II SA/Sz 690/22

II SA/Sz 690/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 i 2, art. 158 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
B. S., dalej jako "wnioskodawczyni", "skarżąca", wnioskiem z dnia [...] września 2018 r., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1 oraz art. 159 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." domagała się:
1) stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w obrębach geodezyjnych: [...], w gminie C. wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą [...], z uwagi na okoliczność, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, polegającym na:
a) zaniechaniu łącznego rozpoznania, w jednym terminie odwołań wniesionych przez kilku odwołujących się i nierozpatrzeniu odwołań w jednej decyzji (naruszenie art. 138 § 1k.p.a.)
b) zaniechaniu oznaczenia w decyzji stron postępowania, przez co decyzja została pozbawiona obligatoryjnego składnika warunkującego jej prawidłowość (naruszenie art. 107 § 1 pkt 3) k.p.a.);
2) wstrzymania wykonania decyzji z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo, że decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, opisanym bliżej w pkt. 1) i uzasadnieniu niniejszego wniosku), co zostało także dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie i znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 421/18, wydanym w wyniku rozpoznania skargi wnioskodawczym na decyzję SKO w K., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Wstrzymanie wykonania decyzji jest nadto konieczne dla potrzeb zabezpieczenia prawidłowości przebiegu toczących się jeszcze postępowań sądowych w sprawach ze skargi na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oraz na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz dla uniknięcia dalszych niedających odwrócić się błędów proceduralnych.
W uzasadnieniu wniosku B. S. podniosła, że decyzja SKO w K. z dnia [...] marca 2012 r. nie była procedowana z udziałem wnioskodawczyni jako strony postępowania, która - wobec skutków prawnych uchybień w postępowaniu odwoławczym - ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności tej decyzji.
Uzasadniając legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...] marca 2012 r., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia.
Wnioskodawczym podkreśliła, że odwołała się od decyzji Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia[...], jednak nie została przez Kolegium uznana za stronę postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] marca 2012 r. będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. Kolegium odrębną decyzją z [...] marca 2012 r. rozpoznało odwołanie wnioskodawczyni w ten sposób, że umorzyło postępowanie odwoławcze.
W ocenie B. S. ma ona niewątpliwie interes prawny w złożeniu przedmiotowego wniosku, jako, że decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2012 r. winna obejmować także rozstrzygnięcie w stosunku do wnioskodawczyni. Wobec błędów proceduralnych SKO, które rozpoznawało środki odwoławcze od decyzji środowiskowej w różnym czasie i odrębnymi decyzjami, wnioskodawczyni została pozbawiona możliwości obrony swoich praw i skutecznego zaskarżenia nieprawidłowo wydanych względem niej rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Przyczyną tego była decyzja SKO z dnia [...] marca 2012 r., która stała się ostateczna i prawomocna zanim rozpoznano środki odwoławcze wnioskodawczyni (nie dostrzeżono tu, że stabilność decyzji rozpatrującej merytorycznie sprawę, zależy od uprawomocnienia się rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego). Procedowanie takie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a przywrócenie skarżącej gwarantowanych środków do rozpoznania jej sprawy możliwe jest w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda.
Okoliczność, że decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2012 r. została poddana kontroli legalności przez sądy administracyjne i stała się prawomocna w toku instancji, spowodowała, że wnioskodawczyni na skutek popełnionego przez Kolegium błędu proceduralnego nie miała możliwości dowieść, iż jest stroną postępowania. Decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego, pomimo ich uchylenia przez sąd administracyjny, pozostały bez wpływu na definitywne ustalenie statusu wnioskodawczyni w postępowaniu zwykłym.
Dodatkowo wnioskodawczyni podniosła, że dla celów ustalenia kręgu stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej należy wziąć pod uwagę art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy, w odniesieniu do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, z którego wnioskodawczyni wywodzi interes prawny. W ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie zawarto przepisów intertemporalnych odnoszących się do decyzji środowiskowych, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 3 sierpnia 2017 r. II SA/Sz 493/17 stwierdził, że "Analiza przepisów art. 13 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961) nie daje podstawy do przyjęcia, że przepisy ustawy stosuje się tylko do spraw w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, które zostały wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy".
Wnioskodawczyni stwierdziła również, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że jakkolwiek w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, to jednak kwestie interesu prawnego należy badać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzoru. Wynika to z faktu, że interes prawny musi być nie tylko indywidualny i konkretny, ale również aktualny. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną.
W dalszej kolejności, uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania B. S. podniosła, że odwołania od decyzji Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia [...] wniosło Stowarzyszenie S. oraz osoby fizyczne. Kolegium miało tego świadomość, czemu dało wyraz w odwołaniu stwierdzając, iż odwołania zostały rozpatrzone odrębnie, w różnym czasie. Decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze została wydana [...] marca 2012 r., zaś decyzja utrzymująca w mocy decyzję środowiskową [...] marca 2012 r.
W ocenie wnioskodawczyni, procedowanie takie kwalifikuje do uznania, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na poparcie zawartych we wniosku twierdzeń wnioskodawczyni powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny.
Wnioskodawczyni wskazała nadto, że twierdzenie osoby wnoszącej odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego. Innymi słowy, ustalenie interesu prawnego odwołującego się może nastąpić dopiero w toku postępowania odwoławczego, a to winno toczyć się jednocześnie względem wszystkich odwołujących i zakończyć się wydaniem jednej decyzji. Jeżeli w toku tak prowadzonego postępowania okazałoby się, że po stronie któregoś z wnoszących odwołanie istnieją przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, rozstrzygnięcie to również winno nastąpić łącznie z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w jednej decyzji, rozstrzygającej jednocześnie wszystkie wniesione odwołania. Przepis art. 138 k.p.a. mówi bowiem o wydaniu jednej, a nie kilku decyzji. Dla wnioskodawczym niezrozumiałe jest nieuwzględnienie jej, jako strony postępowania odwoławczego, skoro w postępowaniu przed organem I instancji była za taką stronę uznawana i doręczane były jej jako stronie postępowania pisma jak choćby wezwanie do stawiennictwa na rozprawę administracyjną wzywające także do złożenia wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów.
B. S. podniosła również, że Stowarzyszenie [...] nie znalazło się w kręgu adresatów decyzji z dnia [...] marca 2012 r. umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r., choć z uwagi na cel, w jakim brało udział w postępowaniu powinno, jako strona, być powiadomione o wniesieniu odwołania przez osoby fizyczne i uczestniczyć w tym postępowaniu, a co za tym idzie mieć możliwość wypowiedzenia się, co jednak nie zostało zagwarantowane, a decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze względem osób fizycznych była procedowana odrębnie i nie została Stowarzyszeniu będącemu stroną postępowania doręczona. Powyższe uznać należy za rażące naruszenie prawa i zasady łącznego rozpoznania wszystkich odwołań w jednym terminie i wydania w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. Sposób w jaki organ procedował w postępowaniu odwoławczym, odrębnie rozpoznając odwołania doprowadził do niedopuszczalnej sytuacji w której niemożliwe stało się definitywne ustalenie statusu wnioskodawczyni w postępowaniu, a stan taki winien pozostać naprawiony w postępowaniu nadzwyczajnym.
Wnioskodawczyni podniosła nadto, że wydając decyzję objętą przedmiotowym wnioskiem, organ zaniechał również oznaczenia w decyzji stron postępowania pozbawiając decyzję obligatoryjnego składnika warunkującego jej prawidłowość, co uznawane jest za rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji. Za nieprawidłowe i niewystarczające uznała jedynie odnotowanie w części informacyjnej (pod pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi) "5.pozostałe strony postępowania przez obwieszczenie na podstawie art. 49 k.p.a.". Nie jest wiadome jakie to pozostałe strony, jakie podmioty były stronami postępowania, adresatem (podmiotem) praw i obowiązków wynikających z decyzji). Co więcej, za nieprawidłowe również uznała jedynie odnotowanie w części informacyjnej, że decyzję otrzymuje Stowarzyszenie [...]. Podobnie w odniesieniu do adw. J. K., nie wskazano, czyim jest pełnomocnikiem. Taki stan rzeczy doprowadził do sytuacji, iż nie jest wiadome, które osoby były stronami w postępowaniu odwoławczym.
Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...], na podstawie art. 61a k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 7 elektrowni wiatrowych w obrębach geodezyjnych: [...] w gminie C. wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą [...].
W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a k.p.a., bowiem sprawa dotycząca wniosku o stwierdzenie nieważności wydanej w dniu [...] marca 2012 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji znak: [...] [...], utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r. korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Okoliczność występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę z odwołania Stowarzyszenia w sprawie decyzji ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 7 elektrowni wiatrowych, zamyka drogę do prowadzenia postępowania w sprawie nieważności, mającego za przedmiot tę samą decyzję administracyjną.
Organ wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając w 2012 r. sprawę z odwołań złożonych przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy. Bezspornym jest także to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozstrzygając w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawę ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2012r.,- wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz [...] oddalił skargę ww. Stowarzyszenia. Uzasadniając wyrok Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1642/13, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia - oddalił skargę kasacyjną.
Postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], zostało zatem zakończone poprzez rozpatrzenie odwołania Stowarzyszenia [...] decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2012 r.
Legalność decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2012 r. została zbadana w postępowaniu sądowym przez sądy obu instancji. Decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2012 r. zostało ostatecznie i prawomocnie zakończona sprawa w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla opisanego na wstępie zamierzenia, a decyzja ta korzysta z powagi rzeczy osądzonej.
Na skutek wniesienia skargi od tego postanowienia przez B. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 31/19, uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd nie podzielił poglądu organu, iż w badanej sprawie zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postepowania podkreślając, że na skutek błędu proceduralnego i nierozpoznania łącznie wszystkich odwołań (w tym odwołania skarżącej) od decyzji Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 7 elektrowni wiatrowych w obrębach geodezyjnych: [...] w gminie C. wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą [...], doszło do istotnego naruszenia jej praw procesowych. Sąd dokonał wykładni art. 61a k.p.a. i, udzielając organowi wskazań co do dalszego postępowania, wyjaśnił, że organ winien, przy uwzględnieniu tej wykładni dokonać analizy wniosku inicjującego postępowanie pod kątem podniesionych w nim zarzutów i wszcząć postępowanie zmierzające do oceny decyzji tego organu z dnia [...] marca 2012 r. z punktu widzenia naruszenia przepisu art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Sąd podkreślił, że status skarżącej jako strony postępowania nieważnościowego nie budzi wątpliwości.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej SKO w K., od przywołanego wyroku WSA w Szczecinie, wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 1675/21 orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej NSA podkreślił, że zgodnie z art. 171 p.p.s.a., prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" (T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515).
Końcowo Sąd ten wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokonał analizy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 510/12 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1642/13 w zestawieniu z treścią wniosku skarżącej kasacyjnie dotyczącego wszczęcia postępowania nieważnościowego, i ocenił czy żądania objęte tym wnioskiem były przedmiotem merytorycznego rozpoznania w postępowaniu sądowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] maja 2022 r., na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 1, art. 2, art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 33 - art. 38 oraz art. 73 - 85 ustawy z dnia października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), dalej jako "u.i.o.ś", odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2012 r., znak [...]
W uzasadnieniu decyzji organ krótko streścił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa) i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest wadą nieważności, tj. gdy rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności w przepisami prawa. Następnie organ dokonał wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie.
Odnosząc uwagi dotyczące przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej do realiów badanej sprawy organ wyjaśnił, ze decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 510/12), a następnie wyrok korzystny dla inwestora został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w konsekwencji rozpatrzenia którego skarga została oddalona (sygn. akt II OSK 1642/13 z dnia 25 lutego 2015 r.). W wyroku tym NSA stwierdził, że wydanie decyzji przez Burmistrza C. w dniu [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nastąpiło zgodnie z wymogami proceduralnymi określonymi w u.i.o.ś.
Kolegium wskazało, że kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 31/19, postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. wszczęło na wniosek z dnia [...] września 2018 r., złożony przez Panią B. S. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji własnej, z dnia [...] marca 2012 r., [...], z punktu widzenia naruszenia art. 138 § 1 k.p.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Organ podkreślił, że konstrukcja zastosowana w art. 156 kpa powoduje unieważnienie decyzji z mocą wsteczną (ex tunc), co oznacza, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki nieważności postępowania jest stan prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, tj., na dzień [...] marca 2012 r.
Kolegium zwróciło uwagę na to, że wniosek skarżącej opiera się na kwestii naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - art. 138 § 1 kpa, który zobowiązuje organ do łącznego rozpatrzenia odwołań wniesionych przez dwie lub więcej stron. W związku z powyższym przedmiotem analizy organu stała się ocena wpływu naruszeń procedury administracyjnej na zgodność z prawem decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.
Organ doszedł do przekonania, że w realiach niniejszej sprawy zasadnym jest ustalenie, czy odwołania skarżącej łącznie z odwołaniem Stowarzyszenia [...] w C. wpłynęłoby na odmienne rozstrzygnięcie sprawy objętej wnioskiem inwestora. W związku z powyższym Kolegium przeanalizowało treść odwołania skarżącej i podnoszonych w nim zarzutów w kontekście sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 510/12 i doszło do przekonania, że ich treść sprowadza się w konsekwencji do wskazania naruszeń przepisów procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas, gdy kwestia ta poddana została szczegółowej ocenie zarówno organu II instancji w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, znak [...] z dnia [...] marca 2012 r. jak i Sądów administracyjnych I i II instancji.
W ocenie Kolegium zatem brak łącznego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą z odwołaniem Stowarzyszenia [...] był wadliwością tak prowadzonego postępowania, jednakże nie spowodował, iż rzeczona decyzja Kolegium wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. S. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 7a, art. 11 k.p.a. oraz art 77 k.p.a. i 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez zaniechanie oceny wszelkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżąca podniosła, że organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż "charakter zarzutów podniesionych w odwołaniu przez B. S. nie wpłynąłby na odmienną ocenę sprawy zarówno przez Kolegium jak i Sądy". Zdaniem skarżącej organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający dlaczego uznał, że sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, co skutkowało naruszeniem art. 77 k.p.a. oraz 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w szczecinie zważył co następuje:
Skarga okazała się zasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola legalności tego aktu wykazała, że narusza on prawo w stopniu nakazującym usunięcie go z obiegu prawnego.
Na wstępie rozważań należy podkreślić, że sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd, w związku ze skargą B. S. na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia [...] marca 2012 r., [...], wydanej na skutek rozpoznania odwołania Stowarzyszenia [...] w C. od decyzji Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie zespołu 7 elektrowni wiatrowych w obrębach geodezyjnych: [...] w gminie C. wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą [...].
Sąd, wyrokiem z dnia 23 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 31/19, uchylił postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stwierdzając, że nie było podstaw do jego wydania. Wskazał na konieczność wszczęcia postępowania, zaznaczając przy tym, że skarżącej w tym postępowaniu przysługuje przymiot strony. Sąd udzielił organowi przy tym wskazań co do dalszego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie (wyrok z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1675/21), wyraźnie wskazał, co należy wziąć pod rozwagę w prowadzonym postępowaniu. Mianowicie organ winien był dokonać analizy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 510/12 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1642/13, w zestawieniu z treścią wniosku skarżącej kasacyjnie, dotyczącego wszczęcia postępowania nieważnościowego i ocenić, czy żądania objęte tym wnioskiem były przedmiotem merytorycznego rozpoznania w postępowaniu sądowym.
Inaczej mówiąc rzeczą organu było ustalenie, czy Sądom obu instancji, które orzekały we wskazanych sprawach było wiadome, że od decyzji Burmistrza C. zostało wniesionych kilka odwołań oraz, że nie zostały one rozpoznane łącznie, a także czy Sądy, przy założeniu, że okoliczność ta była im znana, zajęły stanowisko w tym przedmiocie. Dopiero wówczas bowiem można byłoby mówić, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem skarżącej. Orzeczeniami tym organ był związany.
Tymczasem organ, wadliwie odczytując zalecenia WSA w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 23 marca 2019 r., a także nie biorąc pod uwagę zaleceń zawartych w wyroku NSA z dnia 26 maja 2021 r., dokonał oceny zarzutów odwołania skarżącej od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zestawił je z rozstrzygnięciem, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, a także treścią wyroków WSA i NSA wydanych odpowiednio w sprawach II SA/Sz 510/12 i II OSK 1642/13 i doszedł do przekonania, że nawet gdyby odwołanie skarżącej od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (którego do akt nie załączono), zostało rozpatrzone łącznie z odwołaniem Stowarzyszenia, to w sprawie zapadłoby rozstrzygnięcie o tożsamej treści, jak decyzja z dnia [...] marca 2012 r.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że postępowanie o stwierdzenie nieważności nie jest "trzecią instancją". Organ nie bada sprawy w jej całokształcie, a jedynie sprawdza, czy zachodzą enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki do wzruszenia decyzji ostatecznej. Zatem badanie na tym etapie postępowania zasadności zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było niedopuszczalne. Tego rodzaju badanie mogłoby się odbyć w postepowaniu wznowieniowym, a nie tego dotyczyło prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie.
W badanej sprawie organ co prawda stwierdził, że doszło do naruszenia procedury przy wydawaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, które to naruszenie przejawiło się w nierozpoznaniu odwołania skarżącej łącznie z odwołaniem wniesionym przez Stowarzyszenie [...]", jednak w ocenie organu naruszenia tego nie można zakwalifikować jako rażącego (którego to poglądu Sąd nie podziela), co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia wniosku skarżącej.
Stwierdzenie to nie zostało jednak poprzedzone analizą wyroków WSA w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2012 r. i NSA z dnia 25 lutego 2015 r., która winna zostać przeprowadzona w sposób wyżej opisany. Następnie organ winien wydać rozstrzygnięcie, przy czym w przypadku uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa, a okoliczność ta nie była przez Sądy we wskazanych wyrokach badana, organ winien uwzględnić treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a, a fakt doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2012 r. powinien zostać w aktach należycie udokumentowany.
Z powyższych względów, uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.) orzekł o jej uchyleniu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy.