II SA/Sz 689/24

II SA/Sz 689/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
1. stwierdzono nieważność załącznika do uchwały w części 2. oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1580
art. 11 ust.1 i ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj,, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi R. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 marca 2024 r. nr uchwała LXXV/1051/2024 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Koszalina w 2024 roku. I stwierdza nieważność § 2. VIII. 2) załącznika zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "Aktualnie jest to podmiot weterynaryjny: Chirurgia i Konsultacje Weterynaryjne, lekarz weterynarii R. S. z siedzibą w Przychodni weterynaryjnej "[...] " przy ul. [...] .", II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. zasądza od Gminy Miasto na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 31 lipca 2024 r. pełnomocnik R. S. wystąpił ze skargą na uchwałę Nr LXXV/1051/2024 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 marca 2024 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie K. w 2024 roku (Dz. Urz. Woj. Zach. z dnia [...] [...], dalej: "Uchwała") zarzucając, iż jest ona niezgodna z prawem oraz domagając się:
1) stwierdzenia przez Sąd nieważności Uchwały,
2) uchylenia przez Sąd w całości Uchwały,
3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie programu ochrony zwierząt stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem prawa, pomimo braku zawarcia przez skarżącego umowy, o której mowa w pkt VIII ust. 2 załącznika do uchwały, a także zaniechanie przez organ wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych zaistniałych w niniejszej sprawie, bez wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z rażącym naruszeniem prawa i pokrzywdzeniem strony.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że z treści pkt VIII ust. 2 załącznika do tejże uchwały wynika, że zapewnia się całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt m.in. poprzez zapewnienie dyżuru lekarza weterynarii, z którym organizacja społeczna, o której mowa w pkt 3, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, zawarła umowę na całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, tj. z "[...] lekarz weterynarii R. S. z siedzibą w [...] " [...]" przy ulicy [...] w K..
O treści powyższej uchwały skarżący, tj. R. S. dowiedział się w dniu 2 lipca 2024 roku, kiedy współpracująca z nim w ramach tej samej przychodni lekarz weterynarii A. S. otrzymała pismo z Zachodniopomorskiej Izby Lekarsko — Weterynaryjnej z siedzibą w Szczecinie. W piśmie tym Izba Lekarsko - Weterynaryjna wezwała A. S. do złożenia wyjaśnień w związku z treścią Uchwały, wskazując jednocześnie na konieczność zmiany regulaminu przychodni w związku ze świadczeniem pomocy całodobowej na rzecz zwierząt potrzebujących pomocy w związku ze zdarzeniami drogowymi. Po odebraniu powyższego pisma, A. S. zapoznała z jego treścią skarżącego, który wówczas powziął informację o fakcie wydanej przez Radę Miejską w K. uchwale.
Wskazano, że ani skarżący, ani także współpracująca z nim lekarz weterynarii nie podpisali żadnej umowy z fundacją, o której mowa w pkt VIII ust. 2 załącznika do Uchwały, stąd jako konieczne oraz uzasadnione stało się wywiedzenie skargi, albowiem treść powziętej przez Radę Miejską w K. uchwały pozostaje niezgodna z prawem, nakładając tym samym na skarżącego obowiązki w sposób całkowicie nieuprawniony. Podkreślono, że skarżący nie podpisał jakiejkolwiek umowy w przedmiocie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, która to umowa miałaby być podpisana z organizacją społeczną, której statutowym przedmiotem działalności jest ochrona zwierząt. Wprawdzie Fundacja [...] z siedzibą w K., której statutowym przedmiotem działalności jest pomoc dzikim zwierzętom korzysta z pomocy weterynaryjnej skarżącego, jednak z fundacją tą podpisał dokument, stanowiący według jego wiedzy tzw. list intencyjny, w którym skarżący wskazał, że wyraża on chęć współpracy z tą fundacją, nie zaś umowę, w której zobowiązuje się on do świadczenia całodobowo pomocy dla zwierząt objętych pomocą tejże fundacji w związku z wypadkami drogowymi.
Skarżący nadmienił, że Fundacja [...] współpracuje również z innymi lekarzami weterynarii, w zależności, jaka jest dostępność poszczególnych lekarzy w danym momencie. Z ustaleń skarżącego z fundacją wynika jednoznacznie, że skarżący nie ma obowiązku przyjmować każdego zgłoszenia jeżeli posiada on inne zobowiązania lub obowiązki, które wyłączają taką pomoc. Fundacja dostaje zgłoszenia od wielu służb (najczęściej od Straży Miejskiej, Policji, Straży Pożarnej), ewentualnie od powiatowego lekarza weterynarii, czy też z Urzędu Miasta w K. . Pomoc świadczona przez skarżącego na rzecz fundacji polega na konsultowaniu zwierząt i ich ewentualnym leczeniu, bądź eutanazji (jeśli nie rokują wyleczenia po rehabilitacji) — dotyczy to zwierząt dzikich, które ucierpiały w wypadkach komunikacyjnych lub innych zdarzeniach losowych, w większości przypadków zaś nie jest potrzebna interwencja lekarza, więc pracownicy fundacji samodzielnie zwierzęta te zaopatrują lub zabezpieczają je do czasu wizyty lub przybycia lekarza na miejsce zdarzenia. Godziny udzielenia pomocy przez skarżącego na rzecz fundacji są zależne od bieżących potrzeb, przeważnie jest to w godzinach pracy gabinetu, sporadycznie zaś zdarzają się przypadki konieczności pomocy nagłej i poza godzinami pracy. Rozliczenie wynagrodzenia w ramach pomocy świadczonej przez skarżącego na rzecz fundacji następuje przeważnie miesięcznie i obejmuje fakturę VAT, gdzie kwota z tego tytułu nie jest stała i uzależniona pozostaje od ilości przypadków w danym miesiącu.
Wreszcie, z treści załączonego do niniejszej skargi (organ znajdującego się w aktach sprawy – przypis Sądu) oświadczenia K. L. wynika wprost, że Fundacja [...] nie zawarła ze skarżącym jakiejkolwiek wiążącej umowy, z której treści wynikałby obowiązek świadczenia przez skarżącego całodobowej opieki dla zwierząt. Powyższe zatem wskazuje wprost na bezzasadność podjętego rozstrzygnięcia w zaskarżonej uchwale.
Powyższe doprowadziło skarżącego do konkluzji, iż treść pkt VIII ust. 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 28 marca 2024 roku w zakresie, w jakim przyjmuje, że skarżący podpisał umowę na całodobową pomoc zwierzętom uległym wypadkom drogowym z fundacją, której statutowym przedmiotem działalności jest ochrona zwierząt, jest rażąco błędna i tym samym niezgodna z prawem, co pociąga za sobą także skutek nieważności zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na powyższą skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie ewentualnie uchylenie jedynie zaskarżanych regulacji (pkt VIII ust. 2 załącznika do uchwały nr LXXV/1051/2024).
W uzasadnieniu powyższego stanowiska wskazano, że art. 11 a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt, gminny program zapobiegający bezdomności zwierząt powinien uwzględniać zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Na czas sporządzania projektu uchwały Fundacja dla dzikich zwierząt [...] z siedzibą w K. poinformowała, że współpracuje na stałe z lekarzem weterynarii R. S. praktykującym w gabinecie weterynaryjnym przy ul. [...] w K.. Informację tą fundacja złożyła pisemnie w dniu 19 kwietnia 2024 r.
Mając pewność takiej współpracy Prezydent Miasta K. przygotował projekt uchwały, która następnie została przyjęta przez Radę Miejską w K. na sesji w dniu 28 marca 2024 r.
Do akt sprawy organ dołączył przywołane wyżej pismo Fundacji [...] w którym oświadczono, że "Fundacja na stałe współpracuje z lekarzem weterynarii R. S. praktykującym w gabinecie weterynaryjnym przy ulicy [...] w K.. Lekarz weterynarii diagnozuje, ustala leczenie oraz ordynuje leki do sedacji w przypadku koniczności użycia dmuchawy TeleDart".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa.
Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd może nastąpić tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a").
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej "u.s.g."). Według powyższego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wr 625/11).
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 28 marca 2024 r. wydana na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580, zm. z 2022 r. poz. 2375).
Zgodnie z powyższym przepisem Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Przy czym w myśl art. 11 ust. 2 ustawy program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Jak wynika z § 2. VIII załącznika pt "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie K. w 2024 roku" zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizowane będzie poprzez:
1) zapewnienie dyżuru lekarza weterynarii, z którym Schronisko zawarło umowę na całodobową opiekę weterynaryjną, w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Aktualnie jest to Gabinet Weterynaryjny [...] S. T. przy ul. [...], w K.,
2) zapewnienie dyżuru lekarza weterynarii, z którym organizacja społeczna, o której mowa w pkt 3, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, zawarła umowę na całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Aktualnie jest to podmiot weterynaryjny: [...], lekarz weterynarii R. S. z siedzibą w Przychodni weterynaryjnej "[...]" przy ul. [...] w K..
3) zapewnienie wykonywania akcji ratunkowych do zwierząt w ramach zawartej umowy z miastem na całodobowe odławianie na terenie K. zabłąkanych zwierząt wolno żyjących i przemieszczanie ich do miejsc regularnego przebywania oraz całodobowe odławianie na terenie K. zwierząt wolno żyjących rannych, uległych wypadkom komunikacyjnym w celu udzielenia im pomocy weterynaryjnej i w razie konieczności przemieszczanie ich do ośrodka rehabilitacji zwierząt. Aktualnie jest to Fundacja do dzikich zwierząt [...]" przy ul. [...] w K..
Skarżący kwestionuje zgodność z prawem wskazania w przywołanym wyżej pkt 2) prowadzonej przez niego praktyki weterynaryjnej jako podmiotu z którym organizacja społeczna, o której mowa w pkt 3, zawarła umowę na całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
W ocenie Sądu, zarówno wyjaśnienia organu jak i oświadczenie organizacji społecznej, które było podstawą przyjęcia iż doszło do zawarcia takiej umowy pomiędzy lekarzem weterynarii a organizacją społeczną uzasadniają stwierdzenie trafności zarzutu skarżącego, opartego na twierdzeniu, iż pomiędzy powyższymi podmiotami nie doszło do zawarcia umowy mającej za przedmiot całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jakkolwiek można przyjąć, że lekarz weterynarii współpracuje z Fundacją, co też potwierdza w skardze, to jednak nie sposób przyjmować aby na podstawie zawartej umowy był zobowiązany do świadczenia pomocy weterynaryjnej całodobowo.
Wobec powyższego brak było podstaw do dokonanego wskazania lekarza weterynarii, które w istocie wprowadza w błąd co do istniejącego zakresu obowiązków lekarza weterynarii. Stąd też w ocenie Sądu koniecznym było stwierdzenie w pkt I sentencji, nieważności § 2. VIII. 2) załącznika zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "Aktualnie jest to podmiot weterynaryjny: [...], lekarz weterynarii R. S. z siedzibą w Przychodni weterynaryjnej "[...]" przy ul. [...] w K."
W tym miejscu Sąd wskazuje i podziela wyrażony w wyroku WSA w Szczecinie z 25 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 71/23 pogląd, iż przepisy ustawy o ochronie zwierząt nie nakładają na gminę obowiązku wskazania w uchwale imiennie kto będzie dokonywał poszczególnych działań przewidzianych regulaminem. Oczywiste jest, że musi tego dokonać podmiot mający fachową wiedzę w odpowiednich warunkach oraz humanitarnie, do czego zobowiązują przepisy u.o.z., m.in. art. 1, art. 5, art. 27 (zabiegi na zwierzętach), art. 33 (warunki uśmiercania zwierząt). Naruszenie art. 27 i art. 33 u.o.z. zagrożone jest sankcją karną na podstawie art. 35 i art. 37 ustawy o ochronie zwierząt.
Wobec powyższego wskazanie, że organizacja społeczna jest zobowiązana do zapewnienia dyżuru lekarza weterynarii i wykonywania opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt na podstawie stosownej umowy jest wystarczające dla wypełnienia obowiązku ujętego w art. 11a ust. 2 pkt 8) ustawy o ochronie zwierząt.
Ponieważ w skardze został w istocie sformułowany wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały bez wskazania konkretnego jej zapisu, należało uznać, iż dotyczył on w istocie stwierdzenia jej nieważności w całości. Takie żądanie jako zbyt daleko idące podlegało oddaleniu, bowiem po stwierdzeniu nieważności wskazanej w pkt I sentencji części regulaminu, może on funkcjonować w obrocie prawnym umożliwiając realizację przez gminę jej obowiązków ustawowych w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Koszalina.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w część w pozostałym zaś zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.