II SA/Sz 712/23

II SA/Sz 712/23 - Postanowienie WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2435/23 - Postanowienie NSA z 2024-01-09
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 1 i 2, art. 58 par. 1 pkt 5a i par. 3, art. 50, art. 232 par. 1 pkt 1 i par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 71 ust. 1, art. 127 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 51
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia W. w M. na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 23 czerwca 2016 r. nr XX/199/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów w obrębie Międzywodzie w rejonie ulic: Wczasowej, Spokojnej, Plażowej i Armii Krajowej oraz ulic: szkolnej, Leśnej i Zwycięstwa postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić Stowarzyszeniu W. w M. uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych
Uzasadnienie
Stowarzyszenie W. w M. (dalej "Stowarzyszenie", "skarżący") złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębie M. w rejonie ulic: [...] oraz ulic: [...] (dalej "uchwała – mpzp") i wniosło o jej uchylenie, dopuszczenie dowodu ze zdjęć oraz zeznań świadków, wymienionych w skardze, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Według skarżącego, uchwała - mpzp narusza art. 127 ust. 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556; dalej "u.p.o.ś.").
Skarżący wskazał, że jest uprawniony do złożenia skargi jako organizacja społeczna w zakresie jego statutowej działalności, gdyż w § 8 ust. 5 jego regulaminu ujęto zapis o ochronie przyrody, a w szczególności ochrony środowiska naturalnego w pasie nadmorskim gminy D..
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy w ww. uchwale dokonała zmiany mpzp, w ten sposób, iż teren tam wymieniony uznała za przeznaczony do zabudowy hotelowej. Skarżący wskazał, że w czerwcu 2022 r. dowiedział się o istnieniu ww. uchwały i wniósł o jej zmianę. W dniu 8 sierpnia 2022 r. Burmistrz [...] odpowiedział skarżącemu, że nie znaleziono podstaw do zmiany uchwały -mpzp, gdyż w toku procedowania nad ww. uchwałą, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaopiniował pozytywnie projekt uchwały wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Skarżąca zarzuciła uchwale- mpzp błędy w jej procedowaniu, w szczególności dokonanie błędnej oceny prognozy oddziaływania na środowisko, tj. art. 71 ust. 1 w zw. z art. 127 ust. 1 pkt 11 (chodziło o pkt 1, gdyż ww. przepis nie zawiera pkt 11- dopisek Sądu) i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.o.ś. Według skarżącego, sporządzona prognoza jest nierzetelna, zwłaszcza zapisy pkt II – charakterystyka środowiska przyrodniczego obszaru planu i jego sąsiedztwa. Zdaniem skarżącego, na danym obszarze występuje
o wiele więcej gatunków chronionych, niż te ujęte w ww. prognozie, czego dowodem są wykonane zdjęcia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wskazał na kwestię reprezentacji stowarzyszenia zwykłego. Ponadto w ocenie organu, skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej "u.s.g."). Organ wyjaśnił, że opracowania środowiskowe są opiniowane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) i ocena tego właśnie podmiotu jest wiążąca dla organu. Organ podał, że dwa obszary terenu mpzp (rysunki) ujęte w załącznikach nr 1 i 2 znajdują się poza obszarami objętymi ochroną prawną, w tym poza obszarem Natura 2000. Załącznik nr 2 dotyczy obszaru w M. w rejonie ulic [...] i przylega on bezpośrednio do terenu, gdzie znajdują się lokale, których właścicielami są członkowie Stowarzyszenia. Znajduje się tam też siedziba Stowarzyszenia. Organ wskazał, że skarżący powołuje się na występowanie gatunków chronionych w pasie nadmorski, zaobserwowanych przez jego członków, lecz nie przedstawia konkretnych dowodów dotyczących ich lokalizacji. Przedmiotowa prognoza opracowana została w 2015 r. Organ wskazał, że ww. prognoza nie jest dokumentem na podstawie którego odbywa się monitorowanie środowiska. Głównym jej celem jest analiza środowiska przyrodniczego i wskazanie potencjalnych zmian i kierunków, wynikających ze zmiany sposobu zagospodarowania terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 wskazanej ustawy, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także obejmuje kontrolę aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny
lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada skargę na ww. akt, m.in. pod kątem spełnienia wymogów formalnych, mając na względzie charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, a także interes prawny wnoszącego skargę
do kwestionowania uchwały. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie, stanowiący podstawę prawną wniesionej w sprawie skargi, art. 101 ust. 1 u.s.g. Ustawodawca aktualnie zaliczył do warunków formalnych dopuszczalności skargi zarówno wykazanie posiadania interesu prawnego lub uprawnienia, jak i ich naruszenia, poprzez podjęcie ww. aktu. Dopiero zatem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę przez uchwalenie zaskarżonego aktu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi.
Powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a., stawia zatem większe wymagania wobec skarżącego, który wykazać musi nie tylko posiadanie interesu prawnego, lecz także jego naruszenie. Skarga złożona na podstawie ww. przepisu nie ma charakteru actio popularis, nie można jej wnieść tylko na tej podstawie, że w przekonaniu skarżącego kwestionowany akt narusza prawo.
Podkreślić należy, że skarga została złożona przez profesjonalnego pełnomocnika w imieniu skarżącego, zatem jej sporządzenie winno obejmować konkretne zarzuty wobec zapisów uchwały –mpzp (uchwała zawiera 16 paragrafów i 5 załączników) wraz z uzasadnieniem o naruszeniu przez ww. akt – indywidualnego interesu Stowarzyszenia.
Ze skargi wynika, że skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej uchwały
w całości z uwagi na błędy w ocenie prognozy oddziaływania na środowisko. Ponadto, według skarżącego, ww. uchwała umożliwia zabudowę terenu objętego mpzp, w tym zabudowę hotelową. Skarga jest ogólnikowo sformułowana, zaś jej zarzuty odnoszą się również do przepisów u.p.o.ś. o ogólnej wymowie, tj. art. 71 ust. 1, 127 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.o.ś.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.p.o.ś., zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska stanowią podstawę do sporządzania i aktualizacji koncepcji rozwoju kraju, średniookresowej strategii rozwoju kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, strategii rozwoju ponadlokalnego, strategii rozwoju gmin, planów ogólnych gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Stosownie do art. 127 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.o.ś, ochrona zwierząt oraz roślin polega na zachowaniu cennych ekosystemów, różnorodności biologicznej i utrzymaniu równowagi przyrodniczej, tworzeniu warunków prawidłowego rozwoju i optymalnego spełniania przez zwierzęta i roślinność funkcji biologicznej w środowisku. Ochrona, o której mowa w ust. 1, jest realizowana w szczególności poprzez obejmowanie ochroną obszarów i obiektów cennych przyrodniczo, ustanawianie ochrony gatunków zwierząt oraz roślin.
Podkreślić należy, że przedmiotem mpzp (§ 1 ust. 4 uchwały - mpzp) jest przeznaczenie terenów na cele usług turystycznych: zabudowy pensjonatowej, apartamentowej, hotelowej, zabudowy kempingowej lub rekreacji indywidualnej,
z towarzyszącą zielenią leśną, wraz z ustaleniem zasad zagospodarowania i zabudowy oraz obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej.
Stowarzyszenie powstało w dniu [...] kwietnia 2022 r. i obejmuje osoby fizyczne, będące właścicielami nieruchomości położonej w M. przy ul. [...]. Nieruchomość ta to w istocie osiedle domów rekreacyjnych, zaś członkiem Stowarzyszenia może być wyłącznie właściciel, współwłaściciel lub ich pełnomocnik nieruchomości tam położonej o nr [...] (§ 11-statutu).
W sprawie ze skargi na uchwałę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem zaistniałym w dacie wniesienia skargi (nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2008 r. o sygn. akt II OSK 978/08, uznając, w istocie rzeczy, że zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. W wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. o sygn. II OSK 117/13 NSA podał, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego.
Poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego są zgodne, że uchwała
w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Uchwała
o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu (por. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2442/12; z dnia 14 listopada 2013 r. o sygn. akt II OSK 81/13; postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 660/11). Kwestionowana przez skarżącego prognoza oddziaływania na środowisko – w strategicznej ocenie na środowisko, dołączona do akt była częścią procesu zmierzającego dopiero do uchwalenia mpzp. Ww. prognoza nie jest załącznikiem do studium uwarunkowań, ani do planu miejscowego i nie ma charakteru normatywnego. Jest to dokument o charakterze ocennym i weryfikacyjnym w odniesieniu do planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu. Zakres prognozy oddziaływania na środowisko określony został w art. 51 ustawy dnia 3 października
2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) i dotyczy on zarówno informacji, jak i elementów analityczno-prognostycznych. Określenie zakresu i stopnia szczegółowości prognozy następuje w uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i powiatowym inspektorem sanitarnym, przy czym zajęcie stanowiska następuje w drodze pisma urzędniczego, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o uzgodnienie od organu, zmierzającego do uchwalenie mpzp.
Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanymi aktami. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie.
Według skarżącego, posiada on interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej, gdyż jego celem zgodnie z § 8 ust. 5 statutu jest ochrona przyrody, a w szczególności ochrona środowiska naturalnego w pasie nadmorskim Gminy D. z uwzględnieniem ochrony gatunków endogenicznych oraz objętych ochroną ustawową. Jednakże ze statutu wynika jest to cel poboczny, gdyż głównym jest zarządzanie nieruchomością. W § 8 ust.1- 4 statutu wskazano, że celem Stowarzyszenia jest: utrzymanie, konserwacja istniejących urządzeń wspólnych oraz budowa nowych urządzeń wspólnych, których potrzeba wynikała będzie z bieżącej eksploatacji; utrzymanie we właściwym stanie technicznym, urządzeń wspólnych i nawierzchni drogi wewnętrznej; ochrona i dozór nieruchomości znajdujących się na terenie dz. [...]; regulacja zasad korzystania z urządzeń wspólnych, a także dbałość o zachowanie zasad współżycia mieszkańców, ustalonych w Regulaminie Osiedla. Statut Stowarzyszenia nie przewiduje jak miałby być realizowany cel ochrony przyrody, w przeciwieństwie do pozostałych celów, które mają być realizowane przez: utrzymanie we właściwym stanie technicznym i porządkowym infrastruktury Osiedla - zlecanie wykonawcom zewnętrznym robót remontowych
i konserwacyjnych dróg i urządzeń wspólnych; organizację pracy służb dozoru; zlecanie administrowania Osiedlem wyspecjalizowanej firmie zarządczej.
W ocenie Sądu, sam fakt powołania się na zapis w statucie, że jednym z celów Stowarzyszenia jest ochrona przyrody nie świadczy o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego, ani tym bardziej o tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł,
na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.
Przywołane orzeczenia dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.