II SA/SZ 68/06

II SA/Sz 68/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Henryk Dolecki
Maria Mysiak /przewodniczący sprawozdawca/
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w [...] pod nazwą "[...]" o d da l a skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...]r. Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w [...] pod nazwą "[...]", ograniczony ulicami: [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowa uchwała została podjęta
z rażącym naruszeniem prawa. Mianowicie naruszenie to dotyczy przepisów § 15 ust 3 pkt 4 lit b, § 15 ust. 3 pkt 5 lit b, § 15 ust. 5 pkt 1 oraz § 15 ust. 5 pkt 2 słowa "lub usługowego". Rada Miasta w kwestionowanym § 15 uchwały przyjęła dla terenu o powierzchni [...] ha, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], ustalenie następującej treści – "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej
i usług". Określając szczegółowe warunki zagospodarowania dla tego terenu Rada ustaliła wysokość budynków usługowych, kształt i nachylenie dachu oraz dopuściła budowę wolnostojących budynków usługowych.
Zdaniem Wojewody wskazane powyżej zapisy uchwały są niezgodne
z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, naruszają bowiem przepis art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz przepis § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690). Stosownie do przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Natomiast w świetle definicji zawartej
w przepisie art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa
o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej [...]% powierzchni całkowitej budynku. Przytoczone przepisy należy rozumieć jako wskazanie jakie konkretne obiekty budowlane mogą być umieszczane na określonym terenie obowiązywania planu. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, iż w zabudowie jednorodzinnej mogą znajdować się wyłącznie budynki jednorodzinne oraz garaże i budynki gospodarcze. Nie mogą natomiast być tam sytuowane jakiekolwiek inne budynki. Jednocześnie ustawodawca zezwala na dopuszczenie innej funkcji - poza funkcją mieszkaniową - jako uzupełnienia funkcji podstawowej. Na terenie zabudowy jednorodzinnej można bowiem dopuścić funkcję mieszkaniową w proporcjach określonych w przepisie art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane.
Z powyższego Wojewoda wyciągnął wniosek, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną przesądza, iż na tym obszarze dopuszczalne są jedynie inwestycje budowlane domów jednorodzinnych (w rozumieniu ustawy Prawo budowlane) lub ich zespołów wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Nie są natomiast dopuszczalne inwestycje budynków usługowych wolnostojących. Dopuszczenie mieszania funkcji na danym obszarze zagospodarowania przestrzennego może mieć miejsce jedynie w sposób określony w przepisach prawa. Oznacza to, iż
w budynkach jednorodzinnych dopuszczone jest wydzielenie odrębnego lokalu użytkowego o powierzchni nieprzekraczającej [...]% całkowitej powierzchni budynku.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do ww. zarzutów Rada podniosła, że:
1) żaden przepis prawa nie zakazuje realizacji w ramach terenu zabudowy mieszkaniowej, tym bardziej terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej, na jednej działce obok budynku mieszkalnego także budynku usługowego. Może oczywiście to zostać ograniczone zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym pełnię władztwa posiada rada gminy. Zdaniem strony przeciwnej szereg funkcji może się wzajemnie uzupełniać, współistnieć, bądź może być ze sobą w konflikcie, ale ocena możliwych konfliktów i ich rozwiązanie w planie należy znowu do wyłącznej kompetencji rady gminy;
2) argumenty skarżącego należałoby uznać za zasadne tylko w sytuacji gdy na terenie jednostki funkcjonalnej wskazana byłaby wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W przypadku planu [...] określono przedmiotowe tereny jako [...] wprowadzając oprócz funkcji podstawowej - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna także funkcję uzupełniającą –usługową;
3) mieszanie funkcji na jednym terenie nie narusza żadnego przepisu prawa. Wypowiedziało się w tej sprawie Ministerstwo Infrastruktury - pismem z dnia
[...]r. Nr [...];
4) nie można się zgodzić że wskazane przez skarżącego przepisy wskazują jakie konkretne obiekty budowlane mogą być umieszczane na terenie obowiązywania planu miejscowego. Prawo budowlane w żadnym przepisie nie formułuje takiego ustalenia.
Ponadto w odpowiedzi wskazano, że gdyby plan miejscowy ustalał przeznaczenie wyłącznie MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna to na działce położonej na takim obszarze można lokalizować budynki garażowe i gospodarcze oraz usługi wbudowane w budynek jednorodzinny w proporcji ustalonej w art. 3
pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Plan miejscowy określający ww. funkcję terenu nie musi zawierać ustaleń dotyczących budowy budynków garażowych i gospodarczych oraz usług wbudowanych w budynki mieszkalne, wynika wprost to z przepisów Prawa budowlanego.
Definicje: budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarte w art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane oraz zabudowy jednorodzinnej zawarte w § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie służą dla potrzeb stosowania tych przepisów. Przepisy te normują działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych (art. 1 prawa budowlanego oraz § 2 ust. 1 Rozporządzenia MI) - nie normują natomiast działalności obejmującej sprawy planowania przestrzennego. Te kwestie normuje w szczególności: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
W ocenie Rady można mówić o ewentualnym naruszeniu przepisów prawa budowlanego wyłącznie w sytuacji gdyby ustalenia planu miejscowego, dla terenu przeznaczonego wyłącznie pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną, zakazywałby lokalizacji usług wbudowanych w budynek mieszkalny jednorodzinny lub budowy garaży lub budynku gospodarczego jeśli jest możliwość spełnienia warunków technicznych.
Końcowo Rada wskazała, że skarżący kwestionuje zapisy planu miejscowego dotyczy dwóch działek budowlanych tj. dz. nr [...] oraz dz. nr [...] stanowiąca jedną działkę budowlaną z dz. nr [...]. W stanie istniejącym zagospodarowanie tych działek przedstawia się następująco: budynki mieszkalne (po jednym budynku na każdej działce budowlanej), budynki gospodarcze z boksem garażowym. Wielkość terenu (działki budowlane o pow. ponad [...] m² i ponad [...] m²) oraz położenie
w otoczeniu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynku usługowego i kortu tenisowego to uwarunkowania faktyczne nie eliminujące, a raczej sprzyjające dopuszczeniu zagospodarowania dla wolnostojących usług, na warunkach przeznaczenia uzupełniającego przeznaczenie podstawowe.
Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik Wojewody sprecyzowała skargę i wniosła o stwierdzenie nieważności § 15 ust 3 pkt 4 lit b, § 15 ust. 3 pkt 5 lit b, § 15 ust. 5 pkt 1 oraz § 15 ust. 5 pkt 2 uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje :
Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)
w związku z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych
w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, jaką jest Rada Gminy, a konkretnie zgodność
z prawem jej uchwały nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w [...] pod nazwą "[...]", ograniczony ulicami: [...].
Zdaniem Wojewody powyższa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), które to przepisy definiują pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zabudowy jednorodzinnej. Opierając się na treści wymienionych definicji legalnych Wojewoda doszedł do wniosku, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną przesądza, iż na tym obszarze dopuszczalne są jedynie inwestycje budowlane domów jednorodzinnych lub ich zespołowy wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi.
Z takim stanowiskiem Wojewody nie można się zgodzić, bowiem stoi ono
w sprzeczności z treścią przepisu art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie zagospodarowania przestrzennego i pozostaje we właściwości organów gminy. Ustalając przeznaczenie terenu rada gminy nie jest związana katalogiem funkcji do wyboru. Funkcje te określa samodzielnie przesądzając o sposobie zagospodarowania terenu.
Zdaniem Sądu rada gminy władna jest również do określania tzw. funkcji mieszanych, jak na przykład zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową usługową. Za takim stanowiskiem przemawia treść przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi: "W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych
i cyfrowych." Przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że rada gminy określając w planie przeznaczenie danego terenu, może ustalić możliwość realizacji na nim kilku funkcji, które mogą mieć status równorzędny lub też może to być funkcja podstawowa z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej.
Z możliwości takiej skorzystała Rada Gminy uchwalając kwestionowany przez Wojewodę § 15 uchwały z dnia [...] r. Nie można zatem mówić aby w tej sytuacji doszło do rażącego naruszenia prawa, a w szczególności, aby doszło do naruszenia art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.