II SA/SZ 697/24

II SA/Sz 697/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Joanna Wojciechowska /przewodniczący sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 98 ust. 1, art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 4 pkt 17, art. 154 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 134 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 16 ust. 1, art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Szczecin na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 17 lipca 2024 r. nr GN-2.7534.3.2024.MKu w przedmiocie odszkodowania z tytułu nakładów poniesionych na nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta G. wydał w dniu 27 marca 2024 r. decyzję nr [...], znak GN.683.1.2022.EP na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 5, art. 134, art. 135 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.- dalej "u.g.n.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 zm. - dalej "k.p.a."), w której:
- ustalił na rzecz F. B.-H.-U. "M. Spółka z o.o. z siedzibą w S. (dalej "spółka", "inwestor") odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną numerem działki [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...], przy ul. P. w S., przejętą z mocy prawa na własność Gminy Miasto S. z przeznaczeniem pod drogę publiczną, w wysokości 1.144.590,00 zł (pkt 1),
- zobowiązał Prezydenta Miasta S. (dalej "skarżący") do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 ze wskazaniem, że wypłata nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na rachunek bankowy spółki oraz, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowana stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu Cywilnego (pkt 2)
- określił, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, którą dokonuje organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania (pkt 3).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że decyzją z dnia 3 listopada
2020 r., nr BGM-1.6831.228.2020.AM, zmienioną postanowieniem z dnia 6 listopada 2020 r. Prezydent zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej numerem działki [...]
o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...] przy ul. [...] w S., stanowiącej własność spółki. W wyniku podziału wydzielona została m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczona zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej "mpzp") pod drogę publiczną - ulicę dojazdową, która na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasto S., z dniem
w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. z dniem 20 listopada 2020 r. Pomiędzy spółką a skarżącym doszło do częściowego ustalenia odszkodowania w drodze porozumienia. Strony uzgodniły bowiem odszkodowanie tylko w odniesieniu do gruntu działki nr [...], natomiast w zakresie nakładów nie doszły do porozumienia. Spółka wystąpiła zatem o ustalenie odszkodowania z tytułu nakładów poniesionych na przejętej z mocy prawa działce zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2022 r. Wojewoda Zachodniopomorski wyznaczył Starostę G. do załatwienia niniejszej sprawy, który decyzją z dnia 31 października 2022 r. ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość przejętą na własność przez Gminę S. z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Od niniejszej decyzji odwołanie wniósł skarżący, zarzucając m.in. naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz wskazując, że Gmina Miasto S. nie uznaje roszczenia w zakresie ustalenia odszkodowania za nakłady poniesione na ww. nieruchomości, gdyż zostały one wykonane w okolicznościach, które zostały przewidziane w art. 16 ustawy o drogach publicznych. Decyzją z dnia 8 marca 2023 r. Wojewoda Zachodniopomorski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż nie wyjaśniono należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania był wadliwy.
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta G. uznał, że istnieją przesłanki do ustalenia odszkodowania za nakłady poniesione na wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości (będącej podstawą ustalenia wysokości odszkodowania) uwzględnia się m.in. stan nieruchomości, tj. jej stan zagospodarowania i stopień wyposażenia, ale także stan prawny nieruchomości (art. 4 pkt 17 u.g.n). Ewentualne roszczenia z art. 16 ustawy o drogach publicznych nie stanowią elementu "stanu prawnego nieruchomości", a jedynie okoliczności prawne związane z obecnym właścicielem nieruchomości. Na podstawie zgromadzonych materiałów (m.in. mapy inwentaryzacyjnej powykonawczej z dnia 31 marca 2020 r., wykonanej na mapie zasadniczej oraz projektu wykonawczego, dokumentacji powykonawczej oświetlenia z dnia 30 września 2020 r., w tym notatki z przeglądu wykonanych prac z dnia 28 stycznia 2020 r., inwentaryzacji sieci i przyłączy kanalizacji deszczowej oraz protokołu z końcowego przeglądu sieci kanalizacji deszczowej z dnia 17 września 2020 r.) organ ustalił, że w dniu wydania decyzji podziałowej na gruncie znajdowały się składniki stanowiące własność spółki, tj.: droga z miejscami parkingowymi i chodnikami, nasadzenia (trawnik i drzewa), kanalizacja deszczowa, instalacja elektryczna oświetleniowa z lampami. Sieć kanalizacji deszczowej oraz oświetlenia organ uznał jako część składową działki podlegającą wycenie, ponieważ nie zostały one przekazane na własność przedsiębiorstw przesyłowych. Jednocześnie z uwagi na fakt, że urządzenia wodociągowe oraz urządzenia kanalizacji sanitarnej - etap I, zostały przekazane na podstawie protokołu z dnia 30 czerwca 2020 r. na rzecz Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. z siedzibą w S., ww. infrastruktura nie została uznana za część składową działki, gdyż nie stanowiła własności spółki w dniu wydania decyzji podziałowej. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzonej na piśmie w formie operatu szacunkowego, Starosta G. zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość części składowych na przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy w wyznaczonym terminie sporządził i przekazał operat szacunkowy określający, przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów zastąpienia, techniki wskaźnikowej, wartość części składowych na przedmiotowej działce na łączną kwotę netto 1.278.110,00 zł, w tym: wartość drogi z miejscami parkingowymi i chodnikami – 799.070,00 zł, wartość trawnika – 3.930,00 zł, wartość drzew - 650,00 zł, wartość kanalizacji deszczowej – 433.760,00 zł, wartość lamp – 34.940,00 zł, wartość oświetlenia – 5.760,00 zł. Skarżący wniósł zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego dotyczące nieprawidłowości w opisie stanu wycenianej nieruchomości, objęcia wyceną składników położonych poza obszarem działki nr [...], nieprawidłowości w pomiarze składników położonych na działce oraz przyjętej metodologii wyceny. Ponadto podniósł, iż za części składowe zlokalizowane w granicach działki nr [...] nie przysługuje odszkodowanie w trybie art. 98 u.g.n., gdyż zostały one wykonane w oparciu o art. 16 ustawy o drogach publicznych. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił zastrzeżenia dotyczące nieprawidłowego pomiaru składników majątkowych położonych na wycenianej działce (przyjęta do wyceny powierzchnia drogi z miejscami parkingowymi i chodnikami oraz powierzchnia trawnika, przewyższają całkowitą powierzchnię wycenianej działki) i sporządził nowy operat szacunkowy, w którym wartość części składowych zlokalizowanych w granicach działki nr [...] określona została na łączną kwotę netto 1.144.590,00 zł, w tym: wartość drogi z miejscami parkingowymi i chodnikami – 784.220,00 zł, wartość trawnika – 3.270,00 zł, wartość drzew - 650,00 zł, wartość kanalizacji deszczowej – 314.010,00 zł, wartość lamp – 36.360,00 zł, wartość oświetlenia – 6.080,00 zł. Po zapoznaniu się z powyższymi wyjaśnieniami oraz nowym operatem szacunkowym, strony nie wniosły kolejnych uwag ani też nie poinformowały o zamiarze zlecenia sporządzenia przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem organu I instancji, ww. operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i może stanowić dowód w niniejszym postępowaniu, wobec czego odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa nieruchomości ustalono na podstawie wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego.
Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o jej uchylenie lub zmianę z uwagi na nieprawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny oraz błędy w materiale dowodowym. W jego ocenie, odszkodowanie za wartość nakładów poniesionych na budowę drogi nie przysługuje, ponieważ nakłady te poniesiono w okolicznościach, które zostały przewidziane w art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320; dalej "u.d.p."). Nakłady te stanowiły realizację inwestycji drogowej przeprowadzonej z związku z inwestycją niedrogową tj., budową osiedla mieszkaniowego na terenie sąsiednich działek przez spółkę. Skarżący zwrócił uwagę na nieprawidłowości w opisie stanu nieruchomości wskazując, że brakuje informacji odnośnie weryfikacji dokumentacji (projektu wykonawczego oraz inwentaryzacji powykonawczej) pod kątem faktycznie zrealizowanych praw i rodzaju zastosowanych materiałów, jak i weryfikacji położenia składników majątkowych względem granic geodezyjnych działki.
Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 17 lipca 2024 r. nr
GN-2.7534.3.2024.MKu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy po przedstawieniu stanu faktycznego i przywołaniu treści art. 98 ust. 1 i 3, art. 130 ust.1 i 2, art. 4 pkt 17, art. 154 ust.1, art. 134 ust.1 u.g.n. stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy możliwe jest ustalenie odszkodowania jedynie w części dotyczącej nakładów na gruncie oznaczonym jako działka nr [...]. Organ odwoławczy podał, że orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza jednoznacznie, że bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Skoro zatem nieruchomość nie stanowiła przed wydaniem decyzji podziałowej własności Gminy Miasto S., to nie mogła być zaliczona do kategorii drogi gminnej. Wobec powyższego argumentacja skarżącego odnośnie zrealizowania przez spółkę inwestycji niedrogowej na drodze publicznej jest niezasadna. Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, tymczasem nie może być mowy o realizacji takiej inwestycji na gruncie prywatnym, jak miało to miejsce w prowadzonym postępowaniu.
Organ odwoławczy wskazał, że odszkodowanie ustala się w oparciu o zasady określone w Dziale III, Rozdziale V u.g.n., zaś wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości. Wyjaśnił, że przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Decyzja ustalająca odszkodowanie powinna zatem uwzględniać wartość elementów stanowiących części składowe nieruchomości, którymi są w szczególności obiekty budowlane, czy inne elementy wyposażenia infrastruktury, jeżeli nie stanowią własności przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 48 i 49 k.c. Skoro wywłaszczona nieruchomość nie stanowiła przed wydaniem decyzji podziałowej drogi publicznej, gdyż nie była jej nadana odpowiednia kategoria drogi publicznej w drodze uchwały rady gminy, to tym samym niezasadna jest argumentacja kwestionująca ustalenie odszkodowania za części składowe, znajdujące się na działce nr [...].
Przechodząc do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy wyjaśnił, że operat szacunkowy jako podstawowy dokument w postępowaniu stanowi zasadniczy dowód na ustalenie wartości praw związanych z nieruchomością przejętą w związku z podziałem nieruchomości. Przy czym operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) i podlega ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Oceniając operat szacunkowy jako dowód w sprawie, organy administracji nie mogą jednak wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, w związku z tym kontrola organu powinna dotyczyć, m.in. takich kwestii jak zgodność z przepisami prawa, kompletność, logiczność i spójność. Kolejnymi elementami weryfikowanymi przez organy są kwestie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując merytorycznej oceny operatu szacunkowego, określającego wartość nakładów na działce organ odwoławczy stwierdził, że biegły dokonał określenia wartości nakładów na nieruchomości na podstawie dokumentów, tj.: decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 3 listopada 2020 r. zatwierdzającej podział ww. nieruchomości, mapy, wykazu zmian ewidencyjnych, dokumentacji powykonawczej, w tym mapy inwentaryzacji powykonawczej, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 28 kwietnia 2020 r., protokołu z dokonanego przeglądu technicznego - końcowego kanalizacji deszczowej z dnia 17 września 2020 r., notatki z dnia 28 lipca 2020 r. z przeglądu robót dotyczących oświetlenia, księgi wieczystej, Biuletynu cen obiektów budowlanych BCO, cz. 1 i 11-IV kwartał 2023 r. SEKOCENBUD, oględzin nieruchomości, wywiadów, studiów i analiz własnych, a także cen transakcyjnych z aktów notarialnych. Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy w dniu 7 lutego 2024 r., przyjmując datę stanu nieruchomości na 3 listopada 2020 r., datę poziomu cen z dnia 7 lutego 2024 r., a także datę oględzin - 24 sierpnia 2023 r. Obiekty budowlane znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości zostały szczegółowo opisane w operacie szacunkowym na str. 7 i 8. Do operatu szacunkowego została również dołączona dokumentacja zdjęciowa, obrazująca przedmiot wyceny. Ponadto rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przeprowadził analizę przepisów prawa, regulujących zasady wyceny części składowych nieruchomości, tj. art. 135, art. 151 i art. 153 u.g.n., które normują kwestie ustalenia odszkodowania na podstawie wartości odtworzeniowej i zastosowania podejścia kosztowego. Dodatkowo rzeczoznawca majątkowy przedstawił zasady wyceny określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832 ze zm. - dalej "rozporządzenie"). Organ po zacytowaniu § 25, § 26 ust. 2 i ust. 3, § 27 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia podniósł, że w protokole z oględzin sporządzonym w dniu 24 sierpnia 2023 r. rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że nieruchomość posiada pełny dostęp do infrastruktury. Na działce znajduje się droga o nawierzchni z kostki brukowej i chodnik po obu stronach jezdni. Pomiędzy chodnikiem z jednej strony a jezdnią znajdują się miejsca parkingowe, a na niewielkiej części tereny zielone. Lampy podlegały wycenie jako funkcjonalna całość - oświetlenie drogi. Wartość nakładów poczynionych na omawianej działce (w postaci obiektów budowlanych) została określona przy użyciu metody kosztów zastąpienia, techniki wskaźnikowej, jako iloczyn ceny wskaźnikowej oraz liczby jednostek odniesienia, dla których zostały ta cena została ustalona. Do określenia wartości poszczególnych obiektów zastosowano również wskaźnik regionalny, koszty dokumentacji i nadzoru. Stopień zużycia technicznego wyniósł 0%.
Organ odwoławczy poddając ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że decyzja organu I instancji czyniła zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a..
Prezydent Miasta S. złożył skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecnie i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przyznanie kosztów postępowania.
Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1. art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.p.d. przez:
a) ich niezastosowanie, co miało wpływ na treść nieprawidłowego orzeczenia, polegające na tym, że organy w obu decyzjach błędnie uznały, iż w związku z podziałem nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...], z której powstała m.in. działka [...] (przeznaczona pod drogę publiczną - ulicę dojazdową) powstał obowiązek zapłaty na rzecz spółki także nakładów, jakie spółka poniosła w związku z realizacją inwestycji niedrogowej, pomimo braku umowy w tym zakresie,
b) ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której organy obu instancji usankcjonowały obejście prawa dokonane przez spółkę, tj. ominięcie obowiązków wynikających z ustawy o drogach publicznych przy realizacji inwestycji niedrogowej i w konsekwencji domaganie się w sposób pośredni, to jest jako składnika odszkodowania z art. 98 ust. 3 u.g.n., także zwrotu przez Prezydenta nakładów na nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną, na których wysokość ani rodzaj Prezydent nie miał wpływu,
c) ich pominięcie w stanie faktycznym sprawy (realizacja inwestycji niedrogowej) i otwarcie drogi innym podmiotom (głównie deweloperom) do omijania przepisów ustawy o drogach publicznych oraz umożliwienia im realizowania przez nich dróg dojazdowych do budowanych osiedli bez porozumienia z organem samorządowym, a więc obarczania jednostki samorządu terytorialnego faktycznie kosztami budowy i utrzymywania dróg wewnętrznych, na które ta jednostka nie ma rzeczywistego wpływu,
d) ich niezastosowanie, co doprowadziło do szkody w budżecie jednostki samorządu terytorialnego poprzez obowiązek zwrotu nakładów urządzenia drogi prywatnemu podmiotowi,
e) zignorowanie faktu, iż pojęcie drogi publicznej, o którym mowa w tych przepisach, dotyczy zarówno drogi publicznej istniejącej, jak i dopiero planowanej -wskazują na to użyte pojęcie "budowa" oraz "przebudowa", a nie tylko "przebudowa",
2. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 i 18 w zw. z art. 1 u.p.d., przez błędną interpretację i wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków, tj. uznanie, iż art. 16 ust. 1 u.p.d. nie stosuje się do gruntów prywatnych, podczas gdy w art. 16 ust. 1 u.p.d. mówi się także o budowie drogi publicznej, a więc o budowie drogi, która dopiero będzie i dopiero po jej wybudowaniu będzie mogła stać się publiczną,
3. art. 98 ust. 3 w zw. z art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 i art. 134 u.g.n., przez ich błędne zastosowanie, tj. bezpodstawne uznanie, iż w pojęciu odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną, mieszczą się nakłady poczynione przez byłego właściciela działki (tj. przed podziałem), zrealizowane w ramach inwestycji niedrogowej, a na które skarżący nie miał żadnego wpływu,
4. art. 98 ust. 3 u.g.n., przez nieprawidłowe przyjęcie, iż decyzja ustalająca odszkodowanie powinna uwzględniać wartość elementów stanowiących części składowe nieruchomości, którymi są w szczególności obiekty budowlane czy inne elementy wyposażenia infrastruktury,
5. art. 130 ust. 1 u.g.n., przez pominięcie/zignorowanie jednej z przesłanek odszkodowania, tj. przeznaczenia nieruchomości, która w niniejszej sprawie faktycznie jest droga osiedlową, wewnętrzną,
6. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez przyznanie odszkodowania podmiotowi prywatnemu, powiększonego o poniesione bez podstawy prawnej nakłady na drogę publiczną, co czyni to odszkodowanie niesłusznym, a nadto bezprawnie obciążającym budżet jednostki samorządu terytorialnego,
7. braku ogólnego, a nie tylko jednostkowego spojrzenia, na stan faktyczny sprawy, którego analiza pokazuje, iż spółka omijając przepisy prawa poprzez ich wybiórczą interpretację, wykonała na swoich wyłącznie zasadach drogę osiedlową do swojej inwestycji, a następnie domaga się zwrotu tych kosztów z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, czyli faktycznie do wszystkich mieszkańców Szczecina, co jest bezprawne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że inwestycja- budowa osiedla mieszkaniowego została dokonana w oparciu o ostateczną decyzję pozwolenia na budowę i zagospodarowanie terenu wydaną przez Prezydenta Miasta S. W jego ocenie, art. 16 u.d.p. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:
Spór w sprawie dotyczy ustalenia odszkodowania za nakłady jakie poniosła spółka w związku z przyjęciem z mocy prawa na własność przez Gminę Miasto S. przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem pod drogę publiczną.
Zgodnie z § 51 uchwały Rady Miasta S. z dnia 12 grudnia 2005 r. nr XLVII/894/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2006 r. nr [...] poz. [...]) przedmiotowa działka stanowiła teren elementarny P.W.4044.KD.D o funkcji: droga publiczna - ulica dojazdowa; inwestycja celu publicznego. W załączniku nr 3 do ww. uchwały ww. teren elementarny zaliczono do inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych (§ 2), które finansowane będą przez budżet miasta lub na podstawie porozumień z innymi podmiotami (§ 5 ust. 1).
Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., działka nr [...] przeszła na własność Gminy Miasta S. za odszkodowaniem z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna.
Stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu
i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio.
W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest przez rzeczoznawcę majątkowego na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).
Przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 u.g.n.).
Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. Przy jej określaniu (art. 134 ust. 2 u.g.n.) uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.
Bezsporne było, że skarżący i spółka zawarli w dniu 3 grudnia 2021 r. porozumienie, w którym uzgodniono wartość gruntu przedmiotowej działki. Niesporny był również fakt, że nakłady na ww. działkę zostały poniesione przez spółkę przed dniem wydania decyzji podziałowej z dnia 3 listopada 2020 r. Sporna była kwestia objęcia odszkodowaniem z art. 98 ust. 3 u.g.n. poniesionych przez spółkę nakładów na ww. działkę.
W dniu wydania decyzji podziałowej, tj. w dniu 3 listopada 2020 r. na gruncie znajdowały się następujące składniki stanowiące własność spółki: droga z miejscami parkingowymi i chodnikami, nasadzenia w postaci trawnika i drzew, kanalizacja deszczowa, instalacja elektryczna oświetleniowa z lampami. Sieć kanalizacji deszczowej oraz oświetlenia uznano za części składowe nieruchomości, ponieważ nie były przekazane na własność przedsiębiorstwom przesyłowym. Sieć wodociągowa (DN 150 i DN 125) oraz urządzenia kanalizacji sanitarnej (hydrant, kanały sanitarne oraz studnie kanalizacyjne) zostały przekazane na podstawie protokołu z dnia 30 czerwca 2020 r. na rzecz Zakładu Wodociągów i Kanalizacji spółka z o.o. z siedzibą w S., wobec czego nie uznano ich za części składowe gruntu, gdyż nie stanowiły własności spółki w dniu wydania decyzji podziałowej.
Według skarżącego, koszt budowy drogi winien ponieść inwestor, który realizował inwestycje niedrogową na sąsiednich działkach na podstawie art. 16 ust. 1 u.p.d., bowiem budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia.
Stosownie do art. 16 ust. 2 u.p.d., szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej.
Wskazać należy, że obowiązek budowy lub przebudowy drogi publicznej nie ciąży na inwestorze inwestycji niedrogowej w każdym wypadku, lecz tylko w sytuacji gdy realizowana inwestycja realnie i konkretnie przekłada się na konieczność budowy czy też przebudowy drogi publicznej. Ponadto obciążenie inwestora kosztami budowy drogi z art. 16 u.p.d. nie powstaje w drodze decyzji administracyjnej, lecz na podstawie umowy zawartej między jednostką samorządu terytorialnego (zarząd drogi) a inwestorem.
Nie jest możliwa sytuacja, żeby w ewentualnym sporze cywilnym pomiędzy zarządem drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej sąd cywilny nakazał inwestorowi złożenie oświadczenia woli w przedmiocie zawarcia umowy zgodnie z art. 16 u.d.p., ani zobowiązał go do wybudowania drogi na podstawie ww. przepisu. Sąd orzekający w sprawie podzielił stanowisko zawarte w wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2018 r. o sygn. akt I ACa 490/18 (LEX nr 2615244), że w przypadku regulacji art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p., przepis ten nie zawiera obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia woli (obowiązku zawarcia umowy). Przepis art. 16 u.d.p. nie pozwala na zrekonstruowanie treści oświadczenia woli inwestora, poza samym obowiązkiem wybudowania drogi. Na podstawie ww. przepisu sąd cywilny nie może konstruować szczegółowych zapisów umowy pomiędzy stronami, ani zatwierdzić żądania zarządu drogi do zawarcia umowy w kształcie sporządzonym jednostronnie przez ten zarząd jako powoda.
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, nie jest zatem możliwe obciążenie kosztami budowy drogi inwestora inwestycji niedrogowej w sytuacji gdy pomiędzy nim a zarządem drogi nie została zawarta żadna umowa w tym zakresie.
Ponadto zdaniem Sądu, budowa drogi lub przebudowa drogi publicznej wynikająca z ww. przepisu jest możliwa wyłącznie na gruncie, którego właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego.
W niniejszej sprawie w czasie, gdy powstała droga, działka na której się ona znajdowała należała do inwestora. Okoliczność, że w mpzp część ww. działki była przewidziana na drogę publiczną powoduje jedynie ograniczenia dla właściciela działki w sposobie jej zagospodarowania.
W ocenie Sądu, kwestia wybudowania drogi publicznej lub jej przebudowy przez inwestora inwestycji niedrogowej powinna być uwzględniona już na etapie postępowania administracyjnego związanego z planowaną inwestycją niedrogową, tj. budową osiedla mieszkaniowego w związku z koniecznością zapewnienia jej właściwego dostępu do drogi publicznej (por. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 523/13; z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 45/17 i II OSK 46/17).
Zwrócić należy również uwagę, że wyrażając zgodę na podział nieruchomości, organ administracyjny powinien zbadać na podstawie art. 93 u.g.n. zgodność proponowanego podziału z ustaleniami mpzp. Pozytywna opinia organu stanowi podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości, zaś negatywna - przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu.
Zatem należy założyć, że decyzja podziałowa wydana przez Prezydenta Miasta S. w dniu 24 września 2018 r. nr BGM-I.6831.244.2018.AM na wniosek inwestora w następstwie której wydzielono działki na potrzeby osiedla mieszkaniowego nie była sprzeczna z zapisami mpzp.
Pamiętać należy, że zgodność podziału z planem miejscowym polega na tym, by wydzielone działki zostały tak ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. To od planu miejscowego zależy zatem, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Takim parametrem wynikającym z planu, który w wyraźny sposób determinuje dopuszczalność podziału, jest np. minimalna powierzchnia działek na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę. Podział ewidencyjny nieruchomości pełni zatem służebną rolę względem planu miejscowego, gwarantując możliwość przewidzianego w planie docelowego zagospodarowania terenu.
Skarżący wskazuje, że podział nieruchomości wynikający z ww. decyzji z 24 września 2018 r. obejmujący obszar przeznaczony w mpzp "[...]" (teren elementarny P.W.4044.KD.D - droga publiczna, ulica dojazdowa) przeznaczony pod drogę publiczną (ul. [...] został przeprowadzony w taki sposób, że powstała działka nr [...] obręb [...] miała powierzchnię niewiele większą niż granice terenu elementarnego (tj. 2072 m˛, zamiast docelowe 1873 m˛), co umożliwiło spółce budowę drogi bez konsultacji z Gminą. Podział ten opóźnił przejście na Gminę Miasto S. własności terenu w granicach ww. terenu elementarnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., który nastąpił na podstawie następnej decyzji podziałowej z dnia 30 listopada
2020 r. nr BGM-I.6831.228.2020.AM (k. 204, tom I)
Podkreślić należy jednak, że budowa drogi nastąpiła w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta S. nr 1881/17 z dnia 5 grudnia 2017 r. (decyzja o pozwoleniu na budowę i zagospodarowanie terenu).
W ocenie Sądu, ww. uwagi skarżącego, że podział nieruchomości wynikający z ww. decyzji z 24 września 2018 r. nie miał uzasadnienia gospodarczego i był ukierunkowany przez spółkę na obejście prawa, tj. art. 16 ust. 1 u.g.n., nie miały znaczenia dla rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy ww. decyzje z dnia 24 września 2018 r. i z dnia 5 grudnia 2017 r. są ostateczne i pozostają nadal w obrocie prawnym.
Zwrócić uwagę należy również na fakt, że już w mpzp ww. teren elementarny przeznaczony był pod drogę publiczną, zatem twierdzenie w skardze, że w istocie stanowi on drogę wewnętrzną osiedlową nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy.
Skutkiem przejścia na Gminę Miasto S. z mocy prawa własności działki nr [...] na podstawie decyzji z dnia 30 listopada 2020 r. jest możliwość domagania się odszkodowania od Gminy przez byłego właściciela ww. działki, tj. spółkę.
Jak już wyżej wskazano, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości.
Decyzja ustalająca odszkodowanie powinna zatem uwzględniać wartość elementów stanowiących części składowe nieruchomości, którymi są w szczególności obiekty budowlane, czy inne elementy wyposażenia infrastruktury, jeżeli nie stanowią własności przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 48 i 49 k.c.
Wskazać należy, że podstawowym dokumentem w postępowaniu administracyjnym o odszkodowanie jest operat szacunkowy. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego. Oceniając operat szacunkowy jako dowód w sprawie, organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, w związku z tym kontrola ww. dokumentu może dotyczyć wyłącznie jego zgodność z przepisami prawa, kompletności, logiczności i spójności.
Zdaniem Sądu, skarżący nie zakwestionował prawidłowości ww. operatu. Dokument ten został podpisany przez osobę mająca odpowiednie uprawnienia. Biegły przedstawił metody i techniki szacowania przedmiotowej działki oraz zasady jej wyceny.
W ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Organy dokonały zebrania materiału dowodowego i go oceniły w sposób prawidłowy. Okoliczność, że wyciągnięte wnioski są inne niż oczekiwałyby skarżący nie świadczą o naruszeniu przepisów postępowania przez organy.
Wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem skoro doszło do wywłaszczenia spółki z własności nieruchomości, należy się jej słuszne odszkodowanie, które co do zasady odpowiada cenie rynkowej. Z uwagi na fakt, że nie istnieje rynek obrotu drogami brak było podstaw do określenia wartości rynkowej, zatem zgodnie z art. 135 ust.1 - 4 u.g.n. biegły ustalił wartość odtworzeniową.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), oddalił skargę.
Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.