie z zawiadomieniem doręczonym Skarżącej 5 czerwca 2019 r.) opłata została przez Skarżącą uiszczona (12 lipca 2019 r.), co spowodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga, że istotą rozstrzygnięcia w tym postępowaniu był właśnie brak uiszczenia przez Skarżącą opłaty za pobór wód ustalonej ww. informacją z 20 marca 2019 r. Zatem dokonanie zapłaty w trakcie postępowania stało się podstawą
do jego umorzenia.
Natomiast zawiadomieniem z 10 lutego 2020 r., doręczonym Skarżącej
12 lutego 2020 r., wszczęto postępowanie w rozpoznawanej sprawie, które zakończyło się wydaniem przez organ I instancji decyzji określającej opłatę zmienną za pobór wód podziemnych.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym uzasadnione było wszczęcie
i przeprowadzenie ponownego postępowania, które tym razem toczyło się w zakresie wysokości opłaty za pobór wód. W tych okolicznościach, organ I instancji wydał decyzję merytoryczną rozstrzygającą co do istoty sprawy.
W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli dotyczy sprawy
już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższa przyczyna stwierdzenia nieważności to tzw. res iudicata. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną
jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie.
Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zasady res iudicata, istotne znaczenie
ma tożsamość obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami, a zatem podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno
po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym
tej sprawy. Istotne jest zatem zaistnienie tożsamości sprawy w zakresie podmiotu, przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2020 r., I GSK 341/18; 27 stycznia 2016 r., I OSK 787/14; 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09).
Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, aby stwierdzić istnienie tożsamości sprawy, należy ustalić, czy mamy do czynienia z nowymi okolicznościami, nie będącymi przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, czy też okolicznościami stanowiącymi podstawę ustalenia stanu faktycznego
w sprawie już rozstrzygniętej, mając przy tym na względzie złożone dowody.
Co istotne, niezmienność stanu faktycznego przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać wyłącznie w odniesieniu do tzw. faktów prawotwórczych, czyli takich, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sprawy będą bowiem tożsame wówczas,
gdy m.in. stan faktyczny, który był podstawą rozstrzygnięcia o ich meritum, okazał
się taki sam. Innymi słowy, chodzi o taki stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia sprawy ujętego w decyzji administracyjnej; okoliczności faktyczne, które były podstawą do stwierdzenia konkretyzowanych w decyzji uprawnień
i obowiązków (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 162-163).
W tym miejscu wskazać należy, że na konieczność ustalenia tożsamości sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, aby rozważyć skutki zakazu ponownego rozstrzygania tej samej sprawy, z uwagi na sankcję nieważności decyzji (res iudicatae) zwraca uwagę piśmiennictwo (por. R. A. Rychter, Res iudicata
w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 123; M. Jaśkowska,
w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2106, s. 910 i n.). W literaturze procesu administracyjnego wskazuje
się nadto, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. odgrywa rolę gwarancyjną w stosunku
do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia,
przy czym zauważa się, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15 wydanie, Warszawa 2017, s. 879). W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że hipoteza art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. obejmuje decyzje ostateczne rozstrzygające sprawę co do istoty, zaś w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania dopuszcza się w oznaczonych warunkach możliwość ponownego wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono (por. A. Matan, w: Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, System prawa administracyjnego procesowego, Tom II, część 5, red. B. Adamiak, s. 618 i n.). Innymi słowy, w przypadku gdy uprzednio umorzono postępowanie administracyjne,
nie zawsze będzie zachodził stan powagi rzeczy rozstrzygniętej ostatecznie, takie
też stanowisko prezentowane jest w judykaturze (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 2906/17 i powołane tam orzeczenia).
Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy
i przedstawione rozważania prawne Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji
z dnia 22 października 2020 r.
Jak bowiem powyżej wyjaśniono ww. decyzja z 22 października 2020 r. stanowiła rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a takiej cechy nie ma ww. decyzja ostateczna 20 sierpnia 2019 r. o umorzeniu postępowania.
Mając powyższe na względzie, prawidłowo w sprawie przyjęto, iż decyzja organu z dnia 20 sierpnia 2019 r. nie stworzyła res iudicata, a w związku z tym stanowisko Skarżącej co do braku podstaw do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji z dnia 22 października 2020 r., w świetle art. 156 § 1pkt 3 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia.
Przechodząc do oceny istoty sporu w niniejszej sprawie, Sąd wskazuje,
że pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych stanowi usługę wodną,
na którą jest wymagane pozwolenie wodnoprawne, w którym ustalony zostaje
m.in. cel korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego.
W ocenie Skarżącej należy odróżnić cel poboru od dalszych losów pobranej wody. W przypadku przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego działającego
w oparciu o przepisy z.z.w., cel taki jest zdeterminowany już w momencie poboru wody z ujęcia/studni głębinowej. Przedsiębiorstwo nie ma wpływu na dalsze losy wody. Zdaniem Skarżącej cel poboru wody, a nie jej definitywny odbiorca, czy też faktyczny sposób wykorzystania przez odbiorcę wody, decyduje o tym, którą ze stawek wskazanych w rozporządzeniu j.s.o. obciąża przedsiębiorstwo. Skarżąca podniosła, że organ nie przeanalizował w sposób należyty treści zezwolenia wodnoprawnego
na pobór przez Skarżącą wód podziemnych z przedmiotowego ujęcia, wskazując jedynie, że określony w zezwoleniu cel poboru wody nie został ograniczony
do jej dostarczania wyłącznie gospodarstwom domowym.
Natomiast, w ocenie organów obu instancji, Skarżąca w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatruje zarówno gospodarstwa domowe, podmioty publiczne, jak i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Skarżąca dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym dla ujęcia w miejscowości J., na pobór wód podziemnych bez ograniczenia, że jedynym celem poboru będzie dostarczenie wody wyłącznie gospodarstwom domowym, z wyłączeniem pozostałych odbiorców,
w tym podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i podmiotów publicznych. Na poparcie przedstawionej przez organ odwoławczy tezy powołał on przepisy
§ 5 ust. 1 pkt 40 i 41 rozporządzenia j.s.o. i art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Zdaniem organu odwoławczego z przepisów prawa wynika wprost, że to kategoria odbiorców usług, którym zostanie dostarczona pobrana przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne woda wpływa na określenie celu poboru wód
przez to przedsiębiorstwo.
Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych stanowi usługę wodną, na którą jest wymagane pozwolenie wodnoprawne (art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz art. 389 pkt 1 ustawy Prawo wodne), w którym ustalony zostaje m.in. cel korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 ustawy Prawo wodne).
Poboru wód dokonuje podmiot korzystający z usługi wodnej i to na nim ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 1 oraz art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne), która składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne).
Zgodnie z art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne, usługi wodne polegają
na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie
w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Przepis art. 35 ust. 1 tej ustawy odnosi się do jednej z form korzystania z wód przez gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą w postaci usług wodnych. Przepis ten swoim zasięgiem obejmuje podmioty korzystające z usług wodnych i nie dotyczy odbiorców usług wodociągowo - kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne. Zatem, określone w powyższej ustawie zasady dostępu do usług wodnych, do których zalicza się przepisy dotyczące opłat za usługi wodne, odnoszą się wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych (a nie do odbiorców usług wodociągowo - kanalizacyjnych, którzy pozostają poza ukształtowanym
pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym stosunkiem administracyjnoprawnym) i aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód powinna wpływać na kształt obowiązków w zakresie opłat, obciążających te podmioty. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w judykaturze
(por. wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2020 r., IV SA/Wa 1269/20).
W wyroku NSA z 2 lipca 2021 r., III OSK 4152/21 stwierdzono, że pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za ustawy Prawo wodne, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 ww. ustawy. Ustawodawca w ustawie Prawo wodne zawiera normy prawne, z których wynika, że cel korzystania z wód jest ustalany
w pozwoleniu wodnoprawnym i stanowi jego obligatoryjny element (warunek),
a naruszenie tego warunku może skutkować odebraniem lub ograniczeniem prawa
do korzystania z wód, to dokonując oceny celów poboru wód, o których mowa
w przepisach art. 274 pkt 2 - pkt 4 ww. ustawy, należy rozumieć je tak samo, jak cele, o których mowa w art. 403 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy Prawo wodne, tj. jako skierowane do podmiotów korzystających z usług wodnych. Nie do pogodzenia
z założeniem aksjologicznej spójności systemu prawa byłaby sytuacja, w której opłaty za usługi wodne stanowiące daniny publiczne należne za korzystanie z wód byłyby naliczane z uwzględnieniem celu lub celów odmiennych od przyjętego w akcie administracyjnym celu lub celów poboru wód, mimo że ustawodawca nie nadał
im odmiennego znaczenia.
Zdaniem Sądu, prawidłowa zatem wykładnia przepisów art. 274 pkt 2 - pkt 4 ustawy Prawo wodne oraz § 5 ust. 1 pkt 27 i pkt 40 lit. c rozporządzenia j.s.o.
z uwzględnieniem ich relacji do art. 35 ust. 1, ust.2 i ust. 3 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 298 pkt 1, art. 389 pkt 1, art. 403 ust. 1 oraz art. 415 pkt 1 ustawy Prawo wodne prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także prowadzące działalność rolniczą nie korzystają z usług wodnych, lecz korzystają z usług wodociągowo - kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, to cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, a nie wiązać go ze sposobem wykorzystania wód
przez odbiorcę tych usług. Skoro także jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne jest jednym z zasadniczych elementów, które wpływają na wysokości opłaty za usługi wodne, to powiązanie celu poboru wód z podmiotem korzystającym z usługi wodnej,
a nie z odbiorcą usług wodociągowo - kanalizacyjnych zapewnia prawidłowe ustalenie daniny publicznej na podstawie niebudzących wątpliwości danych dotyczących ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym celu poboru wód przez podmiot korzystający z usług wodnych oraz według tych samych zasad dla wszystkich podmiotów pozostających w relewantnej sytuacji prawnej. Tym samym, ustalenie przez organ tego w jaki sposób finalni odbiorcy wykorzystywali wodę dostarczaną przez podmiot korzystający z usług wodnych byłoby dla sprawy irrelewantne. Istotny pozostaje
cel poboru wód przez Skarżącą, a nie faktyczny cel wykorzystania wód przez jego odbiorców.
Nadto, dostrzec należy, że ustawa prawo wodne, jak i wydane na jej podstawie przepisy rozporządzenia j.s.o. nie zawierają definicji legalnej terminu "zbiorowe zaopatrzenie w wodę". Jednak, definicja legalna "zbiorowego zaopatrzenia w wodę" znajduje się w art. 2 pkt 21 z.z.w., który stanowi, że jest nią działalność polegająca
na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Zgodnie także z art. 2 pkt 4 z.z.w., przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy
z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495
oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Przepis art. 2 pkt 3 z.z.w. wyjaśnia także, że każdy,
kto korzysta z usług wodociągowo - kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym jest odbiorcą usług.
Przywołane regulacje z.z.w. również wskazują, że odbiorcy usług
nie korzystają z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, lecz korzystają z usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, które w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę korzysta z wymienionej usługi wodnej
na podstawie i warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, albo pozwoleniu zintegrowanym. Przepisy dotyczące opłat za usługi wodne odnoszą się natomiast,
jak już wskazano, wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych
i to aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód winna wpływać na kształt obowiązków związanych z wysokością opłat, obciążających
te podmioty.
Zatem, okoliczność, że działalność polegająca na zbiorowym zaopatrywaniu
w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi może być prowadzona wyłącznie
przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, nie oznacza, że jedynym celem poboru wody przez taki podmiot jest cel wskazany w art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Skarżąca w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrywania w wodę zaopatruje bowiem zarówno gospodarstwa domowe, podmioty publiczne, jak i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Sąd podkreśla,
że bezspornym w sprawie jest fakt, że Skarżąca dokonywała poboru wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości J. na podstawie wskazanego przez organ pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę K. decyzją z 12 marca 2007 r., BOŚ.PK.6223-26/06 na pobór wód podziemnych. Skarżąca powoływała się na ww. pozwolenie w składanych oświadczeniach podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych (k. 2 akt adm. organu I instancji). Przedmiotowa decyzja nie zawiera wskazania i ograniczenia, że jedynym celem poboru będzie dostarczenie wody wyłącznie gospodarstwom domowym, z wyłączeniem pozostałych odbiorców, w tym podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i podmiotów publicznych. Z tego względu nie można uznać, że wyłącznym celem poboru wody przez Skarżącą jest zbiorowe zaopatrywanie ludności, w ramach realizacji zadań własnych gminy, w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.
Nadto, w sprawie organ przeprowadził w dniu 25 czerwca 2019 r. na podstawie przepisów art. 334, art. 335 i art. 336 ustawy Prawo wodne, kontrolę gospodarowania wodami dla potrzeb weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z wód pobieranych przez Skarżącą, na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego. Przeprowadzona kontrola wykazała, iż Skarżąca, w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę, prowadzi działalność polegającą na ujmowaniu wód podziemnych do celów dostarczenia wody zarówno dla gospodarstw domowych, jak i pozostałych odbiorców, co jest zgodne z zatwierdzonymi dla tego podmiotu taryfami dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę.
W konsekwencji, prawidłowo organy obu instancji oceniły, że skoro pobór wód jest dokonywany przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w obu celach, tj. w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, to celami poboru wód są: określony w art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne oraz w § 5 ust. 1
pkt 40 rozporządzenia j.s.o. pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy
w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. wodę przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych (por. definicja "wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi", zawarta
w art. 16 pkt 70 ustawy Prawo wodne oraz art. 2 pkt 18 z.z.w.) oraz pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia
w wodę innych niż ludność podmiotów w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit. za ustawy Prawo wodne oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia j.s.o., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.
Przedstawione stanowisko znajduje poparcie w doktrynie prawa, gdzie wskazuje się, że ustawodawca wyraźnie chciał zastosować ochronę mieszkańców zużywających wodę przeznaczoną do spożycia, wyodrębniając w art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne - jako osobną regulację - górną jednostkową stawkę opłaty za pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzania ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. (por. red. dr Krzysztof Filipek, Mariusz Kucharski, Paweł Michalski, Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany
dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, Legalis, 2017, wyd. 1). Natomiast, pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit. za ustawy Prawo wodne oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia j.s.o., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Wskazana w powołanych przepisach sekwencja następujących po sobie czynności od strony przedmiotowej odpowiada bowiem definicji zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Znajduje
też odzwierciedlenie w sekcji E dział 36 Polskiej Klasyfikacji Działalności, pt. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, a ponadto została wpisana w dziale 3 Krajowego Rejestru Sądowego Skarżącej. Zatem, zaopatrzenie w wodę podmiotów publicznych oraz prowadzących działalność gospodarczą nie odpowiada celowi poboru wód
z art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne, jako że nie polega na dostarczaniu ludności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, choćby było dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne i to w ramach realizacji zadań własnych gminy.
Reasumując, Skarżąca przez to, że jest przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, w rozumieniu art. 2 pkt 4 z.z.w., nieprawidłowo wywodzi, iż każdy dokonywany przez nią pobór wody mieści się w granicach zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, podczas gdy część świadczonych przez Skarżącą usług w zakresie poboru, uzdatniania i dostarczania wody nie odnosi się do ludności, lecz do innych podmiotów.
Prawidłowość powyższego stanowiska Sądu potwierdza również najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak bowiem wskazał NSA
w wyrokach z 19 października 2021 r., III OSK 4088/21 oraz III OSK 4089/21, przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami z.z.w.
są normy ustawy Prawo wodne i rozporządzenia j.s.o., które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie
dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a normy z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia j.s.o. stanowią wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia j.s.o. i w związku z tym należy je intepretować
w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali. Oznacza to, że niniejsze stawki z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia j.s.o. mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach ustawy Prawo wodne i w przepisach rozporządzenia
j.s.o. posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Ponadto (...) nie można pomijać, że nie każda woda ujmowana, uzdatniana
i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie kwestionując stanowiska spółki, że spółka prowadzi tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Powyższy pogląd NSA wyrażono także w szeregu innych, najnowszych wyroków (por. wyroki z 13 października 2021 r., III OSK 4137/21
i III OSK 4121/21). Jak wskazał nadto NSA stawka opłaty zmiennej nie została zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu
na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Wskazywany "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., III OSK 4099/21).
Za nieuprawnione zatem należało ocenić zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, bowiem organy obu instancji przepisy te prawidłowo zinterpretowały i także zastosowały w sprawie,
gdyż wysokość opłaty została w sprawie ustalona zgodnie z art. 272 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, jako suma: iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczona do spożycia przez ludzi (0,068 za 1 m3 – cel 40) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (1) i ilość pobranych wód podziemnych (3.138,00 m3), co stanowi kwotę 213,38 PLN oraz iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za m3 - cel 27) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (1) i ilość pobranych wód podziemnych (533,00m3), co stanowi kwotę 61,30 PLN.
Z uwagi na powyższe, Sąd podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji,
że brzmienie przedstawionych regulacji nie przesądza o tym, że Skarżąca pobiera wodę wyłącznie w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną
do spożycia przez ludzi i w konsekwencji argumenty dotyczące zarzutu skargi związane z tą kwestią, uznał za nieuzasadnione.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo wodne, Sąd podkreśla, że w obecnie obowiązującej ustawie Prawo wodne wprowadzono opłaty zmienne między innymi za pobór wód podziemnych
lub wód powierzchniowych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór tych wód ustala
się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych
lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 ww. ustawy). Zgodnie
z art. 272 ust. 11 ustawy Prawo wodne, ustalenie ilości pobranych wód odbywa
się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych. Jednocześnie zgodnie z art. 552 ust. 2 ustawy Prawo wodne ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: (1) określonego
w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu
i zakresu korzystania z wód; (2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; (3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Ponadto zgodnie z art. 273 ust. 1 ustawy Prawo wodne podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację przysługuje reklamacja, jeśli podmiot nie zgadza
się z wysokością opłaty, a w razie nieuznania reklamacji wydawana jest decyzja, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 8 ww. ustawy). Natomiast w razie uznania reklamacji organ przekazuje podmiotowi obowiązanemu
do ponoszenia opłat za usługi wodne, nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne.
W przedmiotowej sprawie, Skarżąca w oświadczeniu z dnia 11 lutego 2019 r. podała ilość pobranych wód ogółem, tj. 3671 m3. Natomiast w piśmie z dnia 14 sierpnia 2019 r. przedstawiła strukturę sprzedaży wody w IV kwartale 2018 r. w rozbiciu
na poszczególne grupy odbiorców, zgodnie z wymaganiami zawartymi w punkcie
I protokołu kontroli z dnia 25 czerwca 2019 r. W tym zakresie przedstawiła wynik
dla ujęcia J. , w którym sprzedaż w m3 wynosiła dla gospodarstw domowych 1815, dla spółdzielni mieszkaniowych i wspólnot mieszkaniowych 0, dla działalności gospodarczych 177, dla podmiotów publicznych 131, co łącznie dało 2123 m3. Ponadto poinformowała, że wykonanie elektronicznego wyciągu z systemu bilingowego odbiorców usług prowadzących działalność gospodarczą zgodnie z wymaganiami zawartymi w punkcie II protokołu kontroli okazało się technicznie niemożliwe.
Wobec braku danych pochodzących od Skarżącej odnoszących
się do precyzyjnej ilości pobieranej wody na określone cele, organ wykonał kontrolę gospodarowania wodami dla potrzeb weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z wód pobranych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości J. przez Skarżącą. Wobec tego, że postępowanie w sprawie wykazało, że Skarżąca
w ramach zbiorowego zaopatrywania w wód, prowadzi działalność polegającą
na ujmowaniu wód podziemnych do celów dostarczenia wody zarówno
dla gospodarstw domowych, jak i pozostałych odbiorców (tj. prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych).
W myśl art. 272 ust. 13 ustawy Prawo wodne, w sytuacji, gdy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej dla tych celów i potrzeb, przy czym na mocy art. 552 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych. Regulacja art. 552 ust. 2a
i następne ustawy Prawo wodne, która weszła w życie z dniem 20 września 2018 r., miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, wskazujący dodatkowe sposoby pozyskania przez właściwe organy informacji, na podstawie których można było określić w prawidłowej wysokości opłatę zmienną za korzystania z usług wodnych.
Sąd wskazuje również, że w art. 300 ustawy Prawo wodne wskazano,
iż do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje
się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom (z wykluczeniem jedynie określonych instytucji wskazanych w tym przepisie). Ponadto w art. 300 ust. 1a i 1b określono,
że uprawnienia organu podatkowego, przysługujące Wodom Polskim wykonują dyrektorzy zarządów zlewni Wód Polskich, zaś właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia.
Nie ma więc wątpliwości, że przepis art. 23 Ordynacji podatkowej znajduje się dziale III Ordynacji podatkowej, a zatem znajduje w sprawie odpowiednie zastosowanie
z mocy odesłania zawartego w art. 300 ustawy Prawo wodne. Tym samym, istniała możliwość szacowania w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie
z: 15 września 2021 r., II SA/Sz 856/21; 28 października 2021 r., II SA/Sz 855/21
i II SA/Sz 853/21). Podnieść należy, że w literaturze przedmiotu trafnie podkreśla
się, że "odpowiednie" stosowanie przepisu prawa, w zależności od uzyskanego rezultatu, może dotyczyć trzech sytuacji: gdy odpowiednie stosowanie przepisów polega na stosowaniu odnośnych przepisów bez żadnych modyfikacji (wprost),
gdy odpowiednie przepisy mają być zastosowane z pewnymi modyfikacjami, wreszcie trzecia sytuacja obejmuje te przepisy, które ze względu na ich bezprzedmiotowość
lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały
być stosowane odpowiednio, nie mogą być w ogóle zastosowane (por. T. Żyznowski, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 29 października 1991 r., III CZP 109/91, "Przegląd Sądowy" 1992, nr 5-6). Oczywiste jest, że w badanej sprawie przepis
art. 23 § 1 Ordynacji podatkowej musiał być zastosowany z pewnymi modyfikacjami. Prawidłowo więc należy ocenić zastosowanie przez organ własnej metody szacowania.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że przyjęta przez organ administracji szacunkowa metoda ustalania wysokości opłaty zmiennej,
przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa ma swoje umocowanie prawne, albowiem faktycznie dane zastosowane w zakresie wyliczenia procentowego
przy metodzie szacowania, były jedynymi danymi, na podstawie których można było ustalić realizację celów poboru w zakresie spożycia wody przez mieszkańców
i do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Pamiętać przy tym należy,
że dowodem, w świetle art. 75 § 1 K.p.a. jest wszystko, co może przyczynić
się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niewątpliwie pozyskanie danych przez organy było zatem prawidłowe. Jak wskazał NSA w wyroku z 24 maja 2012 r., I FSK 1066/11 przesłanką oszacowania podstawy opodatkowania
na podstawie przepisu art. 23 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest brak danych koniecznych do ustalenia podstawy opodatkowania. Nie ma przy tym znaczenia jakie są przyczyny braku tych danych.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji metoda szacowania opierała
się na obliczeniu procentowego udziału wody sprzedanej dla gospodarstw domowych oraz dla pozostałych odbiorców w ilości wody sprzedanej ogółem. I tak woda sprzedana gospodarstwom domowym w ilości 1815 m3 stanowiło 85,48% sprzedaży ogółem, a woda sprzedana pozostałym odbiorcom w ilości 308 m3 stanowiła 14,52% sprzedaży ogółem. Tak proporcja została zastosowana do podziału ilości pobranej wody z ujęcia do dwóch analizowanych w sprawie celów poboru wody podziemnej. Wobec danych uzyskanych przez organ, ilość wody pobranej w IV kwartale 2018 r.
do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi wyniosła 3 138 m3, a ilość wody pobranej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody wyniosła 533 m3,
co łącznie daje 3671 m3 (ilość ta wynika z protokołu kontroli).
Zdaniem Sądu, zgodzić się należało ze stanowiskiem organu odwoławczego,
iż organ podczas wydawania decyzji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 274 pkt 2 lit. za oraz art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo wodne.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że obciążenie Skarżącej opłatą zmienną za pobór wód podziemnych w sposób w jaki to uczynił organ, było w ocenie Sądu uzasadnione okolicznościami sprawy. Żaden ze wskazanych w zarzutach skargi przepisów ustawy Prawo wodne, jak i z.z.w. czy też rozporządzenia j.s.o., mających zastosowanie w sprawie nie został naruszony.
Przechodząc do zarzutów skargi naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy, że z art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j.; dalej: "P.p.s.a.") wynika, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uwzględniania skargi, jedynie wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z tym, że zaskarżona decyzja w punkcie I sentencji uchylała decyzję organu I instancji w części, tj. w zakresie punktu II dotyczącego określenia dopłaty
w opłacie zmiennej za badany okres i umarzała w tym zakresie postępowanie, Sąd wyjaśnia, że rozstrzygnięcie w tej kwestii również jest prawidłowe. Słusznie bowiem organ odwoławczy dostrzegł, że decyzja organu winna zawierać wyłącznie rozstrzygnięcie w postaci określenia wysokości należnej opłaty zmiennej. W tych okolicznościach informacja o różnicy pomiędzy kwotą uiszczoną przez Skarżącą
i nową kwotą opłaty zmiennej, powinna znaleźć się w uzasadnieniu.
Tak się rzeczywiście stało, jednakże dodatkowo organ I instancji zamieścił
tą informację w sentencji decyzji, co było nieprawidłowe. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że mimo wadliwości rozstrzygnięcia w tym zakresie, nieprawidłowość ta nie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.
Zdaniem Sądu za niezasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia art. 7a § 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem nie zostały one naruszone w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi, nie można zarzucić organom, że nie rozpatrzyły całego posiadanego materiału dowodowego,
czy też błędnie ustalono stan faktyczny w sprawie. Organ szczegółowo przedstawił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia oraz przytoczył przepisy, które w sprawie miały zastosowanie. Ustalony w sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje,
że Skarżąca pobierała wody podziemne na dwa cele, a nie jak twierdziła, wyłącznie
w zakresie zbiorowego zapatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia
przez ludzi. W istocie stan faktyczny w sprawie nie budził wątpliwości, bowiem Skarżąca nie kwestionowała ilości pobranej wody, a jedynie zasadność obciążenia
jej wyższą stawką opłaty zmiennej, z tytułu poboru wody na cele poboru, uzdatniania
i dostarczania wody. Rozbieżność stanowisk organu i Skarżącej sprowadzała
się zatem w istocie do wykładni obowiązujących przepisów prawa materialnego
nie zaś ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Nie można także podzielić zarzutu naruszenia przepisu art. 7a § 1 K.p.a., który znalazłby zastosowanie tylko w razie "wątpliwości co do treści normy prawnej", jednak takie, w ocenie Sądu, w sprawie nie wystąpiły.
Zdaniem Sądu, o czym była już mowa powyżej, nie budzi wątpliwości,
że Skarżąca w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatruje nie tylko mieszkańców, lecz również podmioty prowadzące działalność gospodarczą i podmioty publiczne. Fakt ten przyznany został przez samą Skarżąca, która wraz z pismem z 14 sierpnia 2019 r. przedłożyła strukturę sprzedaży wody w IV kwartale 2018 r. w rozbiciu na poszczególne grupy odbiorców (zgodnie
z wymaganiami zawartymi w pkt I protokołu kontroli z 25 czerwca 2019 r.).
Z przedłożonego zestawienia jednoznacznie wynikało, że Skarżąca w ww. okresie dokonała sprzedaży wody zarówno na rzecz gospodarstw domowych
jak i podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz publiczną. A zatem organy słusznie przyjęły, że pobór wód podziemnych przez Skarżącą następuje
na dwa cele, objęte różnymi stawkami.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - orzeczenia.nsa.gov.pl.