II SA/Sz 707/24

II SA/Sz 707/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne
Broń i materiały wybuchowe
Sygn. powiązane
II GSK 462/25 - Wyrok NSA z 2025-09-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 18 poz 234
par. 4, ust. 3 par. 2 zał. do rozp.
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic.
Dz.U. 2022 poz 2516
art. 47 ust. 1 i 2,  art. 45- 49
Ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 1,3,5, art. 28, art. 30, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 2, art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 6, art. 7, art. 77 par. 7, art. 10 par. 1, art. 80, art. 36 par. 2, art. 107 par. 3, art. 122a par. 1 i 2, art. 122b pkt 1 i 2, art. 122c,  art. 163b par. 3, art. 163f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 25 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia 6 maja 2024 r., znak: [...] Wójt Gminy B. (Organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 kwietnia 2024 r., odmówił M. N. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, położonej w kompleksie leśnym - działka nr [...], obręb S.. U podstaw zapadłego rozstrzygnięcia legło to, iż Skarżący nie udowodnił legalności lokalizacji i budowy strzelnicy, o czym świadczy, zdaniem Organu brak decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania.
2. Skarżący w dniu 21 maja 2024 r. odwołał się od decyzji Organu I instancji, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej rażące naruszenie prawa i przekroczenie uprawień poprzez:
odmowę zastosowania przepisów postępowania uproszczonego k.p.a.,
błędy dotyczące terminów prowadzenia sprawy w tym daty wszczęcia postępowania administracyjnego,
bezprawną próbę wejścia na nieruchomość bez uprzedniej zgody strony i pominięciem poinformowania strony o terminie oględzin,
nieuprawnione wezwanie strony do przedstawienia zaświadczeń i oświadczeń bez podania podstawy prawnej.
W uzasadnieniu odwołania zarzuty zostały rozwinięte, a w konkluzji Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem.
3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją nr [...] z dnia 25 lipca 2024 r., działając na podstawie:
art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a."),
art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r., poz. 485, dalej jako: "u.b.a."),
art. 1 ust. 1 i 2, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570),
orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzję w mocy.
W uzasadnieniu Organ wskazał, że zasady funkcjonowania strzelnic zostały uregulowane w u.b.a. tj. rozdziale czwartym zatytułowanym "Strzelnice" (art. 45 - 49 u.b.a.) i przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie.
Organ wskazał, że celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. W związku z tym kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie lub użytkowanie. W innym wypadku nie byłoby możliwe stwierdzenie, czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania, ponieważ wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji nie posiada kompetencji do zatwierdzania lokalizacji budowy i użytkowania strzelnicy. W tym zaś zakresie ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane. Organ wskazał, że w orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko, że z przytoczonych powyżej przepisów ustawy wynika, że warunkiem rozpoczęcia legalnej działalności w zakresie używania na strzelnicach broni zdolnej do rażenia celów na odległość w celach szkoleniowych lub sportowych jest zachowanie odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie:
w pierwszej kolejności potwierdzenie legalności lokalizacji i budowy strzelnicy,
następnie potwierdzenie możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy,
zaś końcowo - zatwierdzenie regulaminu strzelnicy przez organ wykonawczy gminy, (np. wyroki NSA: z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 186/21, z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 162/20, z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17).
Organ wyjaśnił, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie jest uprawniony do dokonywania kwalifikacji prawnobudowlanej strzelnicy, jednakże organ ten ma prawo i obowiązek zażądania od wnioskodawcy wykazania, że strzelnica, której regulamin ma podlegać zatwierdzeniu, powstała zgodnie z prawem. A zatem podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest zobowiązany do przedłożenia odpowiednich dokumentów urzędowych pochodzących od organów administracji architektoniczno-budowlanej, nadzoru budowlanego oraz inspekcji ochrony środowiska (w szczególności pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie). Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1097/19, z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 572/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1117/19).
W ostatnim z wyroków NSA z dnia 20 stycznia 2023 r., (sygn. akt II GSK 825/22) wskazał, iż strzelnica jest takim obiektem, którego sposób wybudowania lub sposób użytkowania ma przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo osób przebywających na strzelnicy i w jej pobliżu a takich kwestii nie reguluje jedynie regulamin strzelnicy. Jeżeli w trakcie postępowań o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ gminy ustali, że wnioskodawca nie uzysk odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnic lub zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy, to nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Dopuszczenie strzelnicy do użytkowania zgodnie m.in. z przepisami Prawa budowlanego, stanowi bowiem jeden z koniecznych warunków potwierdzając prawidłowe jej zorganizowanie. Tym samym przed wydaniem decyzji na podstawie art. 47 u.b.a. w zakresie zatwierdzenia w drodze decyzji administracyjny regulaminu strzelnicy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek ustalić, czy właściwe organy, w zakresie swojej właściwości, dopuściły do zmiany sposobu użytkowania lub wydał pozwolenie na budowę bądź przyjęły stosowne zgłoszenie wykonania robót budowlanych a inwestor wykonał roboty zgodnie z pozwoleniem lub zgłoszeniem. Kolegium wskazało, że w judykaturze czy piśmiennictwie odnajdujemy również odmienny pogląd sprowadzając się do tego, iż decyzja o zatwierdzeniu regulaminu powinna zostać podjęta po analizie postanowień regulaminu i ocenie ich zgodności z regulaminem wzorcowym oraz wymogami zapewnienia bezpieczeństwa osób korzystających ze strzelnicy i osób przebywających na strzelnicy. Ustawa nie uzależnia zatwierdzenia regulaminu strzelnicy od spełnienia dodatkowych warunków, w szczególności od przedstawienia pozwolenia na budowę czy decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania (zob. szerzej B. Nowakowski, Kompetencje organu administracji publicznej w zakresie zatwierdzania regulaminu strzelnicy. Propozycje zmian de lege ferenda, Zeszyty Prawnicze BAS nr 4(68) 2020 str. 43-58 i przywołane tam piśmiennictwo i orzecznictwo sądów administracyjnych). Organ odwoławczy nie podzielił jednak takiego zapatrywania.
W dalszej części uzasadnienia Organ odwołał się do postępowania uproszczonego i art. 47 ust. 2 u.b.a.
Organ przypomniał, że powszechnie wiadomo, iż broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość ma znaczny stopień niebezpieczności albowiem jej działanie może narazić zdrowie lub życie człowieka, czy zwierząt (zob. także rozważania K. Konopka, Prawo i bezpieczeństwo na strzelnicach publicznych, 2022 r., Stołeczny Magazyn Policyjny, https://magazyn-ksp. policja, gov.pl/mag/prawo-i-procedury/l 085 63, Prawo-i-bezpieczeństwo-na-strzelnicach publicznych.html i wskazana tam literatura). Ustawodawca widząc potrzebę zapewnienia miejsc do szkolenia z użyciem broni, czy miejsc do prowadzenia zajęć sportowych związanych z używaniem broni przewidział powstanie strzelnic. Na gruncie u.b.a. ustawodawca zastrzegł, iż strzelnica musi to być miejsce bezpieczne, a także być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z ze stanowiska strzeleckiego.
Skoro to na organ wykonawczy gminy nałożono obowiązek zatwierdzania treści regulaminu strzelnicy to by go zatwierdzić musi nie tylko ocenić samą treść regulaminu, a także ustalić, czy właściwe organy (architektoniczno-budowlane, nadzoru budowlanego) udzieliły pozwoleń, zgód na lokalizację, czy też użytkowanie strzelnicy w danym miejscu. W innym przypadku zatwierdzenie regulaminu strzelnicy mogło by kreować mylne wrażenie, iż legalizuje się jej działalność na danym terenie bez względu na brak spełnienia wymogów z innych przepisów prawa. SKO wskazało, iż nie ma jakichkolwiek przepisów obowiązującego prawa, które w odniesieniu do strzelnic wyłączałby zastosowanie zasad wynikających z ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej jako: "u.p.b."). Takiego wyraźnego wyłączenia nie zawiera zaś ustawa o broni i amunicji. Powyższe oznacza, iż w tym zakresie zastosowanie ogólne reguły wynikające z u.p.d.
W myśl art. 54 ust. 1 u.p.b., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b., przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V (obiekty sportu i rekreacji). Zgodnie z art. 55 ust. 2 u.p.b., inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organami administracji publicznej właściwymi do orzekania o dopuszczeniu do użytkowania obiektu budowlanego są organy nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 u.p.b.) (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/O1 260/22). Organ wskazał, że Skarżący nie neguje nadto, że dopiero stara się o zmianę funkcji terenu z rolnej na inną, a to oznacza w przypadku chęci umiejscawiania tam strzelnicy zmianę zagospodarowania terenu i uzyskania pozwolenia na budowę. Potwierdzają to, zdaniem Organu, przepisy wyżej przywołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Zgodnie z § 1 rozporządzenie to ustala wymagania w zakresie ochrony środowiska, jakie powinny być spełnione przy budowie i użytkowaniu strzelnic, a więc realizacji procesu budowlanego. Rozporządzenie to wyróżnia strzelnice będące budynkiem lub nie znajdujące się w budynku, a więc zawierające się w otwartej przestrzeni. Jedne i drugie stanowią obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę (zob. szersze rozważania wyżej przytoczonym wyroku WSA w Olsztynie).
Zatem w przypadku, gdy wnioskodawca nie dysponuje pozwoleniem, zgodą od właściwych organów architektoniczno-budowlanych, nadzoru budowlanego to Wójt, na którego "terenie" (gminie) miałaby funkcjonować strzelnica nie może aprobować takiego stanu rzeczy i musi odmówić zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a., toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, czyli przestrzegania porządku prawnego przyjętego w RP i nie mogą pomijać powszechnie obowiązujących wymogów dla funkcjonowania strzelnic.
Kolegium nie dostrzegło uchybień w procedowaniu wniosku. Organ wskazał, iż nie doszło do milczącego zakończenia postępowania, ponieważ Organ I instancji w terminie wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. SKO wyjaśniło, iż co do zasady w sprawie ma zastosowanie art. 163e k.p.a., jednakże zgodnie z art 163b § 3 k.p.a., w sprawie miały zastosowanie regulacje dot. milczącego załatwienia sprawy, w tym regulacje dot. wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania. Kolegium również nie umknęło, iż strona w odwołaniu sama przyznała, iż "zamierza zorganizować strzelnicę". Skoro strzelnica obecnie nie istnieje, to nie ma podstaw do zatwierdzania jej regulaminu. Przepis art. 47 ust. 1 u.b.a. mówi o strzelnicy, czyli obiekcie istniejącym, a nie mającej dopiero co powstać strzelnicy, czy też hipotetycznej strzelnicy.
4. Niezadowolony z treści rozstrzygnięcia Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Zaskarżanej decyzji zarzucił naruszenie:
przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
a) art. 47 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji i rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że złożony przez Skarżącego wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie spełnia wymogów przewidzianych w powołanych przepisach co spowodowało odmowę zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, podczas gdy przedstawiony regulamin spełnia wszystkie wymogi i jest identyczny ze wzorem regulaminu z rozporządzenia, co powinno być przedmiotem badania złożonych dokumentów i doprowadzić do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy,
b) art. 46 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji i rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że złożony przez Skarżącego wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie spełnia wymogów przewidzianych w powołanych przepisach co spowodowało odmowę zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, podczas gdy przedstawiony regulamin, usytuowanie strzelnicy wykluczają możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy oraz nie naruszają wymogów związanych z ochroną środowiska, tym samym organ powinien zatwierdzić przedłożony regulamin strzelnicy zgodnie z obowiązującymi przepisami,
2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:
a) art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji i art. 163b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i prowadzenie postępowania administracyjnego w zwykłym trybie zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, podczas gdy przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji nakazuje obligatoryjnie organowi do postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosować przepisy działu II rozdziału 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, to jest przepisy o postępowaniu uproszczonym, a art. 163b § 1 K.p.a. nakazuje obligatoryjnie organowi załatwić sprawę w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przepis szczególny tak stanowi,
b) art. 163b ust. 3 i art. 122a § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie decyzji administracyjnej w zwykłym trybie odmawiającej zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, podczas gdy zgodnie z art. 163b ust. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu uproszczonym stosuje się przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, a zgodnie z art. 122a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sprawa powinna zostać uznana za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, gdyż w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony (2 kwietnia 2024 roku) właściwemu organowi administracji publicznej organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) (zostało nadane 8 maja 2024 roku) albo nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda),
c) art. 61 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i zawiadomienie przez organ strony o wszczęciu postępowania po wniesieniu wniosku, podczas gdy zgodnie z art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, to jest 2 kwietnia 2024 roku,
d) art. 61 § 1 i 4 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że postępowania wszczęte było z urzędu, podczas gdy skarżący samodzielnie zainicjował postępowanie składając wniosek w dniu 2 kwietnia 2024 r. i zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, to jest 2 kwietnia 2024 roku,
e) art. 163d K.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie wystąpiły żadne przesłanki pozwalające odejść organowi od trybu administracyjnego postępowania uproszczonego, a co za tym idzie organ miał obowiązek prowadzić postępowanie zgodnie z przepisami o postępowaniu uproszczonym,
f) art. 163e § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w zwykłym trybie administracyjnym, podczas gdy w sprawie o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy stosuje się ograniczone postępowanie dowodowe do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie,
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał na podstawowy błąd popełniony przez Organy obu instancji, to jest nie zastosowanie właściwych przepisów prawa obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Organy zarówno I jak i II instancji w każdej z decyzji powoływały się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z których wynika m.in., że w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt może dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem jedynie na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Sądy uważają, że są to okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które Wójt powinien ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy. Jednakże należy podkreślić, że orzeczenia te zostały wydane w oparciu o stan prawny sprzed 28 lipca 2023 r. Obowiązujący do tej daty art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji brzmiał: "Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta)". Brak innych zapisów wyraźnie pozwalał, a nawet obligował, organ do prowadzenia postępowania zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.. Jednakże wprowadzona nowa treść powyższego przepisu poprzez oznaczenie dotychczasowej treści jako ust. 1 i dodanie ust. 2 w brzmieniu: "2. Do postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803)" wyraźnie wskazuje nowy kierunek dla organów administracji i nie pozwala na stosowanie orzecznictwa wydanego w oparciu o inny stan prawny. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy prowadzone będzie (obligatoryjnie) zgodnie z przepisami o postępowaniu uproszczonym. Zarówno organ jak i strona mogą negatywnie ocenić taką zmianę legislacyjną, uważając ją za nazbyt liberalną, niebezpieczną, itp., ale żaden z podmiotów ani organ administracji nie mogą nie zastosować nowych przepisów. W ocenie Skarżącego organ wydając decyzję pominął nowe przepisy. Pomimo, że w decyzji pojawia się o nich wzmianka, to całe uzasadnienie poza tą wzmianką dotyczy bezwzględnie starego stanu prawnego sprzed wprowadzenia postępowania uproszczonego.
Skarżący wskazał, że składając wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy przedłożył regulamin będący zgodny z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic, a w niektórych miejscach wprowadzający ostrzejsze wymogi (to jedyne zmiany w stosunku do wzorca). Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta), zaś postępowanie w sprawie zatwierdzenia jest prowadzone w sposób uproszczony, bez postępowania dowodowego. Powyższe oznacza, że wniosek Skarżącego powinien być jedynie badany w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami w oparciu o przedłożone dokumenty i posiadane rejestry danych przez organ. W takiej sytuacji organ powinien zatwierdzić przedłożony regulamin, zaś odmowa jego zatwierdzenia jest naruszeniem prawa.
Skarżący ponadto zarzuca decyzji naruszenie szeregu przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organ nie zastosował przepisów art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji i art. 163b § 1 K.p.a., które nakazują obligatoryjnie organowi załatwić sprawę o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy w postępowaniu uproszczonym. Organ tylko ze względu na sobie znane argumenty odmawia zastosowania postępowania uproszczonego, co doprowadza do kolejnych naruszeń. Przede wszystkim w sprawie zaszły przesłanki do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony przy milczącej zgodzie organu, czego Organy zarówno I jak i II instancji nie dostrzegły. Na podstawie art. 61 § 3 K.p.a. postępowanie zostało wszczęte w dniu 2 kwietnia 2024 r. Organ administracji, któremu przepisy nakazują stosować przepisy o postępowaniu uproszczonym, miał miesiąc od dnia wszczęcia postępowania na wydanie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). W terminie do dnia 2 maja 2024 r. nie wydał ani decyzji kończącej sprawę ani też nie złożył sprzeciwu. Dopiero w dniu 8 maja 2024 r. Organ nadał u operatora pocztowego decyzję w I instancji, która została doręczona w dniu 10 maja 2024 roku, czyli już po milczącym zakończeniu postępowania zgodnie z art. 122a K.p.a., którego również organ nie zastosował.
5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli sądowoadministracyjnej wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).
Kontrola sądowa sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm., dalej także jako "K.p.a.") dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw akt podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Dokonując sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd stwierdza, że Organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznał sprawę na podstawie akt sprawy (zarówno administracyjnych, jak i sądowych) zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a.
7. Przedmiotem rozpoznania w sprawie odmowa zatwierdzenia przez orany administracji obu instancji regulaminu strzelnicy położonej w kompleksie leśnym - działka nr [...], obręb S..
8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Podstawę materialnoprawną obu decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2516, dalej przywoływana także jako: "u.b.a.").
Zgodnie z przepisami powołanej ustawy broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach (art. 45 ustawy o broni i amunicji).
Strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy (art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji). Celem więc ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa.
Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy (art. 46 ust. 2 ustawy o broni i amunicji).
Kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić w pierwszej kolejności od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane.
Te wymagania zostały szczegółowo określone, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 48 ustawy o broni i amunicji, w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341). Ponadto dodatkowe wymogi bezpieczeństwa jakie powinna spełniać strzelnica wynikają z ustępu 3 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r., Nr 18, poz. 234). Są to dodatkowe wymagania jakie normodawca formułuje w odniesieniu do procesu inwestycyjno-budowlanego dla strzelnic i łączy je przedmiotowo z odpowiednim sposobem organizacji strzelnicy.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Z dniem 28 lipca 2023 r. weszła w życie nowelizacja u.b.a. dokonana w art. 10 ustawy z dnia 23 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803). Znowelizowano kilka przepisów u.b.a., w tym w zakresie dotyczącym postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy znowelizowano przepis art. 47 – dodając ust. 2 o stosowaniu w tym postępowaniu przepisów działu II rozdziału 14 K.p.a.
9. Wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji kompetencji do zatwierdzania lokalizacji, budowy i użytkowania strzelnicy. Jednakże bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska.
W tym zakresie w trakcie postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt może jedynie dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych (np. na zmianę sposobu użytkowania dotychczasowych obiektów nie będących strzelnicą czy pozwolenia na budowę obiektu). Są to zatem okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które Wójt powinien ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1097/19; z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 825/22).
W innym wypadku nie można by w ogóle stwierdzić czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania przewidziane ustawą o broni i amunicji. Ustawa o broni i amunicji w Rozdziale 4 reguluje kwestie strzelnic, zatem wszystkie przepisy tego rozdziału stanowią całość regulacji i muszą być stosowane.
10. Organy administracji publicznej muszą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz w toku postępowania administracyjnego stoją na straży praworządności (art. 7 k.p.a.). Ponadto zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz oceny okoliczności na podstawie jego całokształtu (art. 80 k.p.a.). Wymienione normy prawne, w szczególności wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada legalizmu, nie mogą być stosowane w oderwaniu od ich źródła, tj. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 7 zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa (zasada legalizmu) oraz w jego granicach (zasada praworządności). Organy działają zatem w granicach swoich kompetencji w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Powinny jednak również przestrzegać wypracowanych w danym porządku prawnym wartości oraz mieć wzgląd na rozwiązania systemowe tego porządku prawnego. Inaczej rzecz ujmując przepisy prawa należy stosować z uwzględnieniem obowiązującego porządku prawnego w jego całokształcie a nie wybiórczo.
Tak rozumiany model stosowania prawa wymaga, aby dokonać systemowej wykładni art. 46 oraz art. 47 u.b.a. i stwierdzić, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy posiada kompetencję do weryfikowania czy strzelnica zbudowana jest z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu przepisów szczególnych. Weryfikowanie to odbywa się przez żądanie przedłożenia przez wnioskodawcę zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - pozwolenia budowlanego, zgłoszenia budowlanego, pozwolenia na użytkowanie strzelnicy jako obiektu budowlanego. Wynika to z następujących argumentów.
Sąd zwraca uwagę, że uznanie strzelnicy za obiekt budowlany nie wynika jedynie z faktu usytuowania na terenie działki, ale z regulacji prawa budowlanego definiujących obiekty budowlane w zestawieniu z przepisami szczególnymi normującymi jakie warunki powinna spełniać strzelnica.
Przyjąć zatem należy znaczenie pojęcia strzelnica jako obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), dalej: p.b., obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jak wynika z tej regulacji, pojęcie obiektu budowlanego obejmuje zarówno budynek jak i budowlę. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 3 p.b. budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a w szczególności: obiekt liniowy, lotnisko, most, wiadukt, estakada, tunel, przepust, sieć techniczna, wolno stojący maszt antenowy, wolno stojąca trwale związana z gruntem tablica reklamowa i urządzenie reklamowe, budowla ziemna, obronna (fortyfikacje), ochronna, hydrotechniczna, zbiornik, itd. Z kolei np. w art. 3 pkt 5 p.b. do tymczasowych obiektów budowlanych zaliczono obiekty niepołączone trwale z gruntem jak m.in. strzelnice.
Z powyższego wynika, że kwalifikacja konkretnego obiektu (wytworu) do kategorii obiektów budowlanych w myśl przepisów p.b. nie oznacza konieczności spełniania cech budynku. Obiektem budowlanym jest bowiem także budowla. Natomiast fakt, że ustawodawca sam wymienia wśród tymczasowych obiektów budowlanych – strzelnice, świadczy o tym, iż nie wyłącza strzelnic z kategorii obiektów budowlanych, których powstanie jest reglamentowane przepisami p.b.
Pod pojęciem budowli należy zatem rozumieć strzelnicę także tzw. strzelnicę otwartą, czyli nie stanowiącą odrębnego budynku, a więc taką, jaka najprawdopodobniej jest przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem brak w tym zakresie w aktach sprawy dokumentacji wymaganej przez przepisy prawa budowanego mające zastosowanie w tego rodzaju sprawach do takich budowli.
11. Trafnie argumentuje WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 19 grudnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Bk 836/23), że analiza treści załącznika do rozporządzenia z 15 marca 2000 r. stanowiącego "Wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic" również wskazuje, że strzelnica to nie tylko ukształtowanie terenu umożliwiające użytkowanie broni palnej (np. przeprowadzanie ćwiczeń bądź zawodów sportowych lub doskonalenie umiejętności). Strzelnica bowiem, zgodnie z treścią wzorcowego regulaminu, powinna mieć: stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu (których rozkład powinien wynikać z planu strzelnicy).
Powyższe oznacza, że nawet gdyby przyjąć iż strzelnica ma mieć charakter otwarty, a ukształtowanie terenu pozwala na wykorzystanie go pod zamierzoną strzelnicę - to i tak inwestor faktycznie musi dokonać zmiany sposobu użytkowania terenu, co wiązać się może z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Tym samym strzelnica zawsze (także strzelnica otwarta) stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem, albo budowlą. Wykonanie strzelnicy połączone jest co do zasady z intencjonalnym zagospodarowaniem przestrzeni mającym zapewnić bezpieczeństwo jej użytkowania. Podlega więc również co do zasady obowiązkowi uzyskania formalnoprawnych zgód organów administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowlanego, uzyskania pozwolenia na użytkowanie bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego nie zgłoszono sprzeciwu. Forma tej formalnoprawnej zgody będzie zależna od sposobu zorganizowania strzelnicy, tj. w szczególności tego jakie obiekty, instalacje czy urządzenia będą ją tworzyć. Przepisy p.b. nie zwalniają strzelnic z obowiązku uzyskania ww. zgód.
Sąd podziela stanowisko, że strzelnica nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, ale zostaje urządzona przez człowieka i to nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a sam teren jest tak ukształtowany, że predysponuje do takiego sposobu jego wykorzystywania, to i tak inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnica, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Może to wiązać się z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Zarówno prowadzenie robót budowlanych, jak i zmiana sposobu zagospodarowania terenu, wymaga zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym strzelnica zawsze stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem albo budowlą (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 825/22).
Dodać tylko tytułem wyjaśnienia należy, że np. zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany bada zgodność zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami ochrony środowiska. A zatem skoro określone wymagania dotyczące ochrony środowiska zostały przewidziane dla realizacji strzelnic (rozporządzenia MŚ z 4 kwietnia 2000 r.), to nie można dokonać takiej interpretacji przepisów, która wykluczy jakikolwiek etap inwestycyjny, w którym zgodność z tymi wymogami mogłaby zostać zbadana. Dopiero ocena spełnienia tych wymagań będzie pozwalała na zrealizowanie ostatniego etapu, czyli etapu zorganizowania strzelnicy polegającego na zatwierdzeniu jej regulaminu.
Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że skoro strzelnica zawsze będzie stanowiła obiekt budowlany, a w obowiązującym porządku prawnym obowiązuje zasada reglamentacji procesu budowlanego, zgodnie z którą uzyskanie stosownych formalnoprawnych zgód następuje przed zrealizowaniem inwestycji – to podlega tym zasadom również strzelnica. A zatem w pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno, czy inwestycja (strzelnica) może zostać zrealizowana na danym terenie (czy określone przeznaczenie terenu wynika z treści planu miejscowego lub jest możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy), w tym czy może nastąpić na określonym rodzaju użytków gruntowych; w następnej kolejności czy wymaga zgłoszenia budowlanego czy pozwolenia na budowę, a końcowo: czy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, czy też wystarczy zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania. Wymagania powyższe są wymaganiami systemowymi dla procesu budowlanego, wynikającymi z przepisów ustaw: z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide rozdział 2 ustawy); z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rozdział 5); z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 28, 30, art. 55 i następne). Do powyższych regulacji systemowych wprost nawiązuje treść zacytowanego wcześniej art. 46 ust. 1 u.b.a. Zawarty w tym przepisie wymóg "zlokalizowania, zbudowania i zorganizowania" strzelnicy jest niczym innym jak wymaganiem zrealizowania strzelnicy zgodnie z warunkami systemowymi wynikającymi z przepisów prawa.
Inaczej rzecz ujmując, skoro celem u.b.a. w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa (vide np. NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2131/19 oraz z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 162/20), to zatwierdzenie regulaminu strzelnicy powinno się odbyć w stosunku do obiektu, który spełnił wszystkie formalnoprawne warunki wynikające z przepisów.
Regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą. Trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma się odbywać użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, jeśli nie spełnia ono wymagań przewidzianych przepisami prawa. Dlatego organy systemowo wywiodły, a sąd sformułowane wnioski podziela, że w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy mają miejsce wyjaśnienia czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu posiada uprawnienia do zlokalizowania jej w danym miejscu, a także czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Odmienne stanowisko Skarżącego nie znajduje usprawiedliwienia w świetle obowiązujących przepisów prawa wykładanych systemowo.
12. Nie powinno budzić wątpliwości, że regulamin strzelnicy określający "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy" (art. 46 ust. 2 u.b.a.) jest dokumentem wskazującym na zasady jej organizacji a nie dokumentem na podstawie którego organ w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu jest w stanie określić prawidłowość zlokalizowania czy zbudowania strzelnicy. Inne bowiem przepisy decydują o zgodnej z prawem lokalizacji czy zbudowaniu obiektu i oddaniu do użytku (wyżej omówione) a inne o zasadach jego organizacji. Organizować przy tym można obiekt już istniejący a nie obiekt abstrakcyjny, mający dopiero być strzelnicą. Nie sposób zorganizowania obiektu decyduje o jego legalnym istnieniu czy zrealizowaniu, ale kolejność jest odwrotna: najpierw należy obiekt legalnie zlokalizować i ewentualnie wybudować oraz oddać do użytkowania, a dopiero później można go organizować. Już na etapie lokalizowania i ewentualnego wznoszenia konieczne będzie przewidzenie usytuowania jego elementów w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczne użytkowanie obiektu. Jest to sytuacja występująca w przypadku każdego procesu budowlanego i procedura oceny regulaminu strzelnicy nie jest tutaj wyjątkiem.
Z akt sprawy wynika, że Skarżący dopiero "zamierza zorganizować strzelnicę" . Skarżący argumentując, iż Organ od razu powinien zatwierdzić regulamin strzelnicy a później będzie on strzelnicę organizował – podejmuje próbę odwrócenia kolejności etapów procesu inwestycyjnego (w tym budowlanego) wykorzystując fakt, iż dla strzelnic otwartych nie przewidziano w przepisach prawa warunków technicznych. Aby jednak strzelnica była prawidłowo zorganizowana należy wcześniej przesądzić że będzie zlokalizowana we właściwym miejscu oraz będzie dostosowana do pozostałych wymagań wskazanych w przepisach prawa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż prawidłowa realizacja strzelnicy to właśnie jej zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Aby ocenić czy planowana strzelnica wymaga dostosowania do regulacji dotyczących ochrony środowiska, konieczne jest uzyskanie stanowiska stosownych organów techniczno budowlanych, gdyż ani organy rozpoznające sprawę o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, ani sąd kontrolujący decyzję w sprawie zatwierdzenia/odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - nie mają w tym postępowaniu prawa do samodzielnej oceny z pominięciem wyspecjalizowanych organów i instytucji (vide wyrok z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1915/18).
W świetle tych okoliczności prawidłowe jest rozumowanie Organów, zgodnie z którym etap organizacji strzelnicy jest ostatnim etapem jej realizacji, następującym po zgodnym z prawem zlokalizowaniu i zbudowaniu strzelnicy.
Organ zatwierdzający regulamin strzelnicy jest zatem zobowiązany do oceny (a nie jak chce tego Skarżący - zwolniony z oceny) czy obiekt posiada wymagane prawem zgody na korzystanie z niego jako strzelnicy. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest zatem swego rodzaju zwieńczeniem całego procesu zmierzającego do jej powstania. Wynika to z treści art. 46 ust. 1 u.b.a. poddanego zarówno wykładni językowej jak i systemowej, co wyżej wyjaśniono. Znamienne jest, że zarówno z rozporządzenia z 15 marca 2000 r., jak i z rozporządzenia z 4 kwietnia 2000 r. wynika, że istnieją prawnie określone warunki, jakie musi spełniać strzelnica (otwarta) zanim rozpocznie się jej użytkowanie. O ile zatem nie określono warunków technicznych dla zrealizowania strzelnicy otwartej, o tyle przewidziano prawne warunki jej realizacji. Ich spełnienie podlega ocenie i sprawdzeniu na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Jeżeli w toku postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy, zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy lub oddania obiektu do użytkowania, to nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Strzelnica jest obiektem, którego sposób wybudowania lub użytkowania musi przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo osób na niej i w jej pobliżu przebywających, a takich kwestii nie reguluje w wyczerpujący sposób regulamin.
Dodać także tytułem wyjaśnienia trzeba, że z dniem 11 lipca 2003 r. doszło do zmiany treści art. 47 u.b.a. Obecnie organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie dopuszcza strzelnicy do użytkowania (jak miało to miejsce wcześniej), ale wyłącznie zatwierdza regulamin strzelnicy. Nie oznacza to jednak, że wymóg formalnoprawnego dopuszczenia do użytkowania przestał być wymogiem prawnym. W ust. 3 pkt 2 załącznika do rozporządzenia z 15 marca 2000 r. sformułowano wprost obowiązek uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Ustawodawca zatem także i w tym przepisie potwierdził, że realizacja strzelnicy wymaga formalnoprawnych zgód, w tym zezwalających na użytkowanie strzelnicy. Zauważyć nadto należy, że w treści § 4 ww. rozporządzenia przewidziano sformułowanie dodatkowych warunków bezpieczeństwa, w tym także dla osób przebywających na strzelnicy. Będzie to możliwe dopiero z uwzględnieniem rzeczywistego kształtu obiektu, jaki powstanie. Dopiero bowiem posiadając wiedzę o rzeczywistym kształcie obiektu, jego wyglądzie, rozmiarach, rozmieszczeniu poszczególnych elementów (plan strzelnicy) – można mówić o sporządzeniu regulaminu uwzględniającego warunki jego bezpiecznego użytkowania.
13. W sprawie ustalono, że Skarżący odmówił wpuszczenia przedstawicieli Organu na teren działki nr [...] obręb S., a obiekt strzelnica wskazana we wniosku nie widnieje w żadnej ewidencji; Skarżący nie otrzymał zgody na zmianę sposobu zagospodarowania działki i nie przedstawił decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, na którą powołał się w przedłożonym Organowi do zatwierdzenia regulaminie bezpieczeństwa i użytkowania strzelnicy, jako jeden z dokumentów umieszczonych na tablicy informacyjnej strzelnicy. Wójt Gminy B. pismem poinformował, że nie wydał na teren działki decyzji o warunkach zabudowy na budowę strzelnicy, zaś na terenie działki oznaczonej nr [...], obręb ewidencyjny [...] jest las.
Przyjąć zatem można, że Skarżący wnosił o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy typu otwartego. Jednakże Skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających legalność wybudowania tego obiektu, potwierdzających, że obiekt jest strzelnicą (wskazywał wręcz w odwołaniu, że dopiero ma zamiar ją zorganizować).
Organy zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym prawidłowo uznały więc, że nie potwierdzono, aby na terenie kompleksu leśnego - działka nr [...], obręb S. zlokalizowana została strzelnica, pobudowana z poszanowaniem przepisów Prawa budowlanego oraz wymagań ochrony środowiska. Skoro do akt sprawy nie zostały złożone takie dokumenty, a Skarżący mimo wezwań ich nie dostarczył, to Organy zgodnie z prawem nie były uprawnione do zatwierdzenia w drodze decyzji regulaminu strzelnicy.
14. W tym stanie sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że skarżone Organy dokonały błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, w tym art. 47 ustawy o broni i amunicji.
W ocenie Sądu, brak jest również podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, ponieważ organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz wydały decyzje odpowiadające prawu zawierające uzasadnienia spełniające wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. oraz z poszanowaniem art. 10 § 1 k.p.a., art. 36 § 2 k.p.a.
15. Odnosząc się do argumentów naruszenia art. 47 ust. 2 u.b.a. i argumentacji w zakresie postępowania uproszczonego Sąd podziela pogląd Organu odwoławczego w tym zakresie. Od dnia 28 lipca 2023 r. dotychczasową treść art. 47 u.b.a. oznacza się jako ust. 1 i dodaje się ust. 2 w brzmieniu: "2. Do postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803)".
Podstawowym celem wprowadzenia kodeksowej instytucji postępowania uproszczonego jest skrócenie czasu trwania postępowania i uproszczenie jego przebiegu (zob. szerzej H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 163(b).). W postępowaniu uproszczonym znajdują zastosowanie regulacje statuujące instytucję milczącego załatwienia: sprawy, tj. przepisy rozdziału 8a w dziale II, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 163b § 3 k.p.a.). Przepis art. 163b § 3 k.p.a. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 122a § 1 k.p.a., pozwalającym na załatwienie sprawy milcząco (tak P. M. Przybysz [w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 163(b).) W myśl art. 122a § 2 k.p.a., sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania stron; właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten:
nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo
nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).
Zgodnie z art. 122c k.p.a., milczące załatwienie sprawy następuje w dniu następującym po dniu, w którym upływa termin przewidziany do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu. W przypadku gdy organ przed upływem terminu do załatwienia sprawy zawiadomi stronę o braku sprzeciwu, milczące załatwienie sprawy następuje w dniu doręczenia tego zawiadomienia (§ 1) Jeżeli podanie nie spełnia wymagań wskazanych w przepisach lub jest konieczne doprecyzowanie treści żądania, stosuje się przepis art. 64. Termin, o którym mowa w art. 122a § 2, biegnie od dnia uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania (§ 2).
Organ przypomniał, że w myśl art. 163e k.p.a. postępowanie dowodowe prowadzone w ramach postępowania uproszczonego jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie (§ 1). W sprawach rozpoznawanych w postępowaniu uproszczonym nie stosuje się przepisu art. 81 (§ 2). Natomiast uzasadnienie decyzji wydanej w postępowaniu uproszczonym może ograniczać się do wskazania faktów, które organ administracji publicznej uznał za udowodnione, oraz przytoczenia przepisów prawa stanowiących podstawę prawną decyzji (art. 163f k.p.a.)
Przenosząc powyższe na tę sprawę wskazać należy, że co do zasady Organ I instancji miał czas na wydanie decyzji do dnia 2 maja 2024 r. (miesiąc od dnia wniesienia podania 2 kwietnia 2024 r.). Jednak w dniu 11 kwietnia 2024 r. wezwano Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku (data odbioru 18 kwietnia 2024 r.). Zatem termin miesięczny na załatwienie sprawy biegł na nowo od dnia 25 kwietnia 2024 r. (koniec siedmiodniowego terminu na uzupełnienie braków formalnych). Biorąc to pod uwagę, nadanie decyzji, jak jej doręczenie odbyło się w terminie wskazanym w art. 122b pkt 1 i 2 k.p.a. Powyższe oznacza, jak słusznie wskazał Organ, iż nie doszło do milczącego zakończenia postępowania, ponieważ Organ I instancji w terminie wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. SKO także wyjaśniło, iż co do zasady w sprawie ma zastosowanie art. 163e k.p.a., jednakże zgodnie z art 163b § 3 k.p.a. k.p.a., w sprawie miały zastosowanie regulacje dot. milczącego załatwienia sprawy, w tym regulacje dot. wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania.
16. Podsumowując Sąd zatem podziela stanowisko Organów administracji wyrażone w sprawie, że decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy powinna być wydana po zbadaniu legalności zlokalizowania, wybudowania i oddania do użytkowania obiektu strzelnicy i nie stoi na przeszkodzie temu zmiana polegająca na wprowadzeniu do art. 47 ust. 2.
W konsekwencji bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem, brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała, wespół z zatwierdzonym regulaminem, osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska (wyrok WSA w Gdańsku z 23.03.2023 r., sygn. akt III SA/Gd 543/22).
W tym zakresie zdaniem Sądu aktualne pozostają ugruntowane już poglądy orzecznictwa wyrażone w wyrokach zapadłych przed dokonaniem noweli art. 47 u.b.a. w art. 10 ustawy z dnia 23 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803).
17. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga w całości podlega oddaleniu.
Przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia pochodzą z bazy dostępnej na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl