II SA/SZ 689/22

II SA/Sz 689/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-01-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 985/23 - Wyrok NSA z 2024-05-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2015 poz 114
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a pkt 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 poz 2082
art. 129 par. 1
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Burmistrz M. odmówił E. O. (dalej: zwana: strona, wnioskodawczynią, skarżącą) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu z rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na rzecz siostry B. K..
Odwołanie od tej decyzji wniosła E. O..
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2022 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 j.t.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2015.114 j.t.) oraz art. 617 § 1 i 2, art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2015.2082) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 12.01.2022 r. E. O. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad siostrą B. K.. Wnioskodawczyni do wniosku dołączyła orzeczenie wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].11.2019 r., z którego wynika, że B. K. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Od 1973 r. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia od urodzenia.
B. K. jest ubezwłasnowolniona całkowicie a jej opiekunem prawnym jest matka - A. K.. Wnioskodawczyni jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w drugim stopniu. Jej obowiązek alimentacyjny, wyprzedza obowiązek ciążący na matce będącej wstępną w pierwszym stopniu. Do wniosku dołączono kserokopię pisma z dnia 12.01.2022 r. skierowanego do Sądu Rejonowego w G., w którym A. K. ze względu na zły stan zdrowia wnioskuje o ustanowienie nowego opiekuna prawnego nad ubezwłasnowolnioną córką B. K. na rzecz drugiej córki E. O.. Skarżąca opiekuje się siostrą i matką, które prowadzą wspólne gospodarstwo domowe.
Z ustaleń organów wynika, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do renty rodzinnej w wysokości [...] zł miesięcznie. Pismem z dnia 24.01.2022 r. organ I instancji wezwał E. O. do przedłożenia oświadczenia w przedmiocie wyboru dogodniejszego świadczenia oraz poinformował Stronę, że jeżeli nadal wnosi o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz siostry B. K., winna złożyć w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zawieszenie renty rodzinnej, po którym będzie możliwe uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec faktu, iż Strona w dniu 28.01.2022 r. oświadczyła, że nie zawiesi renty rodzinnej ponieważ w chwili obecnej jest to jej jedyny dochód, to zdaniem organu I instancji okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec takiego stanowiska Strony organy obu instancji uznały, że stanowi to negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła E. O. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i błędne uznanie, że pobieranie przez E. O. renty rodzinnej wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną siostrą.
Wobec powyższego zarzutu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powołał się na art. 17 ust.5 pkt 1 lit a ustawy i podniósł, że z powyższego zapisu wynika, że skarżąca musiałaby pobierać rentę rodzinną w zbiegu ze świadczeniem emerytalno-rentowym, aby istniała negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak ani organ I instancji ani II instancji me podjęły żadnych działań, aby ustalić czy pobierana przez Skarżącą renta rodzinna jest w zbiegu ze świadczeniem emerytalno-rentowym. Zamiast tego bezpodstawnie wezwały Skarżącą do zawieszenia pobieranego świadczenia.
W związku z powyższym organ I oraz II instancji błędnie i przedwcześnie zastosowały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jako podstawę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137 – j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania, bądź też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Przeprowadzona przez Sąd, w trybie uproszczonym, kontrola zaskarżonej decyzji, według kryterium legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na gruncie niniejszej sprawy organy obu instancji jako powód odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego podały, że przeciwstawia się temu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., albowiem Skarżąca pobiera rentę rodzinną, z której nie zrezygnowała.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza M. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawna siostrą.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W art. 17 ust. 5 u.ś.r. zostały natomiast wskazane przesłanki negatywne, w przypadku zaistnienia których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. W szczególności, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki ma ustalone prawo do emerytury, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Jedno stanowisko wyraża pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Taki pogląd wyrażono w wyrokach NSA: z 18.01.2021 r., I OSK 2164/20; z 19.05.2021 r., I OSK 229/21; z 14.10.2021 r., I OSK 627/21 i I OSK 635/21; z 26.10.2021 r., I OSK 700/21; z 10.11.2021 r., I OSK 699/21 oraz z 6.12.2021 r., I OSK 815/21.
Drugie stanowisko uznaje, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. To stanowisko wyrażono w wyrokach NSA: z 15.06.2021 r., I OSK 364/21; z 18.11.2021 r., I OSK 744/21 i z 24.02.2022 r., I OSK 1139/21.
Rozbieżności stanowisk w orzecznictwie sądowo administracyjnym stał się podstawą wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z zapytaniem prawnym przez Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej u.ś.r.) stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?"
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22 podjął następującą uchwałę: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczącego omawianego zagadnienia. Przeprowadzona analiza doprowadziła do dwóch wniosków.
W pierwszej kolejności odniesiono się do wprowadzenia z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09 jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji.
Równocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.
Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. – przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
Stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.).
Należy zaznaczyć, co wynika z uzasadnienia uchwały związek między przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje swój wyraz w aspekcie podmiotowym. Ustawodawca zasadniczo (choć nie wyłącznie) wyznaczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się o świadczenie. Z uwzględnieniem przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie. Kolejność dostępu do świadczenia określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest zatem co do zasady zgodna z kolejnością realizowania się obowiązku alimentacyjnego i pod względem systemowym regulacja ta nie prowadzi do sprzeczności i nie narusza spójności systemowej.
Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.
Konsekwencją podjętej uchwały jest to, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W realiach niniejszej sprawy Skarżąca z siostrą B. K. są spokrewnione w drugim stopniu zaś w pierwszym stopniu jest spokrewniona z żyjącą matką. Jak wynika z akt sprawy matka osoby wymagającej opieki nie legitymuję się żadnym orzeczeniem o niepełnosprawności. Jak już wcześniej zaznaczono brak możliwości sprawowania opieki ze względów faktycznych jeżeli osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszym stopniu nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie stanowi przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 a pkt 2 u.ś.r.
Powyższe okoliczności sprawy nie były przedmiotem rozważań przez organy. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy skupiły uwagę na przesłance negatywnej przyznania świadczenia wynikającej z art. 17 ust. 5 u.ś.r. mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
1) osoba sprawująca opiekę:
a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,
b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Okoliczność ta miałaby znaczenie gdyby matka Skarżącej legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełności, a Skarżąca wystąpiłaby do ZUS-u z wnioskiem o zawieszenie pobieranej renty rodzinnej.
W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.