II SA/Sz 680/24

II SA/Sz 680/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Powiatu~Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 107
art. 87 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 54
art. 116 ust. 1, art. 112
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik,, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Powiatu Choszczeńskiego z dnia 20 czerwca 2024 r., nr II/34/2024 w przedmiocie wprowadzenia zakazu używania skuterów wodnych na jeziorze Pełcz Duży (Połecko, Pełcz), położonym w gminie Pełczyce oddala skargę
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 20 czerwca 2024 r., nr II/34/2024, na podstawie art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 107 – j.t.), dalej jako "u.s.p." oraz art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54 – j.t.), dalej jako "p.o.ś.", Rada Powiatu Choszczeńskiego wprowadziła zakaz używania skuterów wodnych na jeziorze Pełcz Duży (Połecko, Pełcz), położonym w gminie Pełczyce.
W § 1 uchwały wskazano, że w celu zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno–wypoczynkowe wprowadza się całoroczny zakaz używania skuterów wodnych na jeziorze Pełcz Duży (Połecko, Pełcz), położonym w gminie Pełczyce.
W § 2 wskazano, że zakaz, o którym mowa w § 1 nie dotyczy jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych.
Wykonanie uchwały zostało powierzone Zarządowi Powiatu Choszczeńskiego (§ 3), a w § 4 postanowiono, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego.
W uzasadnieniu projektu uchwały Rada wskazała, że z związku z przekazaniem przez Radę Miejską w Pełczycach petycji złożonej przez [...] Nr [...] w P. oraz mieszkańców gminy P. w sprawie wprowadzenia zakazu używania skuterów wodnych i motorówek o napędzie spalinowym na jeziorze Duży Pełcz, podjęto rozważania dotyczące konieczności wprowadzenia, na podstawie art. 116 ustawy Prawo ochrony środowisko, zakazu używania ww. jednostek pływających po jeziorze Pełcz Duży (Połecko, Pełcz). Rada Miejska w Pełczycach, przesyłając petycję, przychyliła się do prośby wystosowanej przez [...] Nr [...] w P. oraz mieszkańców gminy P.. W ramach tych rozważań przeprowadzono konsultacje z różnymi podmiotami (Burmistrzem Pełczyc oraz reprezentującym Skarb Państwa Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Szczecinie), w kwestii oceny napływających sygnałów o zakłócaniu spokoju na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, położonych nad jeziorem Duży Pełcz, przez nadmierny hałas, pochodzący ze skuterów lub innych jednostek pływających, posiadających silniki spalinowe.
Rada wyjaśniła, że rozważając potrzebę wprowadzenia zakazu wzięto pod uwagę okoliczność, że petycja została podpisana przez wielu mieszkańców, przede wszystkim: P., S. , Ł. i N. , narażonych na hałas pochodzący ze skuterów i motorówek silnikowych, jak również przez PZW - użytkownika rybackiego. Ponadto wzięto po uwagę stanowisko Burmistrza Pełczyc, reprezentującego gminę Pełczyce, że dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach wykorzystywanych i przeznaczonych do rekreacji i wypoczynku, położonych nad jeziorem Pełcz powinien obowiązywać zakaz korzystania ze skuterów. Dodatkowo przy rozważaniach dotyczących wprowadzenia omawianego zakazu wzięto także pod uwagę cel, jakiemu zbiornik służy i w jaki sposób jest wykorzystywany, jego usytuowanie, istniejące i planowane zagospodarowanie terenów wokół zbiornika na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, zainteresowanie wypoczynkiem oraz poziom hałasu generowany przez silniki skuterów wodnych.
Skargę na powyższą uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J. M., dalej jako: "skarżąca", zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art.116 ust. 1 p.o.ś., polegające na wprowadzeniu zakazu używania skuterów wodnych na jeziorze Pełcz Duży (Połecko, Pełcz) w gminie Pełczyce, pomimo braku przeprowadzenia jakichkolwiek badań akustycznych stwierdzających występowanie nadmiernego hałasu w tym regionie oraz poprzez wprowadzenie zakazu używania skuterów wodnych przy jednoczesnym wyjęciu spod zakazu używania innych pojazdów wyposażonych w silniki spalinowe, w tym m.in. motorówek, bez podjęcia żadnej analizy w tym zakresie, tj. kierując się dowolnością w objęciu zakazem jedynie skuterów wodnych;
- art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowani, wyrażające się w braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia kontrolę i nadzór nad legalnością podjętej uchwały, podczas gdy rada powiatu winna działać na podstawie i w graniach prawa oraz zgodnie z zasadą zaufania do państwa wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, które to zasady rodzą obowiązek motywowania swoich rozstrzygnięć.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz jej od organu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.
Dodatkowo skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu uzupełniającego z listy zgromadzonych podpisów od osób sprzeciwiających się wprowadzeniu zakazu używania skuterów wodnych na jeziorze Duży Pełcz na okoliczność sprzeciwu mieszkańców wobec wprowadzenia zakazu.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wydanie przez Radę Powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 p.o.ś. powinno zostać poprzedzone ustaleniami czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne czy też nie. Takie działania nie zostały w sprawie podjęte.
Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie wykazano, jaki był poziom hałasu na terenach rekreacyjno- wypoczynkowych umiejscowionych wokół jeziora Pełcz oraz jak poprawią się warunki akustyczne na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych po zlikwidowaniu ruchu jednostek pływających, tj. skuterów wodnych. Rada Powiatu nie ustaliła przesłanki umożliwiającej ustanowienie zakazu żart. 116 ust. 1 p.o.ś. w sytuacji, gdy treść przywołanego w podstawie prawnej uchwały przepisu wskazuje, że ustawodawca upoważnił radę do wprowadzenia zakazu lub ograniczenia używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach wodnych, jedynie jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, nie upoważnił jej natomiast do wprowadzenia tego rodzaju zakazu w innych sytuacjach, niż wskazane w tym przepisie.
Zdaniem skarżącej, Rada Powiatu ustanowiła zakaz używania określonych jednostek pływających, tj. skuterów wodnych, kierując się wyłącznie koniecznością spełnienia woli mieszkańców, co wynika z protokołu sesji z dnia 20 czerwca 2020 r. Oznacza to, że Rada Powiatu działała z przekroczeniem przyznanych jej ustawowych kompetencji, co z kolei oznacza istotne naruszenie art. 116 ust. 1 p.o.ś. Podjęcie uchwały wykraczającej poza granice upoważnienia ustawowego narusza zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Co więcej, w petycji, na którą się powołano, wskazano na konieczność objęcia zakazem, zarówno motorówki jak i skutery, natomiast nie wiadomo z jakich przyczyn, zakazem objęto jedynie skutery wodne. Nie zostało to jakkolwiek uargumentowane przez Burmistrza, co w konsekwencji prowadzi do wniosków, iż była to decyzja oparta jedynie na jego indywidualnych poglądach.
Skarżąca zwróciła uwagę, że gmina Pełczyce liczy prawie 8 tysięcy mieszkańców, uchwała natomiast jest odzwierciedleniem woli zaledwie 300 osób. Po tym, jak mieszkańcy dowiedzieli się o planowaniu wprowadzenia zakazu zaczęli zbierać podpisy. Za tym aby nie wprowadzać ograniczeń na jeziorze Pełcz w postaci zakazu poruszania się po nim skuterami wodnymi opowiedziało się prawie 600 osób. Podpisy te były zbierane indywidualnie, zapewne o wiele więcej osób byłoby za tym, aby takich zakazów na jeziorze nie wprowadzać, jednakże musiałyby się odbyć oficjalne konsultacje z mieszkańcami, tak aby móc dotrzeć do opinii wszystkich zainteresowanych.
Skarżąca wskazała na pozytywne aspekty jakie niesie za sobą możliwość używania jednostek pływających na jeziorze Pełcz - mianowicie możliwość ta przyciągnęła do miasta szereg turystów, którzy chcą korzystać z uroków tego miejsca i wykorzystać możliwość uprawienia tego typu sportów wodnych.
Na poparcie powyższego stanowiska skarżąca powołała orzecznictwo sądów administracyjnych.
Uzasadniając interes prawny do wystąpienia ze skargą na uchwałę skarżąca wskazała, ze jest mieszkanką Pełczyc, która do czasu wprowadzenia zakazu pływała m.in. skuterem wodnym po jeziorze Pełcz Duży, zatem wprowadzony zakaz dotyczy jej bezpośrednio.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Choszczeńskiego wniosła o oddalenie skargi.
Rada wskazała, że dodatkowo przy rozważaniach wprowadzenia ww. zakazu organ wziął pod uwagę następujące kwestie:
- z jeziora Pełcz Duży korzystają użytkownicy sprzętów wodnych, zarówno napędzanych siłą mięśni, elektrycznie, jak i spalinowo, w szczególności zaobserwowano wzmożone używanie skuterów - o czym świadczyć może również ilość podpisów osób sprzeciwiających się wprowadzeniu zakazu używania skuterów załączona do przedmiotowej skargi;
- sposób napędzania skuterów - silniki strumieniowe oraz generowanie hałasu na poziomie 67-75 dB;
- nieodpowiedni sposób korzystania ze skuterów - niejednokrotnie w "jednym miejscu" (kręcenie tzw. "bączków") przez co hałas się kumuluje, nakładanie się hałasu z różnych jednostek pływających;
- naturalne ukształtowanie zbiornika (jez. Pełcz) - jezioro rynnowe, wąskie i kręte, ze stromymi brzegami, co z uwagi na sposób korzystania ze skuterów powoduje nadmierne falowanie;
- zainteresowanie rekreacyjną na zbiorniku (w tym sporty wodne), ale również wypoczynkiem w ciszy i spokoju.
W dalszej kolejności Rada potwierdziła, że przed podjęciem uchwały nie przeprowadzono badań akustycznych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniła, że ustawodawca nie wskazał w art. 116 p.o.ś., aby organ był obowiązany wykonać pomiar przed podjęciem uchwały. Stąd też, zdaniem organu, przed zastosowaniem tego przepisu przez radę powiatu nie jest niezbędne dokonanie ustaleń wyjściowych, pozwalających na określenie, jakie warunki akustyczne istnieją na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych zbiornika wodnego. Zapewnienie najlepszego stanu akustycznego środowiska nie ogranicza się do utrzymania dopuszczalnych poziomów hałasu, ale zakłada dążenie do utrzymania hałasu poniżej dopuszczalnych norm. Oznacza to, zdaniem Rady, że nie tylko przekroczenie dopuszczalnych poziomów pozwala radzie powiatu ustanowić na określonym zbiorniku ograniczeń/zakazów.
Rada podkreśliła, że badania akustyczne uwzględniałyby zastane warunki na zbiorniku jedynie w dniu pomiaru, zależne od wielu czynników - pogody, dnia tygodnia, ilości sprzętu na wodzie itp. Z uwagi na to, że pogodzenie dwóch aspektów, tj. jednoczesnego korzystania ze zbiornika wodnego przez wypoczywających ludzi oraz chęci używania sprzętu motorowodnego jest trudne, przeważa aspekt zapewnienia odpoczynku w odpowiednich warunkach akustycznych.
Rada zauważyła dalej, że art. 116 p.o.ś. nie wskazuje w jaki sposób należy ustalić odpowiednie warunki akustyczne istniejące na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych. Odpowiednie warunki (właściwe, pożądane) są pojęciem nieostrym, zatem można założyć, że samo już korzystanie ze zbiornika przez jednostki, których silniki mają duże moce, a tym samym generują duże poziomy hałasu uniemożliwia zapewnienie odpowiednich warunków akustycznych na każdym zbiorniku, z którego takie jednostki korzystają.
Zatem Rada Powiatu Choszczeńskiego w odpowiedzi na konieczność znalezienia rozwiązania umożliwiającego ochronę klimatu akustycznego, po przeanalizowaniu ww. kwestii w pierwszej kolejności w drodze uchwały wyeliminowała oddziaływanie hałasu pochodzącego ze skuterów wodnych, pozostawiając możliwość korzystania z innych jednostek pływających, co zdaniem organu stanowi optymalne rozwiązanie problemu kumulowania się oddziaływań.
W odniesieniu do zarzutu niezastosowania się do art. 2 i 7 Konstytucji RP wyrażającego się brakiem uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rada wskazała, że wskazane naruszenie nie wystąpiło, gdyż projekt zaskarżonej uchwały został przedstawiony Radzie Powiatu Choszczeńskiego na druku 34 - wraz z uzasadnieniem. Brak jest przepisu nakazującego publikowanie uzasadnienia zaskarżonej uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Natomiast zgodnie z § 143, w związku z § 131 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie, co w niniejszej sprawie zostało dochowane.
W piśmie procesowym z dnia 26 września 2024 r. skarżąca potrzymała wszystkie wnioski i twierdzenia złożone w sprawie. Dodatkowo wskazała, że osób, które wyraziły swoją dezaprobatę co do wprowadzonego zakazu używaniu skuterów wodnych i podpisały się pod listą przedłożoną do skargi nie należy utożsamiać z osobami korzystającymi ze sprzętów motorowodnych. Pod listą podpisały się bowiem osoby, które nie sprzeciwiają się możliwości używania sprzętów wodnych i którym nie przeszkadza używanie sprzętów wodnych przez inne osoby, niekoniecznie przez nich samych. Trudno bowiem byłoby przypuszczać, że około 600 osób ma swój skuter wodny i korzysta z niego na jeziorze Pełcz.
Skarżąca zwróciła uwagę na to, że organ nie poparł swojej argumentacji żadnymi konkretnymi danymi, a jedynie wskazał, że coś zostało "zaobserwowane". Niestety na próżno szukać informacji kto to zaobserwował, kiedy to zaobserwował, co oznacza "wzmożony ruch" i czym jest w takim razie "przeciętny ruch" sprzętów motorowodnych.
Zdaniem skarżącej, jeżeli faktycznie dochodziło do nieodpowiedniego sposobu korzystania ze skuterów należało przedstawić notatki z interwencji policyjnej w takich sprawach. Bezpieczeństwo na jeziorze jest pod nadzorem odpowiednich służb, a w konsekwencji przy wystąpieniu zdarzeń zagrażających czyjemuś życiu, czy bezpieczeństwu nie pozostaje to bez śladu w postaci notatek, czy mandatów za wykroczenia. Niestety takich dokumentów, danych, statystyk również brakuje w odpowiedzi, co czyni wskazany argument kolejnym argumentem niepopartym żadnymi dowodami. Podobnie nadmierne falowanie zdaje się być argumentem niezrozumiałym, bowiem skuter wodny ze względu na swoją wielkość powoduje mniejsze fale od motorówek, co również zostało pominięte w rozważaniach organu.
Końcowo skarżąca wyjaśniła, że pod petycją, która stanowiła impuls do podjęcia uchwały podpisały się osoby będące członkami Polskiego Związku Wędkarskiego. Są to zatem osoby, które z uroków jeziora mogą korzystać przez cały rok, bowiem wędkowanie nie wymaga szczególnych warunków atmosferycznych. Natomiast odwrotnie sprawa się ma co do korzystania ze sprzętów motorowodnych. Jest to bowiem możliwe jedynie w okresie wakacyjnym, przy sprzyjającej ku temu pogodzie. Zatem liczba dni, w których faktycznie można korzystać ze sprzętów motorowodnych plasuje się mniej więcej w ilości 30/40 dni, co stanowi jedynie 9% czasu dostępnego w ciągu całego roku kalendarzowego. Zatem trudno mówić o jakiejkolwiek uciążliwości, a nasuwa się jedynie poczucie braku zrozumienia i akceptacji innej formy spędzania czasu.
Na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. pełnomocniczka skarżącej podtrzymała skargę. Podniosła, że nie podjęto działań zmierzających do zrozumienia woli ogółu mieszkańców. Wskazała, że przejazd skuterami wodnymi odbywa się, ze względu na specyfikę jeziora, w obie strony. Nie zdarza się aby ruch skuterów odbywał się w jednym miejscu. Zakaz został wprowadzony w związku z postulatem wędkarzy, a ten sposób rekreacji może być uprawiany praktycznie przez większość roku, w przeciwieństwie do korzystania ze skuterów wodnych, które mogą być użytkowane tylko około półtora miesiąca w roku. Nie ma więc uzasadnienia, aby traktować użytkowników skuterów inaczej, aniżeli użytkowników łodzi motorowych.
Pełnomocniczka skarżącej podtrzymała wnioski dowodowe zawarte w skardze oraz w piśmie z dnia 26 września 2024 r.
Pełnomocniczka organu wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że te 300 osób, które podpisały się pod petycją, to są w znacznej mierze mieszkańcy, bądź właściciele działek znajdujących się nad jeziorem. Nie można zatem powiedzieć, że są to osoby, które nie korzystają z wypoczynku nad tym jeziorem. Jeżeli chodzi o badania, to są one kosztowne i nie są miarodajne, bowiem ich wynik zależy od pogody, od tego ile w dniu badania jednostek pływających, w tym skuterów, znajdować się będzie na terenie jeziora. Żaden przepis nie zobowiązuje do przeprowadzenia takich badań. Z opinii Burmistrza wynikało, że główny problem stanowią skutery.
Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzić dowód z załączonych do skargi listy podpisów osób sprzeciwiających się wprowadzenia zakazu używania skuterów wodnych oraz oddalić wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wskazanych w piśmie z dnia 16 września 2024 r. świadków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem skargi uczyniono uchwałę Rady Powiatu Pyrzyckiego w przedmiocie wprowadzenia zakazu używania skuterów wodnych na jeziorze Pełcz Duży (Połecko, Pełcz), położonym w gminie Pełczyce.
Na wstępie rozważań, należy poczynić kilka uwag w przedmiocie dopuszczalności zaskarżania tego typu aktów do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przystępując do rozpoznania skargi na uchwałę organu powiatu sąd bada, poza spełnieniem warunków formalnych, jakim powinna odpowiadać skarga, również uprawnienie do jej wniesienia. Wyjaśnić bowiem należy, że legitymacja procesowa strony kwestionującej legalność uchwały, podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, określona została w sposób odmienny niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a."). W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.
Skarga na uchwałę w myśl przytoczonego uregulowania nie jest zatem actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p., musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.
W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2).
Podkreślenia przy tym wymaga, że wykazanie istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego należy przede wszystkim do tego ostatniego podmiotu. Musi on wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), np. nakłada obowiązki, bądź pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
W niniejszej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, iż jest mieszkanką miejscowości położonej nad jeziorem Pełcz Duży i przed podjęciem zaskarżonej uchwały korzystała z tej formy rekreacji, która została zakazana – pływała skuterem wodnym po jeziorze.
W ocenie Sądu, skarżąca wykazała, że posiada interes prawny do wystąpienia ze skargą na uchwałę. Jezioro Pełcz Duży jest zbiornikiem wodnym ogólnodostępnym, każdy obywatel, nie tylko mieszkaniec miejscowości nad nim położonej może więc korzystać z różnych form rekreacji związanych z korzystaniem z wód jeziora. Wprowadzenie zakazu używania skuterów wodnych niewątpliwie ograniczyło zakres uprawnień skarżącej.
Skargę oparto na dwóch zarzutach – naruszenia art. 116 ust. 1 p.o.ś. i naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP. Jakkolwiek Sąd, z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", nie jest związany zarzutami skargi, w pierwszej kolejności odniesie się do zasadności podniesionych w skardze zarzutów.
Legitymację do podjęcia zaskarżonej uchwały dał organowi art. 116 ust. 1 p.o.ś., który stanowi, że rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Przepis ten znajduje się w Dziale V "Ochrona przed hałasem". W art. 112 p.o.ś. wskazano, na czym ochrona przed hałasem powinna polegać stanowiąc, że ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez:
1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie;
2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.
W kolejnych artykułach tego Działu jest mowa o dopuszczalnych poziomach hałasu, sposobach ich ustalania, sposobach dokonywania pomiarów i działaniach, które mogą być podejmowane w ramach ochrony przed nadmiernych hałasem.
Regulacji tych jednak nie można, zdaniem Sądu, odnosić, do przewidzianego w art. 116 ust. 1 p.o.ś. uprawnienia rady powiatu do ograniczenia lub zakazu używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących. W przepisie tym jest bowiem mowa o zapewnieniu odpowiednich warunków akustycznych.
Termin ten (odpowiednie warunki akustyczne) nie został przez ustawodawcę zdefiniowany, nie wskazano również żadnych kryteriów, którymi należy kierować się przy podejmowaniu uchwały. W szczególności nie nałożono na organ powiatu obowiązku przeprowadzenia jakichkolwiek badań, pomiarów, czy analiz. Z treści przepisu nie można także wywieść, iż podjęcie uchwały jest możliwe i dopuszczalne jedynie wówczas, gdyby dopuszczalne poziomy hałasu zostały przekroczone.
Ma to, zdaniem Sądu, logiczne uzasadnienie. Uchwały, o których mowa w art. 116 ust. 1 p.o.ś. dotyczą zbiorników wodnych położonych na terenach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, a zatem również takich, na których okresowo wykorzystywany jest sprzęt pływający, który może generować hałas. Oczywistym więc jest, że wszelkie pomiary hałasu powinny mieć miejsce w czasie, gdy wody jeziora są wykorzystywane przez turystów i mieszkańców dla uprawiania sportów wodnych i rekreacji z wykorzystaniem takiego sprzętu.
Należy przyznać rację organowi, że wszelkie badania i pomiary, które zostałyby wykonane nie byłyby miarodajne, bowiem ich wynik uzależniony byłby od pogody, ilości znajdujących się na terenie jeziora jednostek pływających w momencie dokonywania pomiaru, ich rodzaju. Nie ulega także wątpliwości, że pomiar dokonywany w tym samym dniu o różnych porach i w różnych miejscach mógłby się znacząco różnić.
Należałoby więc rozważyć, czy wprowadzając możliwość ograniczenia bądź zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 p.o.ś. przez prawodawcę lokalnego, ustawodawca miał na celu nałożenie na organ powiatu obowiązków, których wypełnienie przed podjęciem uchwały jest po pierwsze kosztowne, a po wtóre nieefektywne, czy też intencją ustawodawcy było przekazanie prawodawcy lokalnemu uprawnienia do kształtowania ochrony akustycznej, w zależności od lokalnych uwarunkowań, w tym dokonania oceny zasadności wprowadzenia ograniczeń bądź zakazów w odniesieniu do różnych zbiorników wodnych lub wód płynących, z uwzględnieniem ich specyfiki i wynikającej stąd potrzeby ochrony akustycznej. Nie można zatem, w ocenie Sądu, skutecznie czynić organowi zarzutu, iż takie analizy, badania i pomiary nie zostały w niniejszej sprawie dokonane.
W zakresie wykładni art. 116 ust. 1 p.o.ś., Sąd podziela zapatrywanie wyrażone w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 783/21, 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2657/17., z którego wynika, że treść normatywna przepisu art. 116 ust. 1 p.o.ś. wskazuje, że wartością chronioną tym przepisem jest stan akustyczny środowiska na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, co dowodzi, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie na jego podstawie jednostce prawa do korzystania z wypoczynku w odpowiednich warunkach akustycznych. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2657/17 omawiany przepis znajduje się w dziale V tytułu II omawianej ustawy, zatytułowanym: "ochrona przed hałasem", w ramach którego w art. 112 ustawodawca wskazał, że ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności m.in. poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie (art. 112 pkt 1). Zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w świetle aksjologii ustawy, nie ogranicza się zatem do utrzymania hałasu na dopuszczalnym poziomie, ale zakłada także dążenie do utrzymywanie hałasu poniżej dopuszczalnych norm. Nie można zatem przyjąć, że tylko przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy pozwala radzie powiatu ustanowić na określonym akwenie zakaz używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów. Kompetencję rady powiatu postrzegać należy nie tylko jako zadanie z zakresu ochrony środowiska, ale i jako zadanie władz publicznych z zakresu poprawy aktualnego stanu środowiska i programujące jego dalszy rozwój, o którym przypomniał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., K 23/05 (OTK-A 2006, Nr 6, poz. 62).
W wyroku sygn. II OSK 2657/17 NSA wskazał ponadto, że hałas jest antywartością środowiska, której ustawodawca przeciwdziała. Antywartości w prawnej ochronie środowiska są pojęciem względnym. Względność ta przejawia się w tym, że np. hałas w jednym obszarze może stanowić naruszenie najlepszego stanu akustycznego, w przypadku zaś innego być na poziomie dopuszczalnym. Określony poziom dźwięku może być traktowany jako antywartość także w określonych porach dnia, z kolei być neutralnym prawnie o innych porach (zob. M. Kierzynek, Antywartości w prawnej ochronie środowiska, [w:] A. Błaś (red.) Antywartości w prawie administracyjnym, Wolters Kluwer 2016 r., s. 243-250). Nie można pomijać, że w przepisie art. 116 ust. 1 p.o.ś. ustawodawca nie wskazał jednoznacznie punktów odniesienia, które pomogłyby wyznaczyć granice wprowadzenia zakazów i ograniczeń. Z tego przepisu nie wynika w szczególności nakaz przeprowadzenia, przed podjęciem uchwały, pomiarów akustycznych, w celu ustalenia aktualnego stanu akustycznego terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Nie stanowi to jednakże o wadliwości tej regulacji. Akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, które mogą mieć charakter szczegółowy lub ogólny. Podstawa prawna do stanowienia aktu prawa miejscowego nie musi mieć tak szczegółowego charakteru, jak upoważnienie do wydania aktu wykonawczego do ustawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów ustawy, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, nie są natomiast wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Szczególny funkcjonalny związek miedzy ustawą a aktem wykonawczym wyraża się w tym, że akty te łącznie tworzą całość zaprogramowaną przez ustawodawcę i normującą daną dziedzinę spraw (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 170/10, LEX nr 597353). Ze wskazanego zróżnicowania zasad dotyczących konstrukcji upoważnień do stanowienia rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego wynika większa swoboda w stanowieniu tych drugich, uzasadniona szczególną pozycją ustrojową samorządu terytorialnego, a zwłaszcza zasadą jego samodzielności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 92-93), chronioną sądownie (art. 165 ust. 2 Konstytucji).
Sądowi znane jest orzecznictwo, z którego wynika, że przed wprowadzeniem zakazu rada powiatu powinna dokonać odpowiednich pomiarów hałasu, jednak z przyczyn wyżej wskazanych, Sąd w składzie orzekającym, poglądów tych nie podziela.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że brak jest podstaw do wywodzenia, że uchwała została podjęta w sposób dowolny, bez uprzedniego rozpoznania zasadności wprowadzenia zakazu używania skuterów wodnych.
Z przedłożonych Sądowi dokumentów wynika, że prace nad uchwałą podjęto w związku z petycją grupy mieszkańców i [...] P., nie była to zatem inicjatywa rady powiatu. Następnie skonsultowano się z Burmistrzem Pełczyc, Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, których stanowisko wzięto pod uwagę przy uchwaleniu zaskarżonego aktu.
Wbrew wywodom skarżącej projekt uchwały zawiera uzasadnienie, w którym wskazano jakimi względami kierował się organ wydając zakaz korzystania z określonego rodzaju jednostek pływających. Niewątpliwie przyczyną wprowadzonego zakazu korzystania ze skuterów wodnych był generowany przez silniki tych jednostek hałas i konieczność zapewnienia wypoczynku mieszkańcom i turystom w warunkach komfortu akustycznego.
Bez znaczenia pozostaje, zdaniem Sądu, podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż pod petycją domagającą się wprowadzenia zakazu podpisało się mniej osób, aniżeli pod petycją domagającą się dopuszczalności użytkowania skuterów wodnych. O potrzebie wprowadzenia zakazu decyduje bowiem kryterium zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, a nie ilość głosów opowiadających się za wprowadzeniem zakazu.
Nie ma przy tym racji skarżąca wywodząc, że w uchwale wprowadzono wyjątki od zakazu, dopuszczając możliwość poruszania się po jeziorze innymi jednostkami pływającymi, wyposażonymi w silniki elektryczne i spalinowe. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że w uchwale – zgodnie z dyspozycją art. 116 ust. 1 p.o.ś. zakazano używania określonego rodzaju jednostek pływających, dopuszczając do użytkowania inne ich rodzaje, co przepis dopuszcza. Przy czym zakaz dotyczy wszystkich jednostek pływających tego samego rodzaju – skuterów wodnych. Nie ustanowiono natomiast wyjątku od zakazu w tym rozumieniu, że nie wyłączono z zakazu jednostek tego samego rodzaju, ale posiadających określone cechy, np. moc silnika. Stąd też w realiach niniejszej sprawy nie można, zdaniem Sądu, mówić o ustanowieniu wyjątku, skoro zakaz dotyczy wszystkich jednostek pływających danego rodzaju.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), orzekł o oddaleniu skargi.