II SA/Sz 685/24

II SA/Sz 685/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski
Wiesław Drabik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1600/25 - Wyrok NSA z 2025-11-13
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1,2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 18 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 161 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi S. R., A. C., D. B., E. B., G. K., H. B., R. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 28 grudnia 1996 r. nr XLIII/182/96 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów I. umarza postępowanie w zakresie, w jakim dotyczy ono działki nr [...], w obrębie B., II. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Sianowie, podjęła w dniu 28 grudnia 1996 r., uchwałę nr XLIII/182/96, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów (dalej: "mpzp", "plan").
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą uchwałę wnieśli: S. R., G. K., D. B., H. B. i E. B., R. Ł. i A. C. (dalej: "skarżący", "strona"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:
art. 8 ust 1, art. 10 ust 1 i 2, art. 11 ust 1, art. 12 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dalej jako "u.z.p." (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na:
wadliwym (niepełnym) zakresie ustaleń planu miejscowego, w szczególności braku prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze;
sprzeczności pomiędzy przyjęciem, iż plan miejscowy obejmuje cały obszar w granicach administracyjnych gminy (§ 1 mpzp) i jednoczesnym pominięciu ustaleń dla terenów upraw rolnych (§ 3 ust. 1 mpzp), poza dopuszczalnością lokalizacji na obszarach rolnych wyłącznie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych (§ 3 ust. 4 mpzp);
sprzeczności części tekstowej i graficznej planu miejscowego, polegającej na oznaczeniu na planie terenu upraw rolnych, pomimo iż tereny te nie są przedmiotem ustaleń planu miejscowego, zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały;
art. 18 ust. 2 u.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezachowaniu procedury podjęcia uchwały przewidzianej w tym przepisie;
art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r przez niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasad prawidłowej legislacji przy podjęciu uchwały;
art. 31 ust 3 i art. 64 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na:
nieuzasadnionym ograniczeniu właścicieli nieruchomości, oznaczonych w mpzp jako tereny upraw rolnych, w wykonywaniu prawa własności, przez wyłączenie możliwości ich zabudowy,
nieuzasadnionym ograniczeniu właścicieli nieruchomości z zabudową istniejącą w dacie podjęcia uchwały, w wykonywaniu prawa własności, przez wyłączenie możliwości ich zabudowy nowym (dodatkowym) budynkiem;
nieuzasadnione ograniczenie właścicieli nieruchomości z zabudową istniejącą w dacie podjęcia Uchwały, w wykonywaniu prawa własności, przez wyłączenie możliwości zabudowy tych nieruchomości nowym (dodatkowym) budynkiem, jak i wyłącznie możliwości rozbudowy, przebudowy lub wymiany istniejącej zabudowy, z tego powodu, iż wbrew stanowi faktycznemu, teren obejmujący te nieruchomości, został oznaczony jako teren upraw rolnych.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części w zakresie, w jakim dotyczy ona nieruchomości oznaczonych jako działki gruntu nr:
[...], [...], [...], obręb I. oraz działki [...] obręb B., będących przedmiotem własności S. R.;
[...], [...] obręb W., będących przedmiotem własności G. K.;
[...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb K., będących przedmiotem własności H. B. i E. B. (na zasadzie wspólności ustawowej);
[...] obręb K., będącej przedmiotem własności D. B.;
[...] obręb I., będącej przedmiotem własności R. Ł.;
[...], [...], [...] obręb B., będących przedmiotem własności A. C..
Nadto skarżący wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Zdaniem skarżących plan miejscowy w sposób istotny ingeruje w prawo własności nieruchomości należących do Wnioskodawców, w ten sposób, że w przypadku:
działek gruntu nr [...], [...], [...] w miejscowości I. oraz działki nr [...] w miejscowości B., będących przedmiotem własności S. R., zgodnie z planem miejscowym;
część działki nr [...] oznaczona jest symbolem 61 MR, która oznacza zabudowę rolniczą, podczas gdy faktycznie na tym terenie znajduje się zabudowa zagrodowa, istniejąca w dacie podjęcia uchwały. Dla zabudowy rolniczej, w przeciwieństwie do zabudowy mieszkaniowo - rolniczej o symbolu MNR, nie ma ustaleń. Zgodnie z § 22 ust. 1 uchwały, istniejąca zabudowa mieszkaniowa, mieszkaniowo - rolnicza, usługowa, może podlegać wymianie, rozbudowie i przebudowie oraz zamianie sposobu użytkowania budynków pod warunkiem utrzymania cech stylowych istniejącego budownictwa. Nawet gdyby uznać, iż istniejąca zabudowa mieści się w wymienionej w tym przepisie kategorii zabudowań, to należy stwierdzić, iż plan miejscowy wyłącza możliwość wznoszenia nowych (dodatkowych) budynków. Pozostała część tej działki jest określona jako "tereny upraw rolnych". Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały grunty rolne nie są zaliczone do przedmiotu ustaleń Planu, lecz mimo tego Plan w § 3 ust 4 uchwały odnośnie obszarów rolnych dopuszcza jedynie lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych. Prowadzi to do wniosku, iż na części tej działki obejmującej tereny upraw rolnych także nie można zagospodarować w inny sposób;
działki gruntu numer [...] oraz [...], które oznaczone są jako "tereny upraw rolnych" i z przyczyn wskazanych wyżej, plan miejscowy dopuszcza tylko budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych. Podobnie rzecz się ma z działką nr [...], która również jest oznaczona jako "tereny upraw rolnych";
działek gruntu nr [...], [...] w miejscowości W., będących przedmiotem własności G. K., które zgodnie z planem miejscowym oznaczone zostały jako łąki i pastwiska oraz sady. Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały, grunty rolne nie są zaliczone do przedmiotu ustaleń planu, lecz mimo tego w § 3 ust. 4 uchwały odnośnie obszarów rolnych plan dopuszcza jedynie lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych. Prowadzi to do wniosku, iż na tych działkach nie można lokalizować innej zabudowy. Zauważyć przy tym należy, iż sady obecnie nie istnieją;
działki gruntu nr [...] w miejscowości I., będącej przedmiotem własności R. Ł., która zgodnie z planem miejscowym oznaczona jest jako "teren pastwisk i łąk". Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały grunty rolne (pastwiska, łąki) nie są zaliczone do przedmiotu ustaleń planu, lecz mimo tego w § 3 ust. 4 uchwały odnośnie obszarów rolnych plan dopuszcza jedynie lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych. Prowadzi to do wniosku, iż na tych działkach nie można lokalizować innej zabudowy. Ponieważ sąsiadującą z tą działką, należąca także do R. Ł. działka [...] oznaczona symbolem 49 MR (zabudowa rolnicza) jest w znacznej części zabudowana, plan, wyłączając możliwość zabudowy rolniczej na działce [...], wyłącza rozwój gospodarstwa rolniczego właściciela;
działek gruntu nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości K., będących przedmiotem współwłasności H. B. i E. B., które zgodnie z planem miejscowym oznaczone zostały jako tereny upraw rolniczych lub tereny łąk i pastwisk. Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały grunty rolne, (łąki, pastwiska) nie są zaliczone do przedmiotu ustaleń planu, lecz mimo tego plan w § 3 ust. 4 uchwały odnośnie obszarów rolnych dopuszcza jedynie lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych. Prowadzi to do wniosku, iż na części tej działki obejmującej tereny upraw rolnych nie można lokalizować budynków rolniczych czy mieszkaniowo - rolniczych. Na działce nr [...] pomimo, iż znajduje sią na niej zabudowa, została ona oznaczona jako teren upraw rolnych;
działki gruntu nr [...] w miejscowości K., będącej przedmiotem własności D. B., która zgodnie z planem miejscowym, oznaczona została jako tereny upraw rolniczych. Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały grunty rolne, (łąki, pastwiska) nie są zaliczone do przedmiotu ustaleń planu, lecz mimo tego plan w § 3 ust. 4 uchwały odnośnie obszarów rolnych dopuszcza jedynie lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych. Prowadzi to do wniosku, iż na części tej działki obejmującej tereny upraw rolnych nie można zagospodarować w inny sposób;
działek gruntu nr [...], [...], [...] w miejscowości B., będących przedmiotem własności A. C., które zgodnie z planem miejscowym:
w przypadku działki nr [...] w znacznej części jest zabudowana, stanowi dojazd do wszystkich budynków, lecz w planie została przeznaczona jako część drogi dojazdowej na teren mieszkalno - usługowy o symbolu 12aMR/UI, a pozostała część jako tereny upraw rolniczych, pomimo istniejącej, w dacie podjęcia uchwały na tym terenie zabudowy. Budynki zlokalizowane na tej działce nie zostały oznaczone symbolem 12 MR, zatem nie podlegają one regulacji przewidzianej w § 20 ust. 1 i 2 uchwały, dopuszczającej "wymianę, rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynków" istniejącej zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 4 uchwały odnośnie obszarów rolnych plan dopuszcza jedynie lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych;
działka nr [...] w części została przeznaczona dla zabudowy rolniczej (12 MR), część jako teren mieszkaniowo - usługowy - 12aMR/UI, a część jako tereny upraw rolniczych. Plan miejscowy nie dopuszcza budowy nowych budynków. W myśl § 20 ust. 1 i 2 uchwały, możliwa jest na terenie oznaczonym jako 12 MR "wymiana, rozbudowa, przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynków" zabudowy ale istniejącej w dacie podjęcia uchwały. Na gruncie oznaczonym jako 12aMR/UI nie ma możliwości sytuowania budynków związanych z działalnością rolniczą. Na terenie upraw rolniczych plan dopuszcza jedynie lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych (§ 3 ust. 4 uchwały). Powyższe ograniczenia uniemożliwiają rozwój gospodarstwa rolnego właściciela nieruchomości. Dodatkowo należy zauważyć, iż zgodnie z § 35 uchwały, w związku z wzrostem wartości terenu 12aMN/UI jego właściciel powinien zostać zawiadomiony na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu (art. 18 ust. 2 pkt 5 powołanej wyżej ustawy). Właściciel, który co istotne nie składał wniosku o takie przeznaczenie tego gruntu, nie został o tym terminie zawiadomiony;
działka [...] zgodnie z planem miejscowym, oznaczona została jako tereny upraw rolniczych. Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały grunty rolne, (łąki, pastwiska) nie są zaliczone do przedmiotu ustaleń planu, lecz mimo tego plan w § 3 ust. 4 uchwały odnośnie obszarów rolnych dopuszcza jedynie lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych. Prowadzi to do wniosku, iż na części
tej działki obejmującej tereny upraw rolnych nie można zagospodarować w inny sposób.
Skarżący wskazali, że plan miejscowy, pomimo, iż zgodnie z § 1 uchwały obejmuje obszar w granicach administracyjnych gminy, to do jego ustaleń nie należą grunty rolne, co wynika z treści § 3 ust. 1 uchwały. Pomimo tego w § 3 ust. 4 uchwała wprowadza jednak w stosunku do obszarów rolnych możliwość lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych. Innego sposobu zagospodarowania gruntów rolnych plan nie przewiduje.
Zdaniem skarżących plan miejscowy narusza zatem interes prawny właścicieli tych gruntów, albowiem bez uzasadnionej przyczyny ogranicza ich w wykonywaniu prawa własności, w szczególności w zakresie sposobu ich zagospodarowania, dopuszczając jedynie na tym gruncie lokalizację niektórych sieci i urządzeń, ale nie dopuszczając żadnej zabudowy.
W ocenie skarżących, z uwagi na zasady prawidłowej legislacji, nie powinno być tak, iż z jednej strony tereny o przeznaczeniu rolnym, nie są przedmiotem ustaleń planu miejscowego, co wprost wynika z § 3 ust. 1 uchwały, a z drugiej strony, przedmiotowe tereny są ujęte w części graficznej planu miejscowego.
Skarżący podkreślili, że przepisem planu miejscowego, który określa wprost, które konkretnie tereny są przedmiotem ustaleń planu jest § 3 ust. 1 uchwały. Nie ma wśród nich terenów o charakterze rolniczym. Jedyna wzmianka o obszarach rolniczych jest zawarta w przepisie § 3 ust. 4 uchwały w kontekście dopuszczalności na niej lokalizacji niektórych sieci i urządzeń. Redakcja tego przepisu wskazuje, iż wprowadza on de facto odstępstwo w zagospodarowaniu obszarów rolnych, pomimo, że obszary rolne nie są przedmiotem ustaleń planu miejscowego. Zauważyć przy tym należy, iż w innych częściach planu miejscowego nie ma żadnych warunków zagospodarowania obszarów rolnych.
Z tego powodu, skarżący stoją na stanowisku, iż zachodzi sprzeczność (niespójność) pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną planu miejscowego. Część graficzna wskazuje, iż tereny rolne są objęte planem, pomimo, że tekst planu miejscowego nie uznaje aby te grunty były przedmiotem jego ustaleń.
Podobnie rzecz się ma z ich interesem prawnym jako właścicieli ww. nieruchomości, zabudowanymi budynkami, istniejącymi w dacie podjęcia uchwały. O ile plan miejscowy dopuszcza pod pewnymi warunkami wymianę, rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynków istniejącej zabudowy, to z niewiadomych względów wyłącza możliwość wybudowania nowego (dodatkowego) budynku na tych nieruchomościach. Właściciel nieruchomości zabudowanej, uznanej wyłącznie za teren upraw rolnych (wbrew stanowi faktycznemu), w świetle regulacji planu miejscowego, nie ma nawet tych możliwości. Naruszenie interesu prawnego właścicieli tych nieruchomości wydaje się zatem oczywiste.
Zdaniem skarżących, powyższe prowadzi do wniosku, że właściciele przedmiotowych nieruchomości winni zostać pisemnie zawiadomieni o wyłożeniu projektu planu miejscowego, albowiem ich interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sianowie wniosła o uwzględnienie skargi w całości i nieobciążanie jej kosztami postępowania.
Rada wskazała, że uchwała, w której wzywający upatrują naruszenia ich interesu prawnego na podstawie przeprowadzonej przez Gminę Sianów analizy prawnej i urbanistycznej, została podjęta z rażącym naruszeniem prawa ówcześnie obowiązującego co potwierdza analiza urbanistyczno-prawna dokonana przez mgr inż. arch. G. P. (uprawnienia urbanistyczne nr [...]).
Zdaniem Rady, skarżący słusznie wskazują, że ich interes prawny został naruszony uchwałą Rady Miejskiej z 28 grudnia 1996 r., także z innych przyczyn niż wskazane w samej skardze, bowiem w dniu uchwalenia kwestionowanej uchwały tryb sporządzenia planu został istotnie naruszony przez ówczesną Radę, co już w dacie podjęcia uchwały uzasadniało stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miejskiej w Sianowie Nr XLIII/182/96z dnia 28 grudnia 1996 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów.
Rada podała, że jak wykazała analiza urbanistyczna uchwała inicjująca sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Sianów nie zawiera określenia przedmiotu i zakresu ustaleń planu, co było niezgodne z art. 9 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Kluczowe dla oceny ważności kwestionowanej uchwały jest jednak w ocenie Rady niedochowanie obowiązującej procedury uchwalania planu miejscowego, określonego w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie Rady przed podjęciem kwestionowanej uchwały:
nie dokonano czynności pisemnego zawiadomienia organów uprawnionych o przystąpieniu do sporządzenia planu,
nie dokonano czynności zaopiniowania projektu planu przez organy uprawnione,
nie dokonano czynności uzgodnienia projektu planu przez organy uprawnionych
nie zawiadomiono pisemne wszystkich właścicieli lub władających nieruchomościami zabudowanymi i przeznaczonych pod zabudowę o wyłożeniu projektu planu do wglądu,
nie zamieszczono informacji i obwieszczeń o wyłożeniu planu do wglądu publicznego
w dokumentacji planistycznej Planu miejscowego nie zamieszczono prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze,
dla obszaru działki nr [...] obr. K. nie określono wprost żadnego przeznaczenia,
§ 7 zaskarżonej uchwały powoduje, że uchwała jest niewykonalna w całości, bowiem do jej wykonania uchwała przewiduje wydawanie decyzji administracyjnych, których wydawanie jest prawnie niedopuszczalne.
W tej sytuacji ocena skutków tych naruszeń prawa dla ważności uchwały i zasadności skargi dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny winna prowadzić do uchylenia zaskarżonej uchwały w zakreślonym skargą zakresie.
W piśmie procesowym z dnia 14 października 2024 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że w treści skargi znalazł się błąd w oznaczeniu numeru księgi wieczystej prowadzonej dla działki gruntu o nr ewidencyjnym [...], której właścicielem jest R. Ł.. Prawidłowy nr tej księgi to [...] Interes prawny R. Ł. we wniesieniu skargi polega na tym, że plan miejscowy ogranicza go jako właściciela działki gruntu o nr ewidencyjnym [...] w wykonywaniu przez niego prawa własności w zakresie możliwości jej zabudowy.
Na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i oświadczył, że cofa skargę w zakresie w jakim dotyczy ona działki oznaczonej numerem [...] obręb B. z uwagi na to, że obecnie nie stanowi ona własności skarżącego A. C..
W odpowiedzi na pytanie Sądu pełnomocnik wskazał, że nie ma wiedzy jakie było przeznaczenie nieruchomości skarżących w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, o ile taki był przed uchwaleniem miejscowego planu. Nieruchomości te były prawdopodobnie wykorzystywane na cele rolnicze. Tam gdzie była zabudowa najpewniej wykorzystywano te nieruchomości na cele mieszkalno-rolnicze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Sianowie, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów.
Na wstępie rozważań, należy zatem poczynić kilka uwag w przedmiocie dopuszczalności zaskarżania tego typu aktów do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – j.t.), dalej jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przystępując do rozpoznania skargi na uchwałę organu gminy sąd bada przede wszystkim uprawnienie do wniesienia skargi.
Wyjaśnić należy, że legitymacja procesowa strony kwestionującej legalność uchwały, podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, określona została w sposób odmienny niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a."). W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.
Skarga na uchwałę w myśl przytoczonego uregulowania nie jest actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.
W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2).
Podkreślenia przy tym wymaga, że wykazanie istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego należy przede wszystkim do tego ostatniego podmiotu. Musi on wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), np. nakłada obowiązki, bądź pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
W niniejszej sprawie skarżący swój interes prawny wywodzą z prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, a jego naruszenia upatrują w tym, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczono możliwość zabudowy ich nieruchomości o dodatkowe nowe budynki. W szczególności dotyczy to oznaczonych na załączniku graficznym kolorem żółtym terenów upraw rolnych, co do których plan miejscowy, w ich ocenie, nie zawiera żadnych ustaleń, co z kolei, zdaniem skarżących, oznacza, że zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią tekstową planu i załącznikiem graficznym.
W ocenie skarżących sytuacja ta oznacza, że tereny upraw rolnych nie zostały objęte planem miejscowym. Nie jest w związku z tym jasne czy na terenie upraw rolnych dopuszczono realizację zabudowy zagrodowej, co narusza interes prawny skarżących, bowiem nie mogą oni korzystać z przysługującego im prawa własności.
Badając czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że uchwała objęta skargą została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415), dalej jako "u.z.p."
Stosownie do art. 10 ust. 1 przywołanej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb:
1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania,
2) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi,
3) tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny,
4) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie,
5) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury,
6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz urządzania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy,
7) zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane,
8) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych,
9) tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów indywidualnych lub grupowych oczyszczenia ścieków bądź zbiorników bezodpływowych,
10) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu,
11) granice obszarów:
a) zorganizowanej działalności inwestycyjnej,
b) rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej,
c) przekształceń obszarów zdegradowanych.
Dalej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 u.z.p. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą.
Z przywołanych regulacji wynika jakie elementy powinien obligatoryjnie zawierać plan. Podkreślenia wymaga, iż część tekstowa i graficzna planu powinny stanowić logiczną całość i wzajemnie się uzupełniać.
Na gruncie badanej sprawy, z § 2 planu wynika, że celem jego regulacji jest:
1) ochrona interesów ponadlokalnych i lokalnych w zakresie zabezpieczenia niezbędnych możliwości rozwoju budownictwa mieszkaniowego oraz budownictwa związanego z obsługą ruchu turystycznego,
2) zabezpieczenie możliwości realizacji celów publicznych w zakresie usług oświaty, sportu i rekreacji,
3) umożliwienie działalności różnych podmiotów w zakresie zrównoważonego rozwoju gospodarczego,
4) ochrona cennych przyrodniczo i krajobrazowo elementów środowiska przyrodniczego i kulturowego.
W § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że przedmiotem ustaleń planu są:
1) tereny zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-rolniczej, rolniczej i pensjonatowej oznaczone odpowiednio symbolami MW, MN, MNR, MR, MP,
2) tereny urządzeń i budowli turystycznych, rekreacyjnych i sportowych oznaczonych odpowiednio symbolami UT, US,
3) tereny zabudowy usług oświaty, kultury, handlu, gastronomii i usług różnych oznaczonych odpowiednio symbolami UO, UK, UH, UG, UI,
4) tereny zabudowy usługowej o złożonej strukturze (wielofunkcyjne) oznaczone odpowiednio symbolami MN/UH/UI, MN/UT, UH/UG/UT/MN, MN/UT, MN/UI,
5) tereny zabudowy produkcyjnej, produkcyjno-składowej, produkcyjno-rolniczej oznaczone odpowiednio symbolami P, PS, RPO, PE,
6) tereny urządzeń i budowli w zakresie zaopatrzenia w wodę, oczyszczania ścieków i usuwania nieczystości oznaczone odpowiednio symbolami WZ, NO, NU,
7) tereny parków, cmentarzy, zieleni urządzonej w tym funkcjonalnej oznaczone odpowiednio ZC, ZP.
Z § 3 ust. 2 wynika, ze na terenach, o których mowa w ustępie 1 pkt 3, 5 ustala się przeznaczenie podstawowe wynikające z określonej funkcji z możliwością wprowadzenia funkcji uzupełniającej np. mieszkaniowej związanej z obsługą funkcji podstawowej.
W § 4 przewidziano, że na obszarach rolnych oraz terenach określonych w ust. 1 pkt 1-6 dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych.
W odniesieniu do nieruchomości gruntowej, wymienionej w skardze, położonej w obrębie B., należącej do A. C. – działka nr [...] w § 20 zaskarżonej uchwały zawarto ustalenia dotyczące ww. jednostki osadniczej, z których wynika, że istniejąca zabudowa mieszkaniowo - rolnicza, i usługowa oraz związana z prowadzeniem działalności nieuciążliwej może podlegać wymianie, rozbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków. Dopuszcza się zabudowę uzupełniającą jednorodzinną w strefie bezpośrednio przyległej do dróg publicznych. Dopuszcza się indywidualne sposoby odprowadzania ścieków z zapewnieniem usuwania i oczyszczania ścieków stosownie do odrębnych przepisów. Zaopatrzenie w wodę z wodociągu komunalnego. Powyższe zasady dotyczą zabudowy rozproszonej z dopuszczeniem indywidualnego sposobu zaopatrzenia w wodę (ust. 1). Nadto, z ustaleń planu wynika, że dla elementów zagospodarowania, oznaczonych symbolem 1-60 MR oraz UL obowiązują ustalenia jak w ust.1. Pozostała działka należąca do ww. skarżącego o nr [...] oraz działka [...] należąca do S. R. zostały oznaczone w planie jako tereny upraw rolniczych. Należy podkreślić, że przed uchwaleniem planu oraz po jego uchwaleniu nie zmienił się sposób użytkowania ww. nieruchomości gruntowych, jedynie w ustaleniach planu przewidziano możliwość lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych (§ 3 ust. 4).
W odniesieniu do nieruchomości gruntowych, położonych w obrębie W., należących do G. K. – działki nr [...] i nr [...], oznaczone w planie jako łąki, pastwiska i sady. Tym samym plan przewidział w § 3 ust. 4 jedynie możliwość lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych. Skoro zatem działki należące do skarżącej przed uchwaleniem planu użytkowane były jako rolne, to plan nie naruszył interesu prawnego skarżącej, bowiem mogą być nadal użytkowane zgodnie ich dotychczasowym przeznaczeniem.
Tożsame ustalenia, jak w § 20, w zawarte zostały w § 12 uchwały w odniesieniu do nieruchomości gruntowych, położonych w obrębie K., należących do E. i H. B. – działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz D. B. – działka nr [...]. W odniesieniu do działki nr [...] w zaskarżonym planie oznaczona została jako mieszkaniowo – rolna, a pozostałe działki jako rolne, przy czym uchwałodawca dopuścił możliwość stosownie do § 3 ust. 4 lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych. Wbrew twierdzeniom skarżących przed uchwaleniem planu tereny te były wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem, tj. jako tereny upraw rolnych i tym samym plan nie naruszył interesu prawnego skarżących, bowiem pierwotnie działka nr [...] użytkowana była jako tereny rolne, zaś posadowiony budynek na tej działce należy interpretować jako część wchodząca w skład gospodarstwa rolnego.
Z kolei, § 22 zaskarżonej uchwały dotyczy ustaleń dla obszaru jednostki osadniczej w miejscowości I.. Z ww. ustaleń wynika, że na obszarze obejmującym zwarty układ osadniczy istniejąca zabudowa mieszkaniowa, mieszkaniowo-rolnicza, usługowa oraz związana z prowadzeniem działalności gospodarczej nieuciążliwej może podlegać wymianie, rozbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków pod warunkiem utrzymania cech stylowych istniejącego budownictwa.
Dopuszcza się indywidualne sposoby odprowadzenia ścieków z zapewnieniem usuwania i oczyszczania ścieków stosownie do odrębnych przepisów. Zaopatrzenie w wodę z wodociągu wiejskiego za wyjątkiem zabudów pozostającej poza zwartym układem, gdzie dopuszcza się indywidualne rozwiązania. Powyższe ustalenia dotyczą istniejącej zabudowy produkcyjnej, rolniczej, mieszkaniowo- rolniczej i mieszkaniowej (ust. 2 pkt 1). W odniesieniu do działki nr [...], położonej w miejscowości I., której właścicielem jest skarżący R. Ł., oznaczonej w planie jako teren pastwisk i łąk, dopuszcza się jedynie możliwość lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych – zgodnie z § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Powyższa działka przed uchwaleniem planu użytkowana była jako tereny łąk i pastwisk, a po uchwaleniu planu nie zmieniono jej dotychczasowego sposobu jej użytkowania.
Analiza przedstawionych ustaleń planu miejscowego doprowadziła Sąd do przekonania, że nie doszło do opisanego w skardze naruszenia interesu prawnego skarżących.
Podkreślenia wymaga, że plan miejscowy zawiera – wbrew wywodom skarżących, ustalenia w przedmiocie terenów upraw rolniczych. Na załączniku graficznym zostały one oznaczone kolorem żółtym. W części tekstowej, w § 3 ust. 4 mpzp zawarto ustalenia dla obszarów rolnych i dopuszczalnych na tych terenach ingerencji o nierolniczym charakterze. Zatem nie można powiedzieć, że ustalenia planu terenów rolniczych nie obejmują.
Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do takiej zmiany w przeznaczeniu terenów stanowiących własność skarżących, która uniemożliwiałaby im korzystanie z prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym ich przeznaczeniem.
Przeciwnie, analiza planu wskazuje, że w odniesieniu do nieruchomości skarżących zachowano dotychczasowy sposób zagospodarowania, co potwierdził na rozprawie pełnomocnik skarżących. Nie można zatem, w realiach badanej sprawy, powiedzieć, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, skoro plan miejscowy nie nakłada na nich żadnych nowych obowiązków, ani ograniczeń w sposobie korzystania z ww. nieruchomości, sankcjonując jedynie stan istniejący w dacie podjęcia uchwały.
Określenie miejsca usytuowania zabudowy w planie miejscowym, odpowiadającego dotychczasowemu miejscu posadowienia budynków mieszkalnych, czy gospodarczych interesu prawnego skarżących nie narusza. Podobnie brak wskazania w planie miejscowym możliwości usytuowania zabudowy zagrodowej na terenach dotychczas pod taką zabudowę nieprzewidzianych.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że pojęcie "zabudowa zagrodowa" nie posiada definicji ustawowej. Zostało ono zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 – j.t.) w § 3 pkt 3, który stanowi, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.
Zaskarżoną uchwałę podjęto w 1996 r., a więc długo przed wydaniem tego aktu prawnego, zatem pojęcie "zabudowa zagrodowa" w sensie prawnym w dacie uchwalenia planu nie istniało. Nie mogą zatem skarżący w tych okolicznościach skutecznie wywodzić, że naruszono ich interes prawny, nie przewidując możliwości zabudowy zagrodowej na terenach o przeznaczeniu rolniczym, które to przeznaczenie, jak już wyżej wskazano nie uległo zmianie.
Na kanwie niniejszej sprawy podkreślenia również wymaga, że legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega ocenie pod kątem przepisów obowiązujących w dniu jego uchwalania. Jak już bowiem wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1730/09 naruszenie indywidualnego interesu prawnego przez akt z zakresu administracji publicznej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., odnosić należy do stanu prawnego aktualnego w czasie jego uchwalania, dlatego też oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dokonywać na datę jego uchwalenia, bowiem jedynie te przepisy, które obowiązywały w dacie podjęcia uchwały determinują treść jej postanowień.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń.
W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W świetle cytowanego przepisu nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak wyrok NSA z 26.06.2019 r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320).
Z przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika zatem, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt lub jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub w części. Natomiast zasady sporządzania planu, wskazane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie zostały w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego, bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski [red.] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12.02.2019 r., sygn. II OSK 3575 /18, CBOSA).
Podsumowując, zdaniem Sądu, nie doszło do ingerencji w prawo własności skarżących, bowiem plan miejscowy nie zawiera takich ustaleń, które by prawo to ograniczały. Brak ustaleń, co do możliwego przeznaczenia terenów o charakterze rolniczym, zgodnego z aktualnym oczekiwaniem skarżących, przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowego ich charakteru naruszenia interesu prawnego skarżących nie stanowi.
W tych okolicznościach Sąd nie badał merytorycznych zarzutów odnoszących się do przekroczenia władztwa planistycznego, czy naruszenia procedury uchwalania planu miejscowego i innych naruszeń wskazywanych również przez organ w odpowiedzi na skargę.
Skoro zatem nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, co stanowi podstawę skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy, to skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), należało oddalić, o czym Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku.
Wobec cofnięcia skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona działki oznaczonej numerem [...] obręb B., Sąd umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co znalazło swój wyraz w pkt I sentencji wyroku.