II SA/SZ 690/20

II SA/Sz 690/20 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /sprawozdawca/
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 2188/21 - Wyrok NSA z 2022-12-20
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 30 ust. 1, art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 poz 1040
art. 70 par. 1-2, art. 30,
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - t.j.
Dz.U. 2020 poz 194
art. 15 ust. 2, ust. 6 i 7 , art. 26a,
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w B. I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącej D. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
D. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na zarządzenie nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie odwołania Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w B..
Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucała:
1/ naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( dalej : "ustawa") poprzez jego niezastosowanie i odwołanie Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w B. bez zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję;
2/ naruszenie art. 16 ust. 6 ustawy poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji
- nieuwzględnienie, że przepis ten zawiera enumeratywny katalog przesłanek odwołania dyrektora instytucji kultury i tym samym akt odwołania może zostać wydany jedynie w przypadkach wskazanych w tym przepisie,
- odwołanie Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w B. pomimo, iż wśród przesłanek wskazanych w tym przepisie, uzasadniających odwołanie dyrektora instytucji kultury, brak jest przesłanki wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia (dostosowanie formy zatrudnienia Dyrektora do przepisów ustawy wprowadzającej kadencyjność pełnienia funkcji dyrektora instytucji kultury, doprowadzenia do zatrudnienia osoby sprawującej tę funkcje do stanu zgodnego z prawem);
3/ naruszenie art. 70 § 1, § 11, §2 i art. 30 § 1 Kodeksu pracy w związku z art. 15 ust. 7 i art. 26a ustawy poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że na podstawie powyższych przepisów możliwe było wydanie zaskarżonego zarządzenia w sytuacji, gdy art. 15 ust. 6 ustawy wyłącza zastosowanie generalnej reguły przewidzianej w art. 70 § 1 Kodeksu pracy deklarującej, iż pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:
1/ stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia,
2/ o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z zaskarżonego zarządzenia na okoliczność jego podstawy prawnej i treści zarządzenia oraz z pisma Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2007 r., porozumienia- ugody pozasądowej z dnia [...] września 2013 r. na okoliczność powołania skarżącej na stanowisko Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w B..
W uzasadnieniu skargi D. S. w pierwszej kolejności uzasadniła dopuszczalność skargi na zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury wskazując na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie, a następnie podkreśliła, że skarżone zarządzenie zostało podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co winno skutkować stwierdzeniem jego nieważności.
Skarżąca podała również, że na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w B. została powołana [...] sierpnia 2007 r. na czas nieokreślony. Na podstawie ugody pozasądowej zawartej przez skarżącą z Wójtem Gminy w dniu [...] września 2013 r. strony ustaliły, że skarżąca od [...] września 2013 r. zostaje zatrudniona na stanowisku Dyrektora Biblioteki na czas nieokreślony z wynagrodzeniem wynikającym z angażu z dnia [...] czerwca 2013 r.
Skarżąca zwróciła również uwagę na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. zmian do ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w tym art. 15 wprowadzającego zasadę powoływania dyrektora instytucji kultury na okres od trzech do siedmiu lat zamiast na czas określony lub nieokreślony. Wskazała nadto na przepis art. 8 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw oraz konsekwencje dla dyrektorów powołanych na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że wydanie zarządzenia było związane z koniecznością dostosowania formy zatrudnienia dyrektora do obowiązującego prawa.
Powołując się na przepis art. 8 oraz poglądy wyrażone w orzecznictwie skarżąca podkreśliła, że 1 stycznia 2012 r. w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej została odwołana ze stanowiska jednakże kontynuowała pracę na stanowisku Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w B. (wyrok NSA z dnia 22.11.2017r., II OSK 481/16).
W ocenie skarżącej, skoro po dniu [...] stycznia 2012 r. wykonywała obowiązki dyrektora, to po tej dacie została powołana na stanowisko na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy. Gdy po tej dacie sytuacja nie uległa zmianie, należy przyjąć, że następowały kolejne (powołania od 1 stycznia 2012 -1 stycznia 2015, 2 stycznia 2015 -1 stycznia 2018, 2 stycznia 2018 -1 stycznia 2021). Skarżąca zwróciła również uwagę na zawartą ugodę pozasądową wskazując, że w dniu jej zawarcia biegł okres trzyletni a znaczenie tej ugody należy odczytywać jako potwierdzenie powołania jej na stanowisko. Wskazała też, że gdyby okres trzyletni miał rozpocząć bieg [...] września 2013 r. to kolejny okres trzyletni upłynąłby [...] września 2022 r.
D. S. przytoczyła treść przepisu art.15 ust. 1 i 6 ustawy i podkreśliła, że w zarządzeniu nie wskazano, iż odwołanie ze stanowiska nastąpiło w oparciu o przyczyny wymienione w powołanym przepisie. Nie dostosowanie formy zatrudnienia do przepisów ustawy nie zostało wymienione w art. 15 ust. 1 ustawy.
Skarżąca wskazała nadto na nie przeprowadzenie przed jej odwołaniem konsultacji ze związkami zawodowymi i stowarzyszeniami twórczymi funkcjonującymi na terenie gminy i powiatu.
Nie zgodziła się również z przyjętą w zarządzeniu podstawą prawną podkreślając, że w myśl art. 15 ust. 7 ustawy oraz art. 26a, przepisy Kodeksu pracy (art. 68-72) w sprawach powoływania i odwoływania dyrektora stosuje się w zakresie nieuregulowanym w ustawie. Tymczasem w sytuacji odwołania dyrektora przed upływem okresu, na który został powołany, mają zastosowanie przepisy art. 15 ust. 6 ustawy. Skarżąca powołując się na orzeczenia Sądu Najwyższego z 19 lutego 2013 r. I PK 200/12 oraz Sadu Okręgowego w Łodzi – VIII Pa 210/17 podkreślała, iż przepis art. 15 ustawy jest przepisem o charakterze szczególnym, co wyklucza możliwość stosowania przepisów i zasad Kodeksu pracy.
Wójt Gminy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Gminna Biblioteka Publiczna w B. jest samorządową instytucją kultury posiadającą osobowość prawną (§ 1 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w B.). Dyrektora tej instytucji kultury, której organizatorem jest Gmina B., powołuje i odwołuje Wójt Gminy na zasadach i w trybie określonym w odrębnych przepisach. Wybrany w wyborach w 2018 r. Wójt Gminy stwierdził, że Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej powołany jest na czas nieokreślony niezgodnie z prawem i z tego powodu podjął działania w celu doprowadzenia zatrudnienia na tym stanowisku do stanu zgodnego z prawem.
Organ powołując się na treść ugody z 2013 r. stwierdził, że ugoda ta w dacie jej zawarcia była niezgodna z prawem albowiem powołanie dyrektora instytucji kultury mogło nastąpić tylko na czas określony od trzech do siedmiu lat. Następnie, powołując się na przepis art. 15 ust. 6 ustawy podniósł, że istnieje możliwość odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas oznaczony, ale przepis ten nie ma zastosowania do skarżącej, która pełni swoją funkcję bez żadnych limitów czasowych, wbrew przepisom ustawy.
W ocenie organu wada ugody pozasądowej spowodowała nieważność stosunku pracy ukształtowanego tym porozumieniem. Wolą stron była kontynuacja zatrudnienia pracowniczego a zatrudnienie pracownika nosi wszelkie znamiona stosunku pracy w rozumieniu art. 22 § 1 Kodeksu pracy. W konsekwencji, w zaistniałej sytuacji uznać należy, że źródłem stosunku pracy skarżącej jest nadal powołanie, zaś ustanie stosunku pracy mogło nastąpić w drodze odwołania pracownika, dokonanego w formie pisemnej na podstawie art. 70 § 2 i 3 Kodeksu pracy. Podstawę prawną takiego rozumowania stanowi przepis art. 26a ustawy. Skoro na mocy art. 70 § 2 Kodeksu pracy odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy, organ uwzględnił, że odwołanie skarżącej winno uwzględniać adekwatny do jej zatrudnienia okres wypowiedzenia z zachowaniem prawa do wynagrodzenia. Przyznał nadto nabycie przez skarżącą prawo do odprawy w związku z odwołaniem ze stanowiska.
Odnosząc się do zarzutu nie zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych oraz organizacji pozarządowych, organ wskazał, że według jego wiedzy ze względu na rodzaj działalności takowe na terenie Gminy B. nie funkcjonują.
Organ podkreślał, że odwołując skarżącą ze stanowiska zastosował wobec niej wszystkie uprawnienia pracownicze, które jej przysługiwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021r., poz. 137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy oraz wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Przechodząc do rozpoznania skargi Sąd w pierwszej kolejności zbadał jej dopuszczalność.
Legitymacja skargowa do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy została uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej "u.s.g.". W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Oznacza to, że obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy zaskarżenie zarządzenia z zakresu administracji publicznej. Dopiero po stwierdzeniu, że wymogi formalne dopuszczalności wniesienia skargi zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności skargi.
Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] czerwca nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w B.. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713), art. 70 § 1, § 11, § 2 i art. 30 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.) w związku z art. art. 15 ust.7 i art. 26a ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 194).
Dokonując oceny dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia z uwagi na jego charakter wskazać należy, że w komentarzu do art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa J.P.Tarno (LexisNexis 2011) został zaprezentowany pogląd, iż: "o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że akt taki został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy tym akt ten może dotyczyć większej lub mniejszej liczby osób, a nawet jednej, wskazanej w tym akcie osoby. Zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego, i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej".
W uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13 dostępna w Internecie na stronie htto://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że zarządzenie organu wykonawczego gminy jest obok decyzji administracyjnej prawną formą w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004r., sygn. akt OSK 439/04). Biorąc zaś pod uwagę, że wola organu gminy przybiera formę prawną aktu władczego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega kognicji sądu administracyjnego. Sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, nie powoduje, że z tego powodu przestaje on być aktem administracyjnym, podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania sądu nie są bowiem roszczenia pracownicze, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu wydanego przez wójta, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu z zakresu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 1272/16).
W świetle powyższych rozważań, nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżone w sprawie niniejszej zarządzenie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie został również spełniony kolejny warunek formalny, tj. zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 53 § 2a p.p.s.a., znowelizowanego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 935), w przypadku innych aktów (aniżeli określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Jak wskazuje się w doktrynie, do tej kategorii należy zaliczyć m.in. skargi na akty i czynności, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Konieczne stało się, w następnej kolejności, zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca legitymuje się własnym i konkretnym interesem prawnym, gdyż zaskarżone zarządzenie dotyczy bezpośrednio sfery jej praw i obowiązków, skoro zostało wydane w przedmiocie jej odwołania ze stanowiska Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w B.. Kwestionując przedmiotowe zarządzenie skarżąca wykazała również naruszenie jej interesu prawnego.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenie stwierdzić należy, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Z ustalonego w oparciu o przedłożone akta administracyjne sprawy stanu faktycznego wynika, że skarżąca została zatrudniona na stanowisku Dyrektora w 2007 r., natomiast w 2013 r. w zawartej ugodzie pozasądowej organ wykonawczy gminy ustalił ze skarżącą, że jest ona zatrudniona na dotychczas zajmowanym stanowisku na czas nieokreślony. Tymczasem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie nowela ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, która nie przewidywała takiego okresu zatrudnienia lecz wyłącznie zatrudnienie na czas określony.
Przepis art. 15 ust. 2 zd. 2 znowelizowanej ustawy stanowi, że dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat. Dla uregulowania sytuacji prawnej dyrektorów instytucji kultury powołanych na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej dnia 31 sierpnia 2011 r. prawodawca ustalił w art. 8 ust. 3, iż dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż rok od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, a w przypadku instytucji kultury, które z dniem wejścia w życie ustawy stają się instytucjami artystycznymi od trzech do pięciu sezonów artystycznych, bez przeprowadzania konkursu. Nie powołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem roku od dnia wejścia w życie ustawy. Odnośnie samorządowych instytucji kultury prawodawca w art. 8 ust. 4 wskazał, iż dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Nie powołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Jednocześnie w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowione zostało, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury. W świetle powyższych regulacji kluczowe znaczenie ma ocena jak należy wykładać art. 8 ustawy nowelizującej, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 6 tegoż artykułu. Z dniem 1 stycznia 2012 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, straciło podstawę prawną powołanie dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony.
W świetle powyższego wykluczona jest możliwość przyjęcia, iż skarżąca aż do odwołania była dyrektorem powołanym na czas nieokreślony. Zdaniem NSA, przyjętym w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. II OSK 481/16 takie założenie prowadziłoby do nieakceptowalnej sytuacji, gdy dyrektorzy wymienieni w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej, zostaliby pozostawieni w nieobowiązującym już porządku prawnym, a stan ten miałby trwać do dnia odwołania ich ze stanowiska, czyli to od podmiotu tworzącego instytucję kultury zależy czy, a jeśli tak, to od kiedy wdrożony miałby być obowiązujący porządek prawny.
Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, skarżąca pełniła funkcję Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w B. po dniu [...] stycznia 2012 r. bez formalnego aktu powołania, co zgodnie z przywołanym wyrokiem NSA oznacza, że doszło do powołania skarżącej w sposób konkludentny na stanowisko dyrektora na czas określony. Podkreślić należy, iż żaden przepis nie przewiduje konieczności dokonania aktu powołania na stanowisko w formie pisemnej pod rygorem nieważności tej czynności, względnie jej bezskuteczności.
Celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora, z którym to celem w oczywistej i rażącej sprzeczności pozostawałoby zaaprobowanie niepowoływania dyrektora instytucji kultury i zarządzania tą instytucją za pomocą osób nieformalnie umocowanych przez podmioty tworzące instytucje kultury.
W tej sprawie skarżąca poprzez dopuszczenie jej do wykonywania obowiązków dyrektora po dniu [...] stycznia 2012 roku powołana została przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy i pełniła swoją funkcję ( wobec bierności Wójta Gminy) przez kolejne okresy trzyletnie. W dacie wydania zaskarżonego zarządzenia trwał zatem kolejny, trzeci z kolei okres powołania na czas określony w formie dorozumianej.
W konsekwencji, gdyby organ chciał zgodnie z zasadami legalności odwołać skarżącą z zajmowanego stanowiska, to mógł to uczynić tylko w oparciu o przepis art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia, określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu. Powyższe oznacza, że nie było dopuszczalne odwołanie skarżącej ze stanowiska w oparciu wyłącznie o przepisy Kodeksu pracy w związku z art. 15 ust. 7 ustawy, albowiem przepisy art. 68-72 k.p. mają zastosowanie tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie. Wśród przesłanek określających przyczynę odwołania prawodawca nie wskazał - jak to przyjął organ, konieczności dostosowania zatrudnienia dyrektora do obwiązującego stanu prawnego i niewątpliwie nie służy temu przepis art. 15 ust. 7 ani art. 26a ustawy.
Odnosząc się do zarzutu nie zasięgnięcia opinii zawiązków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych podkreślić należy, że obowiązkiem organizatora kultury jest dokładne ustalenie, jakie podmioty wymienione w art. 15 ust. 1 działają na terenie gminy. W tej sprawie organ stwierdził jedynie, że takie na terenie gminy nie działają, nie pogłębiając argumentacji w tej kwestii, ani też nie odnosząc się do stanowiska strony skarżącej.
Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem zasad odwoływania dyrektora instytucji kultury określonych w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. O powyższym sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.