II SA/Sz 678/11

II SA/Sz 678/11 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2011-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Stefan Kłosowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 260/12 - Wyrok NSA z 2013-05-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
1. Art. 37 ust.1 prawa budowlanego, ani żaden inny przepis tej ustawy, nie nakazuje organowi architektoniczno-budowlanemu wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wskazanych w tym przepisie okoliczności faktycznych. Decyzja taka winna być natomiast wydana jeśli zachodzą przesłanki wskazane w art. 162 § 1 kpa.
2. Decyzja, która wygasła z mocy prawa, stała się bezprzedmiotowa, lecz spełnienie jedynie tej przesłanki jest w świetle art. 162 § 1 pkt 1 kpa niewystarczającą podstawą do wydania decyzji wygaszającej. Niezbędne jest nadto wykazanie interesu społecznego  lub interesu strony.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi B. S., R. B., J. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na przebudowę oddala skargę
Uzasadnienie
Pełnomocnik B. S., L. N., R. B., J. P., P. S., Z. W., P. P., G. P. oraz H. B. radca prawny K. G. wnioskiem z dnia [...]r. zwrócił się do Prezydenta o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., o pozwoleniu na [...] przy ul. [...] w [...] na działkach nr ewid. [...], obręb [...], wydanej na rzecz Fundacji A., przeniesionej decyzją z dnia [...] r. na rzecz Fundacji B., w związku z brakiem rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych w terminie 3 lat od dnia wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Decyzją z dnia [...] r., Prezydent Miasta odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem - w ocenie organu - nie upłynął przewidziany w art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118, dalej zwanej Prawem budowlanym) trzyletni termin, od momentu kiedy decyzja stała się ostateczna do momentu rozpoczęcia robót budowlanych, jak również budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. Powyższe ustalenie organ I instancji oparł na zapisie w dzienniku budowy, z którego wynika, że budowa została rozpoczęta [...]r.
Od decyzji tej, w dniu [...] r., wpłynęło odwołanie wnioskodawców, reprezentowanych przez radcę prawnego K. G.
W wyniku jego rozpatrzenia, decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, stwierdzając, iż odwołującym się nie przysługuje w tym postępowaniu status strony. Na decyzję tą pełnomocnik odwołujących się wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] uchylił powyższą decyzję, uznając za zasadny narzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 28 Kpa. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniosek odwołujących się z [...]r. powinien być potraktowany jako pismo sygnalizacyjne, stanowiące impuls do wszczęcia postępowania, zaś samo postępowanie prowadzone było z urzędu. Sąd stwierdził też, że jeżeli skarżący byli uznani za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to ten sam przepis, na podstawie którego wyznaczono obszar oddziaływania inwestycji, stanowił będzie podstawę do wykazania interesu prawnego skarżących w rozumieniu przepisu art. 28 Kpa. Zdaniem Sądu, tylko w przypadku wykazania, że obszar oddziaływania inwestycji został wyznaczony nieprawidłowo lub uległ zmianie, można byłoby uznać, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. W trakcie ponownego rozpatrywania odwołania organ odwoławczy pismem z dnia [...] r. wezwał inwestora do przedstawienia dziennika budowy inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę. W dniu [...] inwestor przedstawił organowi II instancji żądany dokument.
Po ponownym rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. znak [...] Wojewoda utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na powyższe wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zdaniem Wojewody brak jest przesłanek wskazujących, że wnoszący niesłusznie zostali uznanie za stronę postępowania o udzielenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której wygaszenie wystąpili, zatem przysługuje im status strony w niniejszym postępowaniu. Przytaczając treść art. 162 § 1 pkt 1 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, organ odwoławczy wskazał, iż przepis ten jest przepisem odsyłającym. Przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę uregulowane są w art. 37 Prawa budowlanego.
Artykuł 37 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że decyzja o pozwoleniu
na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Decyzja wydana w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter deklaratoryjny, co oznacza że celem wydania takiej decyzji jest potwierdzenie skutków prawnych wynikających z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] r., stała się ostateczna w dniu [...] r. Z przedłożonego przez inwestora dziennika budowy wynika, że roboty budowlane w postaci wykonania operatu geodezyjnego do celów rozbiórki i przebudowy [...] zostały rozpoczęte w dniu [...] r. W dniu [...] r. otrzymano kartę rejestracyjną informatyczną dla celów projektowych, następnie, w dniu [...] r. rozpoczęto roboty ziemne. Wskazane roboty budowlane wykonano przed upływem trzech lat od dnia, w którym przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Zgodnie z art. 41 Prawa budowlanego rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi jest m.in. wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie. W rozpatrywanej sprawie prace takie podjęto w dniu [...] r. Do przedstawionego stanu faktycznego sprawy zastosowanie ma art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego po zmianie, która weszła w życie w dniu 13 lipca 2008 r. dokonanej ustawą z dnia 26czerwca 2008 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2008 r. Nr 145, poz. 914).
W obecnym stanie prawnym okres zobowiązujący organy administracji budowlanej do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wynosi 3 lata.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżących, iż przedłożony przez inwestora dziennik budowy nie spełnia wymagań nałożonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu
i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2002 r. Nr 108, poz. 953 ze zm.). Przedłożony dziennik budowy posiada swój numer, wskazany jest kierownik robót budowlanych, z przedłożonych wpisów wynika kolejność zdarzeń i okoliczności
w zakresie przebiegu robót budowlanych. W przedłożonym dzienniku widnieje wpis
o powierzeniu kierownictwa i nadzoru nad budową. Osoby, którym powierzono kierownictwo i nadzór nad robotami budowlanymi potwierdziły własnoręcznym podpisem przyjęcie powierzonych funkcji, zgodnie z wymaganiami art. 45 ust. 2 Prawa budowlanego. Przedłożony przez inwestora dziennik budowy spełnia również pozostałe wymagania nałożone ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie dziennika budowy(...).
Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie odwołujących się o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu potwierdzającego prawdziwość wpisu w dzienniku budowy. Dziennik budowy jest urzędowym dokumentem przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót (art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego). Dokumenty urzędowe to dokumenty sporządzone w przepisanej formie przez upoważnione do tego w drodze przepisów organy państwowe, organy jednostek organizacyjnych lub podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw. Kodeks postępowania administracyjnego przyznaje dokumentom tym zwiększoną moc dowodową (pełną moc dowodową), pod warunkiem że zostały sporządzone w przepisanej formie, przez powołane do tego podmioty w zakresie ich działania. Dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Oznacza to, że organ administracji w postępowaniu wyjaśniającym musi przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści dokumentu. Jest to domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego pochodzi dokument. W wypadku podejrzenia, że treść dokumentu została sfałszowana albo po prostu zawiera nieumyślny fałsz, wolno przeprowadzić dowód przeciw treści dokumentu. W przypadku niemożliwości obalenia treści dokumentu organ orzekający nie ma prawa kwestionować tego dokumentu.
Za bezpodstawny uznał też organ odwoławczy zarzut uchybienia art. 7 w związku
z art. 77 Kpa. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 Kpa, sprowadza się
do nałożonego na organ obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych
do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania inwestor przedstawił dziennik budowy, z którego jednoznacznie wynika, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przed upływem trzech lat od dnia (dokładnie przed upływem [...] lat), w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Także w postępowaniu przed organem odwoławczym przedstawiono dziennik budowy. Kluczową kwestią w prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji było ustalenie, czy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte lub zostały przerwane na okres dłuższy niż trzy lata. Organy pierwszej i drugiej instancji przeprowadziły prawidłowe postępowanie dowodowe, m.in. zażądały przedstawienia dziennika budowy. Skarżący nie przedstawili przeciwdowodu, który świadczyłby,
że roboty budowlane nie zostały przeprowadzone lub nie zostały przeprowadzone
w terminie wskazanym w dzienniku budowy. W razie wątpliwości co do wykonywanych robót budowlanych istnieje możliwość zawiadomienia organów nadzoru budowlanego, które są uprawnione do kontrolowania budów, uprawnienia takiego nie posiadają natomiast organy administracji architektoniczno-budowlanej. Z art. 7 i 77 § 1 Kpa wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to jednak, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Ciężar dowodu jest powinnością uczestnika postępowania. Niespełnienie takiej powinności może bowiem spowodować po jego stronie niekorzystne skutki procesowe i materialnoprawne. Ciężar dowodu jest więc konstrukcją o charakterze celowościowym. Dlatego też wymóg ciężaru dowodu może być sformułowany jako reguła celowościowa nakazująca udowadniać tezę przez ten podmiot, który z tej tezy wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W wypadku bowiem jej nieudowodnienia zostanie ona odrzucona.
Powyższą decyzję B. S., R. B. oraz J. P., reprezentowani przez radcę prawnego K. G., zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1. art. 37 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez uznanie,
iż w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasła, podczas gdy wygaśnięcie pozwolenia na budowę nastąpiło z mocy prawa na skutek nierozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna;
2. art.162 §1 pkt 1 kpa poprzez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji
o pozwoleniu na budowę podczas, gdy na organie administracji publicznej, który wydal decyzję w pierwszej instancji, spoczywa obowiązek stwierdzenia jej wygaśnięcia, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa;
3. § 6 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r.
w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia poprzez wydanie decyzji w oparciu o przedłożony przez inwestora dziennik budowy podczas, gdy dokument ten nie spełnia wymogów przewidzianych dla dziennika budowy i jako taki nie może być traktowany jako dokument urzędowy;
4. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, podczas gdy w mniejszej sprawie organ administracji w ogóle nie podjął stosownych działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego
5. art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niewyjaśnienie
w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy.
Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o:
1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta;
2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wywodzi, iż Wojewoda w toku postępowania odwoławczego błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż skarżący nie wykazali, iż przedmiotowa budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Ponadto organ ten błędnie przyjął, iż z przedłożonego przez inwestora dziennika budowy wynika, iż roboty budowlane w postaci wykonania operatu geodezyjnego zostały rozpoczęte w dniu [...] r., czyli przed upływem 3 lat od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna, jak też, że przedłożony dziennik stanowi dokument urzędowy, co oznacza, że w postępowaniu wyjaśniającym organ musi przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w jego treści.
Zdaniem skarżącego, pomimo jasno sformułowanych zarzutów skarżących, poza zażądaniem przedłożenia dziennika budowy organ nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Biorąc zaś pod uwagę, iż - zdaniem organu - wolno przeprowadzić dowód przeciw treści dokumentu tylko w przypadku podejrzenia, że treść dokumentu nie odpowiada prawdzie, tym bardziej dziwi stanowisko organu, który nawet nie dokonał oględzin przedmiotowej budowy, a poprzestał jedynie na stwierdzeniu, iż "w przypadku niemożliwości obalenia treści dokumentu organ orzekający nie ma prawa kwestionować tego dokumentu".
Organ nie zrobił nic, co mogłoby usprawiedliwiać przyjęcie za prawdziwe treści przedłożonego przez inwestora dziennika budowy.
Obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (wyrok NSA z [...] r., [...]). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego.
Z treści przepisu art. 77 § 1 kpa wynika zaś obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie w art. 85 § 1 kpa stwierdzono, iż organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny.
Ponieważ podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było dokonanie ustalenia czy spełnione zostały przesłanki art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, a zatem czy faktycznie rozpoczęto budowę, wskazane było przeprowadzenie oględzin terenu budowy. Oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu przez organ administracji miejsca w celu dokonania spostrzeżeń mających znaczenie dla sprawy będącej przedmiotem postępowania. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że podczas oględzin organ orzekający dokonuje bezpośrednich spostrzeżeń dotyczących właściwości przedmiotu oględzin, posługując się określonym zmysłem (wzrokiem, słuchem, dotykiem, węchem, smakiem). Jest to środek dowodowy, który bardziej niż wszystkie inne czyni zadość postulatowi bezpośredniości. Przy oględzinach bezpośrednie zetknięcie się organu z przedmiotem podlegającym poznaniu stwarza
w jego świadomości pewność, że przeszkody do poznania prawdy w postaci błędów popełnionych przez świadków i biegłych nie zachodzą.
Decyzja odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wydana została wyłącznie w oparciu o przedłożony przez inwestora dokument, który
w świetle obowiązujących przepisów nie może być uznany jako dokument urzędowy stwierdzający przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności mających miejsce w toku wykonywania robót. Nie przeprowadzenie przez organ administracyjny dowodu w postaci oględzin terenu budowy niewątpliwie wpłynęło na wynik sprawy i przesądziło o wydaniu decyzji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, bowiem wbrew twierdzeniom inwestora budowa nie została rozpoczęta we wskazanym w decyzji terminie. Do naruszania prawa przez organ administracji dochodzi nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale także i wtedy, gdy organ prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że z zasady prawdy obiektywnej (art. 7) oraz z art. 77 § 1 wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji .
Zgodnie z § 6 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 "czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, na pierwszej stronie dziennika budowy inwestor zamieszcza imię i nazwisko lub nazwę (firmę) wykonawcy lub wykonawców oraz osób sprawujących kierownictwo budowy i robót budowlanych, nadzór autorski i inwestorski, podając ich specjalności i numery uprawnień budowlanych. Osoby te potwierdzają podpisem i datą przyjęcie powierzonych im obowiązków. Kolejne strony dziennika budowy przeznacza się na wpisy dotyczące przebiegu robót budowlanych. Każdy wpis oznacza datą i podpisuje osoba dokonująca wpisu, z podaniem imienia, nazwiska, wykonywanej funkcji i nazwy jednostki organizacyjnej lub organu, który reprezentuje.
Przedłożony przez inwestora dokument nie spełnia powyższych wymogów, bowiem na pierwszej stronie, poza wskazaniem kierownika budowy, brak jest jakichkolwiek innych danych, z brakiem podania numeru dziennika włącznie. Ponadto wskazana jako kierownik budowy osoba nie potwierdziła przyjęcia powierzonych jej obowiązków, ponieważ brakuje jej podpisu pod stosownym "oświadczeniem. Konsekwencją tego jest z kolei niemożliwość potwierdzenia przez nią kolejno dokonywanych wpisów dotyczących przebiegu robót budowlanych.
Ponadto dziennik budowy należy prowadzić w taki sposób, aby z dokonywanych w nim wpisów wynikała kolejność zdarzeń i okoliczności w zakresie przebiegu robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności zachodzących w loku ich wykonywania i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy, rozbiórki lub montażu. Trudno zatem uznać, aby wpis "rozpoczęto roboty ziemne związane z niniejszą inwestycją" był wystarczający dla oceny prawidłowości podejmowanych czynności.
Organ I instancji nie mógł zatem wydać decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w oparciu o dokument, który
w świetle obowiązujących przepisów nie może być traktowany jako dziennik budowy.
Organ I instancji miał obowiązek stwierdzić wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu
na budowę na skutek zaistnienia przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że jeżeli przepis szczególny nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, to jest zbędne badanie, czy zostały spełnione inne przesłanki wskazane w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z powodu
jej bezprzedmiotowości jest zawsze niezbędne z punktu widzenia interesu społecznego, decyzja bezprzedmiotowa bowiem nie może służyć realizacji zadań stojących przed organami administracji. Ponadto stwierdzenia jej wygaśnięcia wymaga postulat pewności prawnej, koniecznej w państwie prawnym.
Dlatego też jeśli inwestor, na rzecz którego pozwolenie na budowę zostało wydane, nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i nie rozpoczął budowy
w przepisanym prawem terminie, organ obligatoryjnie winien był stwierdzić wygaśnięcie przedmiotowej decyzji.
Nadto, z uwagi na dotychczasowe podejście organów administracyjnych
do niniejszej sprawy, konieczne jest również dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ (art. 153 p.p.s.a.).
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organ administracji publicznej, wydający zaskarżony akt , przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a).
Analiza przeprowadzonego w wyniku złożenia przez skarżących wniosku
o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji postępowania oraz treści rozstrzygnięcia nie dała podstaw do uznania, iż organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia prawa.
W zakresie tym organ oparł się na zebranym materiale dowodowym w postaci wyjaśnień inwestora- Fundacji B., który wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu [...]r. oraz zapisach w dzienniku budowy, który – jak słusznie stwierdza organ – jest dokumentem urzędowym, którego treść organ zobowiązany jest przyjąć za prawdziwą, chyba że zostanie wykazane, iż jego treść została sfałszowana i nie odzwierciedla stanu faktycznego.
Za bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia przez organy obu instancji
art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez nie przeprowadzenie dowodu z oględzin budowy.
W świetle art. 85 § 1 kpa organ może przeprowadzić oględziny w razie potrzeby.
W ocenie organu, podzielanej przez Sąd, potrzeba taka nie zachodziła, skoro stan faktyczny i prawny mógł zostać ustalony na podstawie urzędowego dokumentu jakim jest, w zakresie przebiegu robót budowlanych, dziennik budowy. Dokument taki został sporządzony przez upoważniony do tego podmiot, w przepisanej przez prawo treści i formie. Natomiast skarżący, jak też ich pełnomocnik, w toku postępowania nie zgłaszali żadnych dowodów, które jednoznacznie świadczyłyby, że roboty budowlane nie zostały przeprowadzone lub nie zostały przeprowadzone w terminie wskazanym w dzienniku budowy. Nadto wątpliwe wydaje się ustalenie w oparciu o oględziny daty rozpoczęcia robót budowlanych, które są w toku realizacji bądź zostały zrealizowane.
Dodać należy, iż prawidłowość realizacji procesu inwestycyjnego po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę należy do właściwości innego organu,
tj. Państwowej Inspekcji Nadzoru Budowlanego. Natomiast sfałszowanie dokumentu
w postaci dziennika budowy należy do właściwości organów ścigania i winno być stwierdzone orzeczeniem tego organu lub sądu.
Nie znajduje także uzasadnienia zarzut skarżących naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Dziennik budowy przedstawiony przez inwestora i dołączony do akt sprawy (kserokopia) spełnia wszystkie wymagania stawiane ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury (posiada swój numer, wskazany jest kierownik robót, z przedłożonych wpisów wynika kolejność zdarzeń i okoliczności w zakresie przeprowadzanych robót budowlanych, wpis o powierzeniu kierownictwa i nadzoru nad budową z podpisami osób przyjmujących powierzone funkcje).
Z wpisów do dziennika budowy nie wynika, aby budowa objęta pozwoleniem
na budowę Nr [...] nie została rozpoczęta lub została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata, zatem organ architektoniczno-budowlany nie miał podstaw do stwierdzenia, iż spełniona została hipoteza normy z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, iż pozwolenie na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata.
Zauważyć należy, iż z treści art.37 ust.1 Prawa budowlanego wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę, w razie zaistnienia wskazanych w nim okoliczności wygasa, z mocy prawa. Natomiast zgodnie z art. 162 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Art. 37 ust.1 prawa budowlanego, ani żaden inny przepis tej ustawy, nie nakazuje organowi architektoniczno-budowlanemu wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wskazanych w tym przepisie okoliczności faktycznych. Decyzja taka winna być natomiast wydana jeśli zachodzą przesłanki wskazane w art. 162 § 1 kpa (w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowanie art. 162 § 1 pkt 2 kpa).
Natomiast w zakresie przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 kpa zauważyć należy,
iż decyzja, która wygasła z mocy prawa, stała się bezprzedmiotowa, lecz spełnienie jedynie tej przesłanki jest w świetle art. 162 § 1 pkt 1 kpa niewystarczającą podstawą do wydania decyzji wygaszającej. Niezbędne jest nadto wykazanie interesu społecznego lub interesu strony.
Skarżący, powołując się na wskazane we wniosku z dnia [...]r. oraz w skardze okoliczności faktyczne, tj. nierozpoczęcia budowy w okresie 3 lat od wydania ostatecznego pozwolenia na budowę (czego nie udowodnili) powinni nadto wykazać naruszenie ich interesu prawnego funkcjonowaniem tej decyzji w obrocie prawnym. Okoliczność ta nie tylko nie została wykazana ale też nie została wskazana we wniosku. Tymczasem interes prawny w wygaszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest tożsamy z interesem chronionym przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Nie wykazano też, że wydania decyzji o wygaśnięciu przedmiotowego pozwolenia na budowę wymaga interes społeczny, choć tę kwestię organ winien wziąć pod uwagę z urzędu. Samo bowiem postępowanie w tej sprawie – jak zauważył – Sąd w sprawie [...] – prowadzone jest z urzędu. Podnoszony w skardze argument, iż pozostawanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, która wygasła z mocy prawa samo w sobie narusza interes społeczny, powodując obligatoryjność wydania decyzji wygaszającej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, uznać za niewystarczający. W takim bowiem przypadku ustawodawca nakazałby wydanie decyzji wygaszającej wprost, a nie odwoływał się do interesu społecznego. Takiego interesu nie dopatrzył się również Sąd w okolicznościach sprawy.
Gdy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa z mocy prawa inwestor nie może się nią legitymować. Jeśliby rozpoczął i prowadził w takiej sytuacji budowę - byłaby ona dotknięta samowolą budowlaną - naruszeniem art. 48 - 51 Prawa budowlanego -niezależnie od tego czy wydana została deklaratoryjna decyzja o wygaszeniu tej decyzji. Kwestia ta należy do właściwości organów nadzoru budowlanego i prowadzona winna być w przewidzianym dla tych spraw trybie. Tenże organ może w uzasadnionych interesem społecznym przypadkach, wystąpić do organu architektoniczno-budowlanego o wydanie decyzji o wygaśnięciu ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w razie zaistnienia wskazanych w art. 37 ust.1 Prawa budowlanego okoliczności.
W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.