II SA/Sz 698/19

II SA/Sz 698/19 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2020-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Stefan Kłosowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2675/20 - Wyrok NSA z 2023-08-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 1, art. 151, art. 161 par. 1 pkt 1 i par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 145 par. 1, art. 146 par. 2, art. 151, art. 138 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 105, art. 156 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w S. K. J., Z. J., B. J., M. J. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie istotnego odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. oddala skargę, II. umarza postępowanie sądowe wszczęte skargą B. J., Z. J., M. J. i K. J..
Uzasadnienie
1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] S. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2016 poz. 23 ze zm.) w związku z wszczętym w dniu [...].11.2016 r. postępowaniem administracyjnym w sprawie prowadzonych robót budowlanych związanych z przebudową budynku garażowo - gospodarczego przy ul. [...] w S. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zgłoszeniu właściwemu organowi oraz w związku ze złożonym w dniu [...].11.2016 r. projektem budowlanym zamiennym obejmującym realizację zaplecza gastronomicznego w budynku garażowo - gospodarczym dla funkcji kawiarni/herbaciarni głównego budynku przy ul. [...] w S., uzupełnionym w dniu [...].01.2017 r., zatwierdził inwestorowi - "Fundacji [...] projekt budowlany zamienny obejmujący przebudowę budynku garażowo - gospodarczego na budynek pełniący funkcję uzupełniającą - zaplecze usługowe (przestrzeń socjalna, magazyn produktów, kuchnia) i garaż (1 miejsce postojowe) - dla budynku głównego usługowo - mieszkalnego przy ul. [...] w S. (dz. nr [...] z obrębu [...]) i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], po przeprowadzeniu wznowionego postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] S. z dnia [...].07.2017 r., znak [...] zatwierdzającą Fundacji "[...]" projekt budowlany zamienny przebudowy budynku garażowo - gospodarczego na budynek pełniący funkcję uzupełniającą - zaplecze usługowe (przestrzeń socjalna, magazyn produktów, kuchnia) i garaż (1 miejsce postojowe) - dla budynku głównego usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w S. (dz. nr [...] z obrębu [...]) i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie uchylił powyższej decyzji i stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa.
3. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "P.b."), po ponownym rozpatrzeniu odwołań:
M. J., B. J. oraz K. i Z. J., a także odwołania radcy Prawnego K. K. - działającego w imieniu K. i Z. J., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...].02.2018 r., znak: [...], odmawiającej – po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego - uchylenia decyzji tego organu z dnia [...].07.2017 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia Fundacji "[...]" z siedzibą w S. projektu budowlanego zamiennego przebudowy budynku garażowo-gospodarczego na budynek pełniący funkcję uzupełniającą - zaplecze usługowe (przestrzeń socjalna, magazyn produktów, kuchnia) i garaż (1 miejsce postojowe) - dla budynku głównego usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w S. (dz. nr [...] z obrębu [...]) i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jednocześnie stwierdzającej wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa, związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2018 r., (sygn. akt: II SA/Sz 853/18), uchylił ww. decyzję Organu I instancji oraz decyzję dotychczasową, tj. ww. decyzję PINB w S. z dnia [...].07.2017 r., znak: [...] i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 2 P.b., umorzył postępowanie PINB, prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. ust. 4 i 5 P.b., pod znakiem: [...], w przedmiocie istotnego odstępstwa od:
- decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...].06.2016 r., znak: [...] [...], nr [...], udzielającej Fundacji "[...]" z siedzibą w S. pozwolenia na budowę zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla potrzeb istniejącego budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] w S. (działka nr [...] z obrębu [...]) oraz
- zgłoszenia Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] kwietnia 2016 r., zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a polegających na - cyt.: "odtworzeniu stanu pierwotnego przebudowa stropodachu budynku garażowo-gospodarczego polegających na demontażu pokrycia papowego, demontażu izolacji z wełny mineralnej, demontażu płyty żelbetowej oraz odtworzeniu wszystkich warstw" na nieruchomości położonej przy ul. [...] w S..
W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego PINB w S., zakończonego decyzją ostateczną tego Organu z dnia [...].07.2017 r., znak: [...], były wykonane bez pozwolenia na budowę, roboty budowlane polegające na:
1) zamurowaniu wrót garażowych jednego boksu,
2) wykonaniu "pod stropem" wskazanego wyżej boksu dwóch okien
(w miejscu zlikwidowanych wrót garażowych),
3) wykonaniu w części zlikwidowanego pomieszczenia garażowego ścian wewnętrznych, wydzielających z niego dwa pomieszczenia higieniczno-sanitarne (WC i prysznic),
4) zamurowaniu dwóch okien od strony płd.-wsch. i wykonaniu okien w ścianie tylnej (pn.-wsch.) - protokół z kontroli z dnia [...].11.2016 r.,
oraz na:
5) podwyższeniu przedmiotowego budynku o 35 cm – ustalenia poczynione przez PINB w S. po wznowieniu postępowania.
Organ powiatowy potraktował przy tym wykonanie ww. robót budowlanych, jako istotne odstępstwo od:
- warunków pozwolenia na budowę z dnia [...].06.2016 r, znak: [...] [...] i [...], nr [...], dotyczącego zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla potrzeb istniejącego budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] w S., oraz
- przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia, z dnia [...] kwietnia 2016 r., zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, a polegających na - cyt.: "odtworzeniu stanu pierwotnego przebudowa stropodachu budynku garażowo-gospodarczego polegających na demontażu pokrycia papowego, demontażu izolacji z wełny mineralnej, demontażu płyty żelbetowej oraz odtworzeniu wszystkich warstw".
Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania przez PINB w S. rozstrzygnięć administracyjnych w oparciu o:
- przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. (decyzja z dnia [...].11.2016 r. o nakazie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego);
- przepis art. 51 ust. 4 P.b. (decyzja z dnia [...].07.2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego).
ZWINB w S. zważył, że art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 P.b. dotyczą wyłącznie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Tym samym PINB w S. nie mógł potraktować przedmiotowych robót budowlanych jako istotnego odstąpienia od przytoczonego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę.
Organ podkreślił, że pozwolenie na budowę z dnia [...].06.2016 r., znak: [...] [...], nr [...], dotyczyło wyłącznie budowy zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla potrzeb istniejącego budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] w S.. Wskazana decyzja w ogóle natomiast nie dotyczyła robót ingerujących w elementy konstrukcyjne budynku, jak: wybicie nowych, czy zamurowanie istniejących otworów okiennych/drzwiowych w ścianach nośnych budynku, podwyższenia tego budynku, ani też ewentualnej zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Tym samym wskazane roboty budowlane konstrukcyjne w żaden sposób nie mogły być rozpatrywane jako istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę dotyczącego wyłącznie robót instalatorskich.
Skoro zaś wskazane roboty nie mogą być rozpatrywane jako istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, ani też od dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, to, zdaniem Organu, powinny być rozpatrywane jako przypadek wskazany w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., a więc jako wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
We wskazanym zaś wyżej przypadku, do procedury legalizacyjnej nie znajdują zastosowania przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, jak przyjął Organ powiatowy, lecz odpowiednio:
- art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., zgodnie z którym, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, bądź
- art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., zgodnie z którym w przypadku niemożności doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Tym samym, jak uznał Organ odwoławczy, Organ powiatowy prawidłowo przyjął, w ramach procedury wznowieniowej, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną tego organu z dnia [...].07.2017 r., znak: [...], współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w S. przysługiwał status stron postępowania oraz, że strony te bez własnej winy nie brały udziału w ww. postępowaniu. Organ I instancji błędnie jednak uznał, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję ze wskazanych wyżej powodów procesowych, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które Organ ten ocenił jako zgodne z prawem materialnym - przepisami prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie to bowiem zostało wydane w procedurze legalizacyjnej istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, które w niniejszej sprawie w ogóle nie występuje, a przy tym z pominięciem procedury wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 2, bądź pkt 1 P.b.
Mając na względzie powyższe, Organ stwierdził, że w sprawie nie występuje przypadek, o którym mowa w art. art. 151 § 2 w 2w. z art. 146 § 2 K.p.a., tj. przypadek, w którym w wyniku wznowienia postępowania nie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Wskazane uchybienie oznacza konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na zasadność umorzenia postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.), jako bezprzedmiotowego oraz wszczęcia w stosunku do kwestionowanych robót budowlanych nowego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., bądź art. 51 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy.
Organ uwypuklił, że postępowanie legalizacyjne Organu powiatowego w sprawie, prowadzone w trybie istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, od samego początku było prowadzone niewłaściwe - w nieodpowiednim trybie, który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania - a więc od samego początku postępowanie, prowadzone we wskazanym trybie, jest bezprzedmiotowe.
Zgodnie zaś z przepisem art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Organ jednocześnie zaznaczył, że nowe postępowanie legalizacyjne PINB w S., prowadzone w trybie art. art. 50 ust. 1 pkt 1 i 51 ust. 1 pkt 2 P.b. bądź art. 51 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, dotyczyć będzie wyłącznie wykonanych samowolnie robót budowlanych. Tym samym ewentualna samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku "garażowo-gospodarczego" na "budynek pełniący funkcje uzupełniającą dla budynku głównego usługowo-mieszkalnego stanowić powinna przedmiot odrębnego postępowania PINB w S., prowadzonego w trybie art. 71a P.b., zgodnie z którym - cyt.:
"Ust. 1. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:
1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;
2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów,
o których mowa w art. 71 ust. 2.
Ust. 2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego spraw sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Ust. 3. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59fust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Ust. 4. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części".
4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia, Skarżąca Fundacja wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie:
1). art. 28 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 P.b., poprzez uznanie za stronę postępowania odwoławczego K. J. i skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.;
2). art. 12 7§ 1 K.p.a. poprzez rozpoznanie przez Organ odwoławczy odwołania niepochodzącego od strony postępowania;
3). art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wykroczenie Organu odwoławczego poza zakres objęty odwołaniem i rozstrzygnięcie o decyzji, która nie została objęta postępowaniem odwoławczym, oraz o umorzeniu postępowania przed Organem I instancji nieobjętego postępowaniem odwoławczym tj. przez przekroczenie zakresu orzekania organu odwoławczego poza zakres przewidziany w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.;
4). art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia robót niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę w toku rozpatrywania odwołania od decyzji wydanej w wyniku zakończenia postępowania wznowieniowego;
5). art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 P.b. poprzez przyjęcie, że w wyniku postępowania wznowieniowego dotyczącego wydania przez PINB decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zasadne jest umorzenie postępowania w przedmiocie istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę i wszczęcie postępowania legalizacyjnego;
6). art. 51 ust. 4 P.b. w zw. 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że PINB nie mógł wydać decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót oraz nałożyć obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zamiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, w sytuacji braku dokonania przez Organ II instancji ustaleń faktycznych dotyczących zakresu prac objętych stwierdzonymi odstępstwami, ani sposobu przenikania się tych zakresów a także ich wpływu na prowadzone prace;
7). art. 15 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przejawiające się w rozstrzygnięciu przez Organ II instancji o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ust. 4 i 5 P.b. pod znakiem [...] przez PINB w [...] S., bez możliwości zaskarżenia tego rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji;
8). art. 15 K.p.a. poprzez niedokonanie przez Organ II instancji ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, brak ustaleń faktycznych organu oraz ich odniesienia do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego;
9). art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia jej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony (w tym brak ustalenia przez Organ jak zakres prac objętych decyzją oraz zgłoszeniem a także zdarzeniami, które wystąpiły w trakcie prowadzenia prac budowlanych, zbieżny jest z zakresem stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę oraz zakresem prac niezbędnych do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem);
10). art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie prawa czynnego udziału wprowadzonym przed Organem II instancji postępowaniu, niezapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W oparciu o sformułowane zarzuty wniosła:
1). na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie, na wypadek nieuznania przez Sąd, że doszło do rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c. p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
2). na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu naruszenia art. 28 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 P.b. oraz art. 127 § 1 K.p.a., skutkującego zaistnieniem przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazała, że postępowanie odwoławcze od decyzji PINB zainicjowane zostało na wniosek m.in. K. J., która przez ZWINB uznana została za stronę postępowania wznowieniowego. Fakt ten przejawił się w przyjęciu do rozpoznania złożonego przez K. J. odwołania a także przyjęciu do rozpoznania odwołania złożonego przez jej pełnomocnika oraz wskazaniu jej w rozdzielniku decyzji i doręczeniu jej decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania. Tymczasem w przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie w pierwszej kolejności Organ winien dokonać sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo. Ponadto, w związku z tym, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania, organ odwoławczy na wstępnym etapie bada, czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania. W przypadku ustalenia przez organ odwoławczy, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest on na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 575/06, publ. LexPolonica nr 419633; oraz uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, publ. LexPolonica nr 343024). W sprawie będącej przedmiotem rozpatrywania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał badania odwołania pod względem podmiotowym, w tym nie zweryfikował, czy [...] K. J. może być uznana za stronę postępowania. Jak wynika z analizy treści ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy S. [...] w S. pod nr [...], [...] oraz [...] współwłaścicielami lokalu nr [...] położonego w S. przy ul. [...], który ma udział w [...] w gruncie, dla którego prowadzona jest księga wieczysta [...] są [...] B. J. w udziale [...] i [...] Z. J. w udziale [...], zaś współwłaścicielami lokalu nr [...] położonego w S. przy ul. [...], który ma udział w [...] w gruncie, dla którego prowadzona jest księga wieczysta [...] są [...] Z. J. w udziale [...] i [...] M. J. w udziale [...]. Zatem [...] K. J. nie ma tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji będącej przedmiotem postępowania przed Powiatowym i Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a wniesione przez nią odwołanie winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś uznaniem jej za stronę i rozpoznaniem odwołania oraz doręczeniem jej rozstrzygnięcia organu. Wobec uznania [...] K. J. za stronę postępowania jako współwłaściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu organ naruszył w sposób istotny art. 28 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane, co skutkowało zaistnieniem okoliczności przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. skierowania zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wystąpienie wskazanego uchybienia uzasadnia, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, uwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję i stwierdzenia nieważności decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...], uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] S. z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] odmawiającą - po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego - uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] i stwierdzającej wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa oraz uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] S. z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] i umarzającej postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w S. pod znakiem [...] w przedmiocie istotnego odstępstwa decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2016 r. znak. [...] i [...] nr [...] oraz zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2016 r. zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę.
Uzasadniając naruszenie art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego m.in. nie przez stronę postępowania, od decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W tej sytuacji postępowanie odwoławcze nie mogło zostać zainicjowane wnioskiem [...] K. J., a w wyniku rozpoznania jej odwołania nie mogła zapaść decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję, oraz uchylająca decyzję ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. znak [...],[...], a także umarzająca postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] S. prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 i 5 P.b., pod znakiem [...]
Skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie podjęte przez ZWINB wykracza poza ramy orzekania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zaskarżona decyzja odnosi się bowiem nie jedynie do decyzji PINB z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] objętej odwołaniem i prowadzonego przed tym Organem postępowania wznowieniowego, lecz odnosi się również do innej decyzji i innego postępowania prowadzonego przed Organem powiatowym, tj. decyzji z [...] lipca 2017 r. znak [...] [...] - nieobjętej odwołaniem, jak też do postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 i 5 P.b. - przez jego umorzenie. Podjęcie w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji rozstrzygnięć, odnoszących się do innych niezaskarżonych w postępowaniu przed organem odwoławczym decyzji, a także innych niż wznowieniowe, postępowań wykracza, zdaniem Skarżącej, poza kompetencje organu odwoławczego.
Co istotne rozstrzygnięcia podjęte przez organ odwoławczy (co uchyleniu dwóch decyzji i umorzeniu postępowania naprawczego) narusza prawo strony do odwołania się od tak ukształtowanego rozstrzygnięcia. Skarżąca nie ma bowiem prawnej możliwości odwołania się od decyzji uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. [...] ani od decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz zgłoszenia. We wskazanym zakresie zaskarżona decyzja jest decyzją pierwszoinstancyjną, od której stronie winno przysługiwać odwołanie do jednej instancji (art. 127 § 1 K.p.a.), jednak na skutek wydania jej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżąca pozbawiona została prawa do wniesienia odwołania, co godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).
Uzasadniając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. Skarżąca wskazała, że rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania, organ odwoławczy nie był uprawniony do umorzenia innego niż wznowieniowe postępowania.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 P.b. Skarżąca podniosła, że Organ odwoławczy winien poddać ocenie postępowanie wznowieniowe przeprowadzone przez Organ I instancji na wniosek inicjatorów postępowania (poza [...] K. J.) — współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą inwestycją oraz decyzję wydaną w wyniku zakończenia tego postępowania. Jak wynika z uzasadnienia decyzji objętej skargą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w ogóle nie stwierdził w postępowaniu prowadzonym na skutek wznowienia postępowania naruszeń prawa procesowego, nie przywołał ich w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Jedynym przywołanym uchybieniem jest uchybienie dotyczące niezawinionego braku udziału wszystkich stron w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], co znalazło potwierdzenie w decyzji Organu I instancji z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] W postępowaniu wznowieniowym uczestniczyły wszystkie strony postępowania - [...] B. J., [...] Z. J., [...] M. J.. Strony miały możliwość czynnego w nim udziału, składania wniosków i wyjaśnień oraz wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. W postępowaniu zatem nie zaistniały uchybienia w zakresie naruszenia przepisów postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego, co uzasadniać mogłoby uchylenie decyzji Organu powiatowego i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.
Inwestor przed realizacją inwestycji dokonał zgłoszenia robót niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę w formie zgłoszeniaą zaś na roboty wymagające pozwolenia na budowę uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę. Prace objęte zgłoszeniem i pozwoleniem na budowę realizowane były w jednej nieruchomości w jednym czasie. Na terenie nieruchomości wykonano prace obejmujące wykonywanie instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej, w tym zakresie ingerując w elementy ścian poprzez montaż elementów sieci, doprowadzanie powietrza do spalania gazu w kodę, podłączenie komina spalinowego oraz montaż nawiewników, przewodów wentylacyjnych, kanałów w oraz kanałów wentylacji wywiewnej (zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...]), oraz demontażu pokrycia dachowego, izolacji z wełny mineralnej oraz demontażu płyty żelbetowej w ramach przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia. W toku prowadzenia prac związanych z demontażem stropu w ścianie pod stropem powstał otwór (ujęty w protokole kontroli), zaś w związku z powtarzającymi się kradzieżami na budowie oraz niszczeniem sprzętu, infrastruktury i materiałów (zgłaszanymi do organów ścigania- w załączeniu postanowienia o umorzeniu dochodzenia) konieczne było zabezpieczenie nieruchomości przed ingerencją osób postronnych przez częściowe zabudowanie istniejących otworów uniemożliwiające dostęp do nieruchomości w toku prowadzenia prac- w tym bramy garażowej i otworów okiennych. W takim stanie faktycznym na nieruchomości objętej inwestycją- pozwoleniem na budowę i przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem, wobec pism współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], przeprowadzona została kontrola przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która wykazała stan faktyczny w postaci odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę oraz dokonanego zgłoszenia uwzględniające również prace czasowo zabezpieczające prowadzoną budowę przed ingerencją osób nieuprawnionych. Wobec ujęcia tych prac przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w protokole kontroli, przez wskazanie zamurowania części wrót garażowych, wykonanie okna pod stropem, zamurowania okien od strony pd.-wsch., wykonanie ścian wewnętrznych, wyposażenie budynku, prace te musiały zostać uwzględnione w projekcie zamiennym, który miał uwzględniać dotychczas wykonane roboty budowlane, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, gdyż taki obowiązek nałożony został na inwestora.
Na inwestora nałożono również dodatkowe obowiązki, w tym przedłożenia wszelkiej dokumentacji wymaganej zarówno w postępowaniu w zakresie odstępstwa od robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, jak również odstępstwa od zgłoszenia. W tej sytuacji, Skarżąca podniosła, że nie można uznać, jak uczynił to Organ II instancji, że prowadząc postępowanie PINB nie mógł prowadzić postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych, w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę i należy umorzyć to postępowanie. Inwestor wykonał prace wynikające z pozwolenia i zgłoszenia, a także inne prace konieczne dla zabezpieczenia prowadzonych robót, które stanowiły odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ powiatowy zaś w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nałożył na inwestora obowiązki wykonania określonych czynności i robót budowlanych. Inwestor więc przedłożył Organowi projekt budowlany zamienny, uzgodnienia, zaświadczenia, protokoły badań i sprawdzeń. Z dokumentów tych wynika jednoznacznie, że inwestor dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przeprowadzone prace zostały wykonane zgodnie z wymogami technicznymi, przeciwpożarowymi, sanitarnymi, nie zagrażają bezpieczeństwu, przy zastosowaniu właściwych wyrobów budowlanych, z zachowaniem warunków technicznych i warunków wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującego dla terenu elementarnego [...] dominującą funkcję mieszkaniową (plan nie przewiduje funkcji poszczególnych obiektów), która nie wyklucza funkcjonowania w tym obszarze również innych obiektów. Przedłożone dokumenty są tożsame z dokumentami, które wobec stanowiska organu odwoławczego, inwestor zobowiązany byłby ponownie przedkładać w niezmienionej formie, chociaż znajdują się już one w aktach postępowania.
W tej sytuacji wobec przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, które wykazało jedynie uchybienie organu w zakresie określenia stron postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zgody na wznowienie robót budowlanych i dopuściło wszystkie osoby będące stronami do udziału w tym postępowaniu niezasadne jest twierdzenie o braku podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę.
Uzasadniając naruszenie art. 51 ust. 4 P.b. w zw. 77 K.p.a. Skarżąca podniosła,
że decyzja z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] r., którą swym rozstrzygnięciem uchylił ZWINB znajduje swoje umocowanie w przepisach art. 51 ust.4 P.b., który nakazuje organowi nadzoru budowlanego weryfikację nałożonych na inwestora obowiązków w związku ze stwierdzeniem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co nastąpiło podczas kontroli budowy w związku z wnioskiem Państwa J. , oraz wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał kompetencje do zatwierdzenia projektu zamiennego. Zatem w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek pozwalających na uchylenie tej decyzji w wyniku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w postępowaniu wznowieniowym.
Ponadto wskazania wymaga, że decyzja objęta uchyleniem w postępowaniu wznowieniowym wydana została na etapie rozpoczętych prac budowlanych dotyczących zewnętrznych instalacji gazowej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz wewnętrznej instalacji gazowej jak też prac związanych z demontażem pokrycia dachowego, izolacji z wełny mineralnej oraz demontażu płyty. Odnosiła się więc do trwającego procesu budowlanego nie zaś do inwestycji zaplanowanej w przyszłości. Wobec prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego czynności kontrolnych uchylone zostało pozwolenie na budowę w oparciu, o które inwestycja była realizowana, zaś inwestor zobowiązany był do przedłożenia projektu uwzględniającego nie jedynie zakres prac ujętych w protokole kontroli, lecz projektu obejmującego całą inwestycję. Wszystkie elementy projektu - również te, które nie wynikają ze stwierdzonych odstępstw podlegają weryfikacji dokonywanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu naprawczym. Oznacza to, iż zatwierdzeniu przez organ powiatowy nadzoru budowlanego podlega całość inwestycji, nie zaś jej fragment związany ze stwierdzonymi uchybieniami.
W uzasadnieniu naruszenia art. 15 K.p.a. w z w. z art. 127 § 1 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a.Skarżąca wskazała, że wobec odniesienia zaskarżonego rozstrzygnięcia do innego postępowania- nieobjętego przedmiotem odwołania Skarżąca pozbawiona została prawnej możliwości odwołania się od decyzji uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. [...] oraz od decyzji umarzającej postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ust. 4 i 5 ustawy prawo budowlane pod znakiem [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] S.. W ten sposób, stronę pozbawiono prawa do zaskarżenia decyzji, od której winno służyć jej odwołanie na podstawie art. 127 § 1 K.p.a. Zatem podjęte rozstrzygnięcie nie jest możliwe do zaakceptowania, jako eliminujące możliwość skorzystania przez stronę ze ścieżki odwoławczej.
Skarżąca podniosła także, że Organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia jej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i na jego podstawie dokonał błędnych ustaleń faktycznych. W szczególności Organ nie uwzględnił dowodów przedłożonych na etapie postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Pomimo formalnego rozpatrzenia odwołania wskazać należy, że organ II instancji nie dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W szczególności nie dokonał ustaleń faktycznych i nie odniósł ich do mających zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego.
5. Skargę wywiedli także K. i Z. J., B. J. i M. J., którzy podnieśli, że zgadzając się z merytoryczną stroną decyzji, wnoszą o uznanie przekształceń na [...] i przedmiotowej decyzji PINB jako samowoli budowlanej przeprowadzonej z rażącym naruszeniem prawa i przy udziale PINB, i innych powiązanych z tą decyzją osób i organów.
6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., pełnomocnik Z. J. złożył odpowiedź na skargę Fundacji, wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów i oddalenie skargi Fundacji.
7. Pismem z dnia [...] stycznia K. i Z. J., B. J. i M. J. złożyli pismo uzupełniające.
8. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r., Skarżący Z. J. oświadczył, że cofa skargę w imieniu wszystkich skarżących; przedłożył pełnomocnictwo do reprezentowania przed Sądem, udzielone mu przez B.. J. i M.. J.. Rozprawę odroczono.
9. Pismem dnia [...] lutego 2020 r. K. i Z. J., B. J. i M. J. skargę cofnęli. Poinformowali także o wycofaniu pisma uzupełniającego z [...] stycznia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
10. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 t.j.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302 ze zm. – dalej przywoływana jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
11. Osią sporu w sprawie jest prawidłowość rozstrzygnięcia Organu II instancji, który wskutek wznowionego przez Organ I instancji postępowania w przedmiocie prowadzonych robót budowlanych:
- uchylił decyzję PINB odmawiającą uchylenia decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jednocześnie stwierdzającą wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa oraz uchylił decyzję PINB zatwierdzającą projekt budowlany zamienny;
- umorzył postępowanie PINB w przedmiocie istotnego odstępstwa od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia Fundacji zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę.
Sąd orzekający w sprawie nie dopatrzył się naruszeń prawa podnoszonych w skardze.
12. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;
2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;
3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;
4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;
5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;
6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;
7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);
8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Przy tym, zgodnie z przepisem art. 146 § 2 K.p.a., jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie uchyla się decyzji zaskarżonej (dotychczasowej).
W takim przypadku, zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
13. W sprawie tej szczególnego podkreślenia wymaga, że prawomocnym wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., (sygn. akt: II SA/Sz 853/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu "Fundacji [...]" z siedzibą w S., uchylił decyzję ZWINB w S. z dnia
[...] czerwca 2018 r., znak: [...]. I wyrok ten przede wszystkim determinuje kształt obecnie zaskarżonego rozstrzygnięcia Organu II instancji.
Sąd zważył bowiem, iż - cyt.: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją objętą sprzeciwem uchylił, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W podstawie prawnej decyzji nie powołał przepisu ustawy procesowej pozwalającego na wydanie takiej decyzji w postępowaniu wznowieniowym.
Jednocześnie Sąd w zaleceniach wskazał, że "Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy rozpozna odwołanie merytorycznie, odniesie się do podniesionych zarzutów i wyda jedną z decyzji, o jakich mowa w art. 151 k.p.a., tj. utrzyma w mocy decyzję organu I instancji w razie stwierdzenia braku podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...].07.2017 r., albo uchyli decyzję organu I instancji oraz decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia w myśl art. 151 § 1 pkt 2 i wyda nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy".
I tak też Organ odwoławczy uczynił, korzystając z drugiego z rozwiązań wskazanego przez Sąd, co tym samym czyni zarzuty procesowe ze skargi nieuzasadnionymi, bowiem Organ II instancji po ponownym rozpatrzeniu odwołań, w oparciu o akta sprawy był jednocześnie związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w Szczecinie z dnia 28 listopada 2018 r., (sygn. akt: II SA/Sz 853/18).
14. Rację należy przyznać Organowi odwoławczemu, że przedmiotem postępowania administracyjnego PINB w S., zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...].07.2017 r., znak: [...], były - jak wskazał organ powiatowy były - wykonane bez pozwolenia na budowę, roboty budowlane polegające na:
1) zamurowaniu wrót garażowych jednego boksu,
2) wykonaniu "pod stropem" wskazanego wyżej boksu dwóch okien (w miejscu zlikwidowanych wrót garażowych),
3) wykonaniu w części zlikwidowanego pomieszczenia garażowego ścian wewnętrznych, wydzielających z niego dwa pomieszczenia higieniczno-sanitarne (WC i prysznic),
4) zamurowaniu dwóch okien od strony płd.-wsch. i wykonaniu okien w ścianie tylnej (pn.-wsch.) - protokół z kontroli z dnia [...].11.2016 r.,
oraz na:
6) podwyższeniu przedmiotowego budynku o 35 cm - ustalenia poczynione przez PINB w S. po wznowieniu postępowania.
Organ powiatowy potraktował przy tym wykonanie ww. robót budowlanych, jako istotne odstępstwo od:
- warunków pozwolenia na budowę z dnia [...].06.2016 r., znak: [...] [...] i [...], nr [...], dotyczącego zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla potrzeb istniejącego budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] w S., oraz
- przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia, z dnia [...] kwietnia 2016 r., zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a polegających na - cyt.: "odtworzeniu stanu pierwotnego przebudowa stropodachu budynku garażowo-gospodarczego polegających na demontażu pokrycia papowego, demontażu izolacji z wełny mineralnej, demontażu płyty żelbetowej oraz odtworzeniu wszystkich warstw
Ustalenia Organu z kolei stanowiły podstawę do wydania przez PINB w S. rozstrzygnięć w oparciu o art. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. (decyzja z dnia [...].11.2016 r. o nakazie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego) oraz art. 51 ust. 4 P.b. (decyzja z dnia [...].07.2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego).
Zgodnie natomiast art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - właściwy organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz -7- w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Zgodnie zaś z art. 51 ust. 4 ww. ustawy, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Słusznie przy tym ZWINB w S. zauważył, że wskazane wyżej przepisy dotyczą wyłącznie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co rodzi konkluzję, że Organ I instancji nie mógł potraktować przedmiotowych robót budowlanych jako istotnego odstąpienia od przytoczonego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę.
Słusznie także uwypuklił Organ odwoławczy, że pozwolenie na budowę z dnia [...].06.2016 r., znak: [...] [...],
nr [...], dotyczyło wyłącznie budowy zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla potrzeb istniejącego budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] w S.. Decyzja ta w żadnej mierze nie dotyczyła robót ingerujących w elementy konstrukcyjne budynku, jak: wybicie nowych, czy zamurowanie istniejących otworów okiennych/drzwiowych w ścianach nośnych budynku, podwyższenia tego budynku, ani też ewentualnej zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Tym samym wskazane roboty budowlane konstrukcyjne w żaden sposób nie mogły być rozpatrywane jako istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę dotyczącego wyłącznie robót instalatorskich.
Skoro zaś wskazane roboty nie mogą być rozpatrywane, jako istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, ani też od dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, to prawidłowo przyjął Organ odwoławczy w uzasadnieniu merytorycznym decyzji - powinny być one rozpatrywane jako przypadek wskazany w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., a więc jako wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
W tym zaś przypadku, do procedury legalizacyjnej znajdują zastosowanie:
- art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo też
- art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niemożności doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Wskazane przez Organ odwoławczy uchybienie oznaczało zatem konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na zasadność umorzenia postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego), jako bezprzedmiotowego oraz wszczęcia w stosunku do kwestionowanych robót budowlanych nowego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., bądź art. 51 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy.
Rację miał bowiem Organ przyjmując, że postępowanie legalizacyjne organu I instancji, prowadzone w trybie istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, od samego początku było prowadzone niewłaściwe - w nieodpowiednim trybie, który w sprawie nie powinien znaleźć zastosowania – zatem powinno być uznane za bezprzedmiotowe.
Za nieprawidłowe należy uznać stanowisko Skarżącej, że Organ odwoławczy nie był uprawniony do umorzenia innego postępowania niż postępowanie wznowieniowe. Wynikającą z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. możliwość umorzenia postępowania w pierwszej instancji w całości lub w części należy w tej sprawie odnosić do postępowania co do istoty sprawy (do której załatwienia Organ został zobowiązany wyrokiem WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 853/18), w którym została wydana decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania, a nie do postępowania wznowionego w efekcie uwzględnienia wniosku o wznowienie. Tym samym zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. należy uznać za chybiony.
15. Odnosząc się końcowo do zarzutu Skarżącej dotyczącego skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, Sąd zauważa, że postępowanie odwoławcze w toku postępowania wznowieniowego zostało zainicjowane także przez inne osoby, w stosunku do których status strony bez wątpienia był ustalony. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że decyzja administracyjna może określać jedynie prawa i obowiązki strony postępowania administracyjnego; dlatego wadą skutkującą nieważność decyzji jest określenie praw i obowiązków podmiotów niebędących stroną postępowania. Nie można zatem podzielić argumentacji Skarżącej, że powodem stwierdzenia nieważności decyzji może być doręczenie jej nie tylko stronom postępowania ale także uczestnikom na prawach strony, czy innym zainteresowanym podmiotom, w tym organom. Bowiem skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oznacza zamiar ukształtowania czyjejś sytuacji prawnej, nie zaś samo jej doręczenie (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 4034/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 326/18 – wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
16. Biorąc powyższe pod uwagę, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę Fundacji "[...]" oddalił.
17. Wobec cofnięcia skargi przez B. J., Z. J., K. J. i M. J., Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. postępowanie sądowe wywołane ich skargą umorzył.