II SA/Bk 455/11

II SA/Bk 455/11 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2011-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Stanisław Prutis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 674/12 - Postanowienie NSA z 2012-11-19
I OSK 2827/12 - Wyrok NSA z 2013-01-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 40 ust. 2 pkt 3,  art. 42
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 01 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi I. B. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] w przedmiocie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miejskiej w W. na rzecz skarżącej I. B. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 4, art. 73 ust. 4, art. 98 ust. 4 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rada Miejska w W. określiła zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. W pkt 2 rozdziału VI zawarto zapis, że "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, opłatę adiacencką z tego tytułu ustala się na 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale". Uchwała weszła w życie z dniem 1 grudnia 2002 r. i podlegała ogłoszeniu w Gazecie W. oraz na tablicy ogłoszeń - § 18 uchwały. Następnie uchwałą z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] dokonano zmiany tej uchwały w części II w § 10 ust. 1 poprzez dodanie po pkt 1 pkt 1a. Kolejna zmiana została dokonana uchwałą z dnia [...] października 2007 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczyła ona pkt 2 rozdziału VI, który otrzymał następujące brzmienie "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, opłatę adiacencką z tego tytułu ustala się na 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale". Ostatnią uchwałą zmieniającą z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] skreślono ust. 1 w § 9 w części II i dodano ust. 5 w § 13 w części V. Wszystkie uchwały zmieniające zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego.
Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 98a ust. 1, art. 147 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i art. 210 Ordynacji podatkowej oraz na podstawie uchwały z dnia [...] listopada 2002 r. i uchwały zmieniającej z dnia [...] października 2007 r., Burmistrz W. ustalił I. B. jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 10.588,80 zł stanowiącą 30% wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału działki nr 1129/1 położonej w obrębie W. na działki od nr 1129/10 do nr 1129/18. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (decyzja z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]).
Następnie I. B. pismem z dnia 22 marca 2011 r. (data wpływu do organu) wezwała Radę Miejską w W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały z dnia [...] października 2002 r. jako niezgodnej z prawem. Zarzucana niezgodność wynika, że zmian ustawodawczych na skutek których kwestionowany akt prawa miejscowego jest niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym. Wskazano na wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/06, OTK 2007/4/37), w którym stwierdzono, że art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. W odpowiedzi na to wezwanie uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] odmówiono usunięcia zarzucanego naruszenia prawa i podano, że kwestie których dotyczy wezwanie reguluje powołana uchwała, z tym że w brzmieniu ustalonym uchwałą zmieniającą z dnia [...] października 2007 r. Uchwała ta ustaliła 30% stawkę opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis zastąpił zakwestionowane orzeczeniem TK uregulowanie. Nadmieniono również, że uchwałą z dnia [...] listopada 2002 r. została uchylona uchwała z dnia [...] marca 2011 r. nr [...].
W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na uchwałę z dnia 14 listopada 2002 r. I. B. zarzuciła naruszenie:
- art. 2 w zw. z art. 84 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz przez ograniczenie własności naruszającej jej istotę,
- art. 98a ust. 1, 1a i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podała, że nie satysfakcjonuje jej uchylenie uchwały, ponieważ korzystniejszym rozwiązaniem byłoby stwierdzenie jej nieważności, gdyż odnosiłoby to skutek nie tylko na przyszłość, ale również w stosunku do decyzji już wydanych na podstawie tej uchwały, a więc między innymi, do decyzji, na mocy której ustalono skarżącej jednorazową opłatę. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] listopada 2002 r. według skarżącej jest okoliczność niezgodności tego aktu prawa miejscowego z obowiązującym porządkiem prawnym. Zmianie uległa ustawa o gospodarce nieruchomościami, ze względu na orzeczenie TK z dnia 2 kwietnia 2007 r. a pomimo to, nie uchylono uchwały, która była niezgodna z Konstytucją RP i ustawą o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej orzeczenie TK skutkowało utratą mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały. Nie można bowiem tolerować stanu, w którym akt prawa miejscowego jest niezgodny z Konstytucją RP, gdyż są to akty znajdujące się w zupełnie innym miejscu, w hierarchii aktów prawnych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty podniesione w skardze za bezzasadne. W uzasadnieniu ponownie podano, że kwestie których dotyczy skarga reguluje powołana uchwała Rady Miejskiej z tym, że w brzmieniu ustalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Uchwała ta zmieniła uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 2002 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Ustala ona 30% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 141 poz. 1492 ze zm.) zastąpił wcześniejsze zakwestionowane w powołanym przez wnioskodawczynię orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego uregulowanie. Organ podał, że z uwagi na obowiązujący w dacie ostateczności decyzji o podziale nieruchomości ([...] lutego 2011 r.) stan prawny ukształtowany uchwałą z dnia [...] października 2007 r., skarżąca nie wykazała interesu prawnego do kwestionowania uchwały w poprzednio obowiązującym brzmieniu. Podobnie interes prawny skarżącej nie uzasadnia do skarżenia powołanego aktu w całości. Obecnie obowiązujący przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od 9 września 2004 r. w oparciu o który Rada ustaliła obowiązującą stawkę opłaty pozbawiony jest wad dostrzeżonych przez Trybunał Konstytucyjny. Jego konstytucyjność nie została zakwestionowana. Co więcej z powoływanego orzeczenia Trybunału wynika, że nie jest niezgodny z Konstytucją również poprzednio obowiązujący art. 98 ust. 4 o gospodarce nieruchomościami jeżeli rozumiany będzie w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzekając o konstytucyjności przepisu, który utracił moc obowiązującą, Trybunał Konstytucyjny dostrzegł jego niekonstytucyjność jedynie w kontekście wzorca wynikającego z zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa z uwagi na to, że stwarzał on stan niepewności co do zakresu obowiązku daninowego - co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości. W poprzednim brzmieniu przepisu właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty nie miał pewności, czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jej wysokość. Powyższe wskazuje na to, że wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/2006 nie pozbawił mocy prawnej tych postanowień uchwały z dnia [...] listopada 2002 r., które podjęte zostały na podstawie delegacji zawartej w art. 98 ust. 4 ustawy. Nie miał również żadnego wpływu na byt prawny uchwały z dnia [...] października 2007 r. podjętej w oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy, obowiązującej w dacie ostateczności decyzji o podziale nieruchomości, którą to decyzją ustalono skarżącej kwestionowaną przez nią opłatę. Wbrew twierdzeniu skarżącej sformułowanie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia wątpliwości, że Radzie przysługiwała kompetencja do uregulowania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w drodze uchwały. Rada w kwestionowanej uchwale nie ograniczyła również prawa własności w sposób, który naruszałby jego istotę. Zawarte w niej normy nie przekraczają granic upoważnienia ustawowego ani też w inny sposób nie wpływają na sposób wykonywania lub treść przysługujących skarżącej praw rzeczowych. Sporna kwestia dotyczy jedynie legalności ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu podziału
nieruchomości. W omawianym orzeczeniu Trybunał odniósł się również i do tej kwestii wyjaśniając, że akty prawa miejscowego mogą w szczególności określać stawki podatków i innych opłat, ustawodawca musi jednak wyznaczyć zakres swobody regulacyjnej przysługującej upoważnionym organom. Końcowo organ podał, że kwestionowana uchwała została uchylona niemniej z innych przyczyn niż wnosiła o to skarżąca. Nie stanowi to jednak w ocenie organu przeszkody w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Jak słusznie bowiem podnosi skarżąca, nie skutkuje to ex tunc w odniesieniu do podjętych w oparciu o nią decyzji.
Pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. poparł skargę i sprecyzował, że domaga się stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] listopada 2002 r. ze względu na brak właściwego ogłoszenia i w konsekwencji wnosi również o stwierdzenie nieważności zmian tejże uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
W pierwszej kolejności podać należy, że przedmiotem kontroli Sądu, objęto tylko i wyłącznie uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] dotyczącą określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Uchwała ta, jako że określa zasady zarządu mieniem gminy, stanowi akt prawa miejscowego - zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jak wynika z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2 art. 88). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 197 poz. 1172). Weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., obowiązywał zatem w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały. Analogicznie stanowi art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Kwalifikacja danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Stosownie do art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1).
Jeśli zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 18 uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem 1 grudnia 2002 r. i podlega ogłoszeniu w Gazecie W. oraz na tablicy ogłoszeń. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dlatego też stwierdzono nieważność tej uchwały w całości.
Generalnie w kontekście tych rozważań, zgodnie z którymi niepublikowany akt prawa miejscowego nie obowiązuje, za zasadny należałoby uznać wniosek pełnomocnika skarżącej dotyczący stwierdzenia nieważności również zmian tej uchwały. W realiach sprawy niniejszej wniosek ten jednak nie mógł być uwzględniony. Po pierwsze dlatego, że intencją samej skarżącej było zakwestionowanie tylko i wyłącznie uchwały z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] na co wskazuje chociażby treść wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa a także treść skargi w których to pismach procesowych jednoznacznie wskazano ww. uchwałę. Podnoszone zarzuty i ich argumentacja dotyczą tylko tej uchwały. W kontekście całej sprawy, która sprowadza się właściwie do tego, że powodem kwestionowania przedmiotowej uchwały, jest obowiązek uiszczenia przez skarżącą opłaty adiacenckiej stwierdzić należy, że nawet gdyby jej intencją było wyeliminowanie z obrotu również zmian tej uchwały, to bez wątpienia dotyczyłoby to zmiany z dnia [...] października 2007 r. dokonanej uchwałą nr [...] polegającej na tym, że zmieniono całkowicie treść pkt 2 rozdziału VI, w ten sposób, że wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale zamiast 50%. Dwie pozostałe zmiany nie dotyczyły interesu prawnego skarżącej. Jedna z nich dotyczył bowiem możliwości udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości spółdzielniom mieszkaniowym, kolejna dotyczył zaś kwestii związanych z wydzierżawianiem i najmem lokali nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata oraz wyceny zbywanych nieruchomości.
Odnośnie zmiany dotyczącej wysokości opłaty adiacenckiej podać należy, że nadała ona nowe brzmienie pkt 2 rozdziału VI uchwały, które uwzględnia wprowadzoną z dniem 22 października 2007 r. nowelizację ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonaną na skutek wskazanego przez skarżącą wyroku TK. Nowelizacja ta dotyczyła między innymi treści art. 98a ust. 1 w zakresie maksymalnej wysokości stawki opłaty adiacenkiej i zmieniała tę wysokość z 50% na 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. W ocenie Sądu uchwała z dnia [...] października 2007 r. pomimo tego, że została nazwana uchwałą zmieniającą, jest uchwałą samoistną, nie związaną z uchwałą pierwotną. Nowa treść pkt 2 rozdziału VI właściwie zastąpiła a nie zmieniła dotychczasowe brzmienie tej regulacji i stanowi samodzielną normę prawną. Oznacza to, że dla bytu prawnego tej uchwały zmieniającej nie ma znaczenia fakt, że uchwała pierwotna nie weszła w życie. Uchwała ustalająca nową wysokość opłaty adiacenckiej została w prawidłowy sposób ogłoszona, tzn. w dzienniku urzędowym województwa i weszła w życie w terminie 14 dni od daty jej ogłoszenia (§ 3 uchwały). Marginalnie zaznaczyć przy tym należy, że z uwagi na uchwalenie samoistnej normy prawnej należało podjąć nową uchwałę a nie zmieniać uchwałę dotychczasową, Niemniej jednak jest to tylko kwestia wybory techniki legislacji. Faktycznie podstawą prawną decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej jest uchwała zmieniająca, albowiem nałożona opłata stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przyjęcie koncepcji zgodnie z którą uchwała ta dotyczy samoistnej normy prawnej oznacza, że skarżąca może ją kwestionować po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa tą uchwałą a w przypadku nie uwzględnienia tego wezwania skargą do sądu administracyjnego poprzez sformułowanie zarzutów i argumentacji dotyczących tej uchwały.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru ustalone przy uwzględnieniu charakteru sprawy i niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).