II SA/Sz 701/23

II SA/Sz 701/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Odpady
Czystość i porządek
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 888
art. 9g
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189f par. 1 i par. 2, par. 3,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi Spółka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 10 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odebranych odpadów komunalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia 4 lutego 2021 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz strony skarżącej Spółka kwotę 1017 (jeden tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 lutego 2021 r., nr GKD.3139.2.399.2020, Burmistrz Miasta W., po przeprowadzeniu postępowania, wszczętego z urzędu na skutek nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w 2018 r., o którym mowa w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez A. Sp. z o.o., dalej także jako: "strona", Spółka", "skarżąca", nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 2372,10 zł oraz zobowiązał ją do zapłaty przedmiotowej kary w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Spółka osiągnęła w 2018 r. wskaźnik recyklingu na poziomie 4,752 % , zamiast 30 %, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych.
Spółka złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na ostateczny wynik sprawy tj.:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:
a) niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kierunku ustalenia, czy Spółka uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia art. 9g w zw. z 9x ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości",
b) nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przez to jej rozstrzygnięcie w oparciu o bezpodstawne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym twierdzenie, że Spółka nie podjęła właściwych działań w celu przekonania mieszkańców do powierzenia jej odbioru odpadów selektywnie zebranych,
c) rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o bezpodstawne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym twierdzenie, że Spółka miała możliwość umownego zobowiązania instalacji komunalnej, do której przekazuje odpady odebrane od właścicieli nieruchomości, zagwarantowania osiągnięcia określonych poziomów recyklingu ze strumienia przekazanych odpadów,
d) niepodjęcie kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zasad, na jakich instalacje komunalne przygotowują informację nt. zagospodarowania odpadów w tym poziomów recyklingu,
e) nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wniosku stron o odstąpienie w trybie art. 189f k.p.a. od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej;
- art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia wskazanych w tym przepisie przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary;
- art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębionego zaufania obywateli wobec Państwa poprzez:
a) nieodstąpienie od nałożenia w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. administracyjnej kary pieniężnej pomimo, że stwierdzone naruszenie nie stanowiło zagrożenia ani dla środowiska, ani dla życia i zdrowia ludzi, jak również nie wywołało negatywnych skutków w zakresie dóbr prawnie chronionych,
b) nierozważenie możliwości zastosowania art. 189 § 2 pkt 1 k.p.a., a tym samym brak odniesienia się do kwestii ewentualnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w kontekście możliwości spełnienia celów, dla których ma być ona wymierzona;
c) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami wynikał z przyczyn niezależnych od Spółki, a tym samym pominięcie faktu, że odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.
Pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. zarzuty do decyzji zostały rozbudowane, przy czym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego.
Decyzją z dnia 10 maja 2021 r., nr SKO.4177.552.2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, uchyliło decyzję organu I instancji w części, tj. co do pkt 2 i umorzyło postępowanie I instancji w tej części, oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie jednakże jedynie w części co do określenia w rozstrzygnięciu terminu płatności kary. Wyjaśnił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwanej w dalszej części: "u.c.p.g.", w brzmieniu obowiązującym w okresie od 30 czerwca 2017 r. do 23 października 2019 r. Kolegium przywołało następnie treść art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. oraz wskazało, że z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów odpadów komunalnych (w brzmieniu obowiązującym w okresie od 31 grudnia 2016 r. do 6 września 2021 r. tj. do dnia uchylenia), wydanego na podstawie art. 3b ust. 2 u.c.p.g., wynika jakie poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w poszczególnych latach do dnia 31 grudnia 2020 r. podmiot odbierający odpady komunalne winien uzyskać. Akt wykonawczy określa także sposób obliczania tych poziomów.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 2 poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych są określone w załączniku do rozporządzenia. Przywołana w powyższych przepisach "stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku" w 2018 r. - wynosi 140 zł/ Mg - i określona została w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska. Z wyżej przywołanej regulacji wynika, że przesłanki do nałożenia kary muszą być spełnione kumulatywnie. Po pierwsze konieczne jest by przedsiębiorca odbierał odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Drugim warunkiem koniecznym jest to, by przedsiębiorca nie osiągnął w danym roku kalendarzowym (tutaj: 2018), w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami (tutaj: w 2018 r. - 30 %).
Kolegium zwróciło także uwagę na art. 9zc u.c.p.g., który stanowi, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Niewątpliwie powyższy przepis nie dotyczy spornej kary administracyjnej. W pozostałym zaś zakresie, zgodnie z art. 9zf u.c.p.g., przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odsyłają do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, dalej "o.p." Wobec powyższego do nakładania kar administracyjnych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne, obligatoryjnie stosuje się przepisy rozdziału III o.p., ale również zastosowanie znajdują ogólne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności dotyczące wydawania decyzji.
Organ podniósł, że zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie. Z tego względu organ uznał, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów o.p. instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania. Z tych przyczyn, zdaniem Kolegium, uregulowane w dziale IVa k.p.a. dyrektywy wymiaru kar administracyjnych oraz przesłanki odstąpienia od nakładania takich kar nie mają zastosowania do wszystkich przypadków kar administracyjnych, w tym przede wszystkim przedmiotowej kary. Nie da się ich bowiem zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych, czyli taryfikację. W takim bowiem przypadku nie ma zakresu dyskrecjonalności, w ramach którego organ może ocenić stopień naruszenia prawa lub jego skutki w danej sprawie.
Z daniem organu II instancji, nie ulega zaś wątpliwości, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach częściowo regulują kwestie wymienione w art. 189a § 2 k.p.a. (vidé: art. 9zc u.c.p.g.). W pozostałym zakresie, na mocy art. 9zf u.c.p.g., przepisy u.c.p.g. odsyłają do przepisów działu III o.p.
Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, iż kwestią niesporną jest to, że Spółka odbierała odpady komunalne na podstawie umów z właścicielem nieruchomości w 2018 r., a także okoliczność nieosiągnięcia w 2018 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na poziomie 30 %, a tylko na poziomie 4,752%. Kwestią sporną jest nieprzeanalizowanie przez organ I instancji wszelkich aspektów sprawy w szczególności co do przyczyn nieosiągnięcia wymaganego przez prawo poziomu recyklingu przez Spółkę, a także niezastosowanie przez Burmistrza instytucji odstąpienia od wymierzenia spornej administracyjnej kary pieniężnej w myśl art. 189f k.p.a.
Organ uznał, iż kara została obliczona prawidłowo, z tym zastrzeżeniem, że dostrzegł, iż do kar stosuje się dział III o.p. i mając na względzie art. 63 § 1 o.p. kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom (tutaj: kwotę kary administracyjnej) zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych, rzeczona kara winna wynosić 2372,00 zł, a nie jak orzekł Burmistrz z 2372,10 zł.
Poza powyższym drobnym uchybieniem, Kolegium w całości podzieliło ustalenia i stanowisko wyrażone przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że w niniejszej sprawie nie ma w ogóle zastosowania dział IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdyby nawet przyjąć zapatrywanie Spółki, iż rzeczona instytucja ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania strony należy ocenić negatywnie. Dzieje się tak, ponieważ jak już wyżej zauważono, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2.
Kolegium zauważyło, że - jak wynika z danych Krajowego Rejestru Sądowego (KRS), Spółka się prowadzi działalność związaną ze zbieraniem odpadów. Ponadto działa na przedmiotowym rynku od 2002 r., posiada wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych. Wobec powyższego wydawałoby się, iż od Spółki można by wymagać bieżącej znajomości przepisów prawa w zakresie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ wskazał, iż Spółka jako profesjonalista w branży, działająca od wielu lat, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów. Spółka winna mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów.
Zdaniem Kolegium, Spółka była świadoma w jakim reżimie prawnym funkcjonuje, a także, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu jest obligatoryjne i nie zależy od rozsądku i jej racjonalnych działań. Ponadto, zdaniem Kolegium, Spółka w powyższym stanie faktycznym mogła zastosować, w celu osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu narzędzia takie jak zmiany zapisów w umowach z obsługiwanymi podmiotami gospodarczymi, w których zobowiązałaby się do selektywnej zbiórki odpadów, aby wyeliminować lub ograniczyć obecny stan, w którym odpady zmieszane są odbierane i bezpośrednio dostarczane do instalacji. Skarżąca nie miała ustawowego obowiązku i przymusu podpisania umów z podmiotami gospodarczymi na warunkach, które mogą być dla niej niekorzystne dla zachowania wymagań art. 9g ustawy. Podejmując się podpisania umów z wybranymi podmiotami czyniła to w ramach swobody umów. Nie umknęło uwadze Kolegium, iż Burmistrz nie miał obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez Spółkę i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia przedmiotowej kary. Wobec tego, jeżeli właściciele nieruchomości "deklarują potrzebę oddawania odpadów zmieszanych", a Spółka na to się godzi, to w konsekwencji nie powinna przerzucać swoich decyzji gospodarczych na fakt niewywiązania się z jej prawnego obowiązku, tj. ściśle określonego poziomu recyklingu.
Pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. A. Spółka z o.o. w P. złożyła skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej:
I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na ostateczny wynik sprawy, tj.:
1. art. 7, art. 7a, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez:
a. niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kierunku ustalenia, czy Spółka uczyniła wszystko czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia art. 9g w zw. z 9x ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości",
b. rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o bezpodstawne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym twierdzenie, że Spółka miała możliwość umownego zagwarantowania sobie osiągnięcia określonych poziomów recyklingu ze strumienia odbieranych odpadów,
c. przyjęcie niekorzystnej dla strony interpretacji przepisów co doprowadziło do uznania, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f ust. 1 pkt. 1 k.p.a.,
d. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez uznanie, że nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w zakresie analizy przesłanek, o których mowa w art. 189d pkt 1 k.p.a., obligujących do odstąpienia od wymierzenia kary w trybie art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a., nie stanowi podstawy do uchylenia skażonej decyzji i może być naprawione na etapie postępowania odwoławczego,
e. nieprzeprowadzenie analizy sprawy w świetle wskazanych w art. 189d pkt 1 k.p.a. przesłanek obligujących organ do odstąpienia od wymierzenia kary w trybie art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a.,
2. art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia wskazanych w tym przepisie przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary;
3. art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębionego zaufania obywateli wobec Państwa poprzez:
a. nieodstąpienie od nałożenia w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. administracyjnej kary pieniężnej pomimo, że stwierdzone naruszenie nie stanowiło zagrożenia ani dla środowiska, ani dla życia i zdrowia ludzi, jak również nie wywołało negatywnych skutków w zakresie dóbr prawnie chronionych,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami wynikał z przyczyn niezależnych od Spółki, a tym samym pominięcie faktu, że odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 14 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o oddaleniu skargi.
W ocenie Sądu, organy w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły materiał dowodowy i na jego podstawie doszły do trafnego wniosku, iż skarżąca, w związku z prowadzoną działalnością jako podmiot odbierający odpady komunalne, na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, była w 2018 r. obowiązana do osiągnięcia co najmniej 30% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.
Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego co do wysokości i prawidłowości obliczenia nałożonej na Spółkę kary pieniężnej. Sąd odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów, wyjaśniając z jakich względów nie zasługują one na uwzględnienie. Rozważania Sądu dotyczyły między innymi do kwestii związanych z odstąpieniem od nałożenia kary. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z kolei stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie.
Sąd wyjaśnił, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jednoznacznie wskazują, iż stwierdzenie deliktu obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej. Odstąpienie od kary możliwe jest wyłącznie w przypadkach określonych w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1 , art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, w których organ może wziąć pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. W katalogu tym nie ma kary wymienionej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i 3 powołanej ustawy. Gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał objąć możliwością odstąpienia od wymierzenia kary w przypadku deliktu określonego w art. 9x ust. 1 pkt 2, wymienił by ten przepis w art. 9zc ust. 1 ustawy. Odesłanie tylko odnośnie do art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 do Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec kompletnego uregulowania kwestii kar pieniężnych w u.c.p.g. byłoby działaniem pod względem legislacyjnym zarówno zbędnym jak i niezrozumiałym.
Od wyroku WSA w Szczecinie skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 443/22, orzekł o jego uchyleniu przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał na własną uchwałę z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, odpowiadając na pytanie "Czy w postępowaniach w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)?", stwierdził, że "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)".
Według NSA w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy.
Wskazując na wiążący charakter uchwały NSA wskazał na konieczność uwzględnienia przedstawionego w wyroku stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga okazała się zasadna. Jej przedmiotem uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie przez E. Spółkę z o.o. w 2018 r. przewidzianego przepisami poziomu recyklingu.
Na gruncie badanej sprawy nie jest sporna okoliczność, iż skarżąca Spółka nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu, nie jest również kwestionowana wysokość i prawidłowość obliczenia nałożonej kary pieniężnej. Kwestią sporną była możliwość odstąpienia od nałożenia kary i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zarówno organ odwoławczy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę stanęły na stanowisku, że przepisy te nie znajdują zastosowania w niniejszym postępowaniu, jednak Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji wskazał na własną uchwałę z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt IIIOPS 1/21, w której przesądzono, iż przepisy Działu IVa k.p.a. znajdują zastosowanie do kar pieniężnych o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g.
Stąd też rzeczą Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy było ustalenie, czy organy, w swoich rozstrzygnięciach zawarły rozważania dotyczące spełnienia przez Spółkę przesłanek warunkujących odstąpienie od nałożenia kary, o których mowa w art. 189f. k.p.a.
Przepis ten w § 1 stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Zgodnie z art. 189f § 2 przywołanej ustawy w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3).
Organ I instancji do kwestii związanych z zastosowaniem art. 189f k.p.a. się nie odniósł.
Natomiast Organ II instancji rozważając zarzuty strony związane z niezastosowaniem instytucji odstąpienia od nałożenia kary stanął na stanowisku, że przepisy Działu IVa k.p.a. w ogóle nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie, zawarł jednak w swoim rozstrzygnięciu rozważania dotyczące przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium oceniło, że waga naruszenia prawa jest znaczna, co w jego ocenie wiąże się z tym, że skarżąca jest przedsiębiorcą działającym na rynku od 2002 r., posiada wpis do rejestru działalności regulowanej i można od niej wymagać znajomości aktualnych przepisów prawa związanych z prowadzoną działalnością, a także takiej organizacji pracy, aby tego rodzaju naruszeń uniknąć.
W ocenie Sądu, rozważania organu odwoławczego, który co prawda nie znalazł podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów Działu IVa k.p.a., ale pomimo tego dokonał oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., nie są wystarczające do uznania, że organy te zadośćuczyniły obowiązkowi zbadania, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w treści przywołanego przepisu.
Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje dwa elementy, których łączne wystąpienie może skutkować odstąpieniem od nałożenia kary: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, 2) strona zaprzestała naruszenia prawa.
W odniesieniu do pierwszej z przesłanek należało zatem ocenić wagę naruszenia polegającego na nieosiągnięciu wymaganego poziomu recyklingu w 2018 r. Ocena ta winna obejmować ustalenie w szczególności, czy odstępstwo od wymaganego poziomu było znaczne, jakie skutki wywołało naruszenie, czy były one znaczące dla środowiska, a więc winna się ona odnosić do samego naruszenia prawa.
W przypadku drugiej przesłanki należało ustalić, czy strona zaprzestała naruszenia prawa, a więc, czy prowadzona przez nią działalność jest zgodna z przepisami prawa i czy po stwierdzonym naruszeniu nie dochodziło już do ponownych naruszeń tego samego rodzaju.
Organ II instancji, jak już wspomniano, odniósł tę przesłankę do okoliczności związanych z samym przedsiębiorcą, a więc jego doświadczeniem w profesjonalnym prowadzeniu działalności związanej z odbiorem i wywozem odpadów.
W ocenie Sądu taka ocena wagi naruszenia prawa jest wadliwa. Należy bowiem zauważyć, że – jak już wcześniej wyjaśniono, powinna się ona odnosić nie do przedsiębiorcy i oceny jego działalności, ale samego naruszenia. Organ winien się zatem skoncentrować na tym jakiego rodzaju było to naruszenie, jakie spowodowało skutki i na ile były one dotkliwe.
Odnoszenie wagi naruszenia prawa do profesjonalizmu przedsiębiorcy nie jest, zdaniem Sądu, właściwe chociażby z tego względu, że wszyscy przedsiębiorcy zajmujący się obrotem odpadami muszą spełniać określone przepisami wymogi, w tym posiadać wpis do rejestru działalności regulowanej. Prawdą jest, że od podmiotów profesjonalnie zajmujących się jakąś działalnością należy wymagać znajomości przepisów. Nie zmienia to jednak faktu, że również przedsiębiorcy dopuszczają się różnych naruszeń prawa o większym bądź mniejszym ciężarze. W ocenie Sądu przy rozważaniu przesłanek odstąpienia istotne jest właśnie określenie tego ciężaru i wagi naruszenia, a nie wyłącznie tego, czy osoba odpowiedzialna jest przedsiębiorcą, czy osobą fizyczną.
Zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko prowadziłoby do automatycznego przyjęcia, że przedsiębiorca w nie może skorzystać z dobrodziejstwa odstąpienia od nałożenia kary z racji tego, że prowadzi działalność gospodarczą i uznaje się go za specjalistę w tym obszarze, którego jego działalność dotyczy, co w żadnym wypadku nie wynika z przepisów Działu IVa k.p.a. Przeciwnie należałoby założyć, że naruszenia prawa również przez przedsiębiorców mogą mieć różną wagę, co otwiera możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary w przypadku, gdy waga ta jest niewielka.
Jednocześnie organ odwoławczy nie ocenił, czy w badanej sprawie zachodzi drugi z elementów, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. - zaprzestanie naruszania prawa. Przy ocenie tej przesłanki należy założyć, że stwierdzono jakieś działanie niezgodne z prawem, ale strona tego rodzaju działań zaprzestała. W przypadku przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w określonym obszarze może to oznaczać sytuacje, w których w określonym momencie działalność ta została uznana za niezgodną z przepisami, ale przedsiębiorca w dalszej swojej działalności zaprzestał tego rodzaju naruszeń.
Na gruncie badanej sprawy stwierdzenie nieosiągnięcia poziomu recyklingu w roku 2018 nie czyni niemożliwym ustalenia, że skarżąca zaprzestała tego rodzaju naruszeń. Wystarczyłoby ustalić, czy w kolejnych latach poziomy recyklingu były zgodne z przepisami. Nie jest to niemożliwe, bowiem kara dotyczy roku 2018, a postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto w roku 2020. Istnieje zatem możliwość ustalenia, czy obecnie prowadzona działalność przedsiębiorcy w tym obszarze jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a więc, czy zaprzestał on naruszania prawa.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 oraz § 14 § ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 – j.t.).