II SA/Sz 676/22

II SA/Sz 676/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Straż pożarna
Sygn. powiązane
II OSK 532/23 - Wyrok NSA z 2024-04-17
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1123
art. 26 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 961
art.4 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - t.j.
Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
par. 3 ust. 2 i 3, par. 4 ust. 2 pkt 1, par. 28 ust. 1 pkt 10
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 207 ust. 2, par. 209 ust. 2 pkt 3 , par. 246 , par. 256ust. 2, par. 3 pkt 6, par. 8 pkt 3
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. P. i M. P. na decyzję Z. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], II. zasądza od Z. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] na rzecz skarżących M. P. i M. P. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1123 ze zm. - zwanej dalej "ustawą o PSP") i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.- dalej "k.p.a.") nakazał M. P. i M. P., prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej "[...] M. P., M. P., w terminie do [...] września 2022 r., wykonanie następujących obowiązków:
1. Połączyć urządzenia sygnalizacyjno - alarmowe Systemu Sygnalizacji Pożarowego w wysokim budynku mieszkalnym wielorodzinnym użytkowanym jako usługowy przy al. [...] w K. z obiektem Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K. oraz wykonać przegląd techniczny i czynności konserwacyjne istniejącej instalacji systemu sygnalizacji pożarowej.
Podstawa prawna obowiązku: art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 961) - zwanej dalej "ustawą o ochronie przeciwpożarowej", § 3 ust. 2 i 3, § 4 ust. 2 pkt. 1 oraz § 28 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719, ze zm.) - zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków".
2. Wyposażyć wysoki budynek mieszkalny wielorodzinny użytkowany jako usługowy w Dźwiękowy System Ostrzegawczy, umożliwiający rozgłaszanie sygnałów ostrzegawczych i komunikatów głosowych na potrzeby bezpieczeństwa osób przebywających w obiekcie, nadawanych automatycznie po otrzymaniu sygnału z systemu sygnalizacji pożarowej, a także przez operatora. Podstawa prawna: art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 oraz art. 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, § 3 ust. 1 oraz § 29 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków.
3. Wyposażyć ww. budynek mieszkalny wielorodzinny użytkowany jako usługowy w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktami poboru wody w postaci hydrantów DN 25 z wężem półsztywnym, w obrębie wszystkich kondygnacji w sposób zapewniający objęcie całego obiektu ich zasięgiem. Podstawa prawna: art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej § 3 ust. 1, § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków.
4. Zapewnić wymaganą długość dojścia ewakuacyjnego nieprzekraczającą 30 m przy jednym kierunku ewakuacji oraz zabezpieczyć przed zadymieniem pionową drogę ewakuacyjną (klatkę schodową) w opisanym budynku, ze względu na przekroczoną o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno-budowlanych, długość dojścia ewakuacyjnego dla wszystkich kondygnacji powyżej 4 piętra oraz ze względu na brak wydzielenia ewakuacyjnej klatki schodowej budynku wysokiego i wyposażenie jej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Powyższe należy wykonać stosując rozwiązania techniczno-budowlane zabezpieczające przed zadymieniem klatki schodowej lub służące do usuwania dymu oraz zamknięcie wejść do klatki drzwiami w klasie odporności ogniowej El 60 - oddymianie i wydzielenie pożarowe jedynej drogi ewakuacyjnej. Podstawa prawna: art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, 4 i 5, ust. 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, § 207 ust. 2, § 246, § 256 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) - zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych".
5. Wykonać i wdrożyć instrukcję bezpieczeństwa pożarowego spełniającą obowiązujące przepisy poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w zakresie braku naniesienia na rzutach graficznych powierzchni budynku, liczby kondygnacji (wysokości), odległości od sąsiadujących obiektów, oznaczenia kategorii zagrożeń ludzi, liczby osób w obiekcie i pomieszczeniach, a także stwierdzonych w trakcie kontroli niezgodności ze stanem faktycznym w zakresie sposobu użytkowania (w tym naniesieniu na rysunkach nieistniejącej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, podziału na strefy pożarowe i elementów oddzielających w klasie odporności ogniowej). Podstawa prawna: art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków.
W zakresie obowiązków z pkt 1,2,3,4 organ zalecił, że należy je wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie prób i badań potwierdzających prawidłowość działania.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniach 30 stycznia do 2 marca 2020 r. na podstawie upoważnienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K., funkcjonariusze przeprowadzili czynności kontrolno
-rozpoznawcze w obiekcie mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy al. [...], z których sporządzili protokół. Protokół został podpisany przez pełnomocnika spółki bez wnoszenia zastrzeżeń. Jak wynika z protokołu kontrolowany obiekt jest budynkiem wysokim o 10 kondygnacjach nadziemnych i 2 podziemnych, o wysokości 29, 60 m. Decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. obiekt zmienił funkcję z biurowej na mieszkalną o powierzchni zabudowy 289 m2. W trakcie kontroli stwierdzono, że obiekt na każdej kondygnacji (w zakresie powyżej 50% powierzchni) użytkowany jest jako usługowy (ZL III) - wynajmowane są pomieszczenia lub całe kondygnacje firmom zewnętrznym. Obiekt stanowi jedną strefę pożarową. Grupę wysokości budynku – wysoki (W) ustalono na podstawie informacji zawartych w książce obiektu budowlanego (załącznik 15 do protokołu), ekspertyzie technicznej (załącznik 10 do protokołu), dokumentacji zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (załącznik 11 do ww. protokołu) oraz zgodnie § 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Następnie, organ I instancji opisał stwierdzone nieprawidłowości w kontrolowanym obiekcie oraz wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne, nałożonych w pkt od 1 do 5 decyzji nakazów i opisał poszczególne obowiązki strony związane z wykonaniem przedmiotowych nakazów.
Organ I instancji przedstawił także przebieg postępowania, w tym opisał zarzuty, uwagi i skargi strony składane w jego toku oraz podkreślił, że pełnomocnik strony kwestionuje ustalenia dotyczące faktycznego sposobu użytkowania budynku, jednakże nie przedstawił żadnych dowodów. Wykazał jedynie, że na podstawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu w trybie ustawy - Prawo budowlane, zmieniono sposób użytkowania budynku na mieszkalny wielorodzinny.
W ocenie organu I instancji nie zmienia to faktu, że obiekt ten w większej części jest użytkowany jako budynek użyteczności publicznej (usługi, biura), co jednoznacznie wykazała kontrola.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosły M. P. i M. P., reprezentowane przez pełnomocnika, który w ich imieniu podniósł, że odwołanie składane jest z przyczyn proceduralnych, bez zarzutów merytorycznych do decyzji, z uwagi na to, że dotąd nie przedstawiono stronie wiarygodnych dowodów w sprawie, nie zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne dotyczące właściwości i zdolności organów w sprawie.
[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] maja 2022 r. działając na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania z dnia 14 kwietnia 2021 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu wykonania obowiązków, nałożonych w punktach 1, 2, 3, 5 i ustalił nowy termin wykonania opisanych w punktach obowiązków - do dnia 30 listopada 2023 r. oraz uchylił punkt 4 decyzji w całości i na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej budynków i § 232 ust. 3, § 246 ust. 1, 2, 4, § 256 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych orzekł w następujący sposób: "Nakazuję zapewnienie dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego wynoszącą 30 m przy jednym kierunku ewakuacji, poprzez prawidłowe wydzielenie ewakuacyjnej klatki schodowej zrealizowane w wyniku oddzielenia tej klatki schodowej od poziomych dróg komunikacji ogólnej oraz pomieszczeń przedsionkami przeciwpożarowymi zamykanymi drzwiami El 30 oraz zabezpieczenie przed zadymieniem klatki schodowej i przedsionków przeciwpożarowych poprzez wyposażenie ich w urządzenia zapobiegające ich zadymieniu. Termin wykonania obowiązku ustalam na: 30 listopada 2022 r.".
Organ II instancji opisał w uzasadnieniu decyzji stwierdzone w budynku nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej, przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym stanowisko stron i podkreślił, że w tej sprawie, w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie właściwej grupy wysokości budynku, jego przeznaczenie oraz kategorię zagrożenia ludzi. Przyporządkowanie budynku do określonych kwalifikacji w tym zakresie ma bowiem decydujące znaczenie w kontekście zakresu i rodzaju obowiązków w dziedzinie ochrony przeciwpożarowej i w konsekwencji zakresu prac, jakie podmiot odpowiedzialny za przestrzeganie tych obowiązków, musi wykonać w celu dostosowania obiektu do wymagań ochrony przeciwpożarowej.
W ocenie organu II instancji, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, sporny budynek jest budynkiem użyteczności publicznej
(§ 3 pkt 6 rozporządzenia), wysokim (§ 8 pkt 3 rozporządzenia) i zaliczonym do kategorii zagrożenia ludzi ZL III - zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.
Organ II instancji zaznaczył, że wprawdzie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. (karta nr 83) Prezydent Miasta K. zmienił główną funkcję budynku z usługowej na mieszkalną (ZL IV). Jednakże z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej zobowiązany jest ustalić faktyczny sposób wykorzystania całego budynku, niezależnie od wskazanego w stosownych rejestrach czy dokumentach. Takie ustalenia poczyniono w drodze czynności kontrolno-rozpoznawczych, jak również w postępowania odwoławczym. Ustalenia te wskazują, iż w budynku mieszczą się pomieszczenia biurowe, funkcjonujące w ramach działalności usługowej. Na stronie internetowej [...] w zakładce "[...]" wskazane są podmioty, które obecnie prowadzą działalność usługową w budynku.
Organ odwoławczy wskazał, iż według informacji uzyskanej w ramach postępowania odwoławczego od Gminy Miasto K., część parteru oraz I - VIII piętro były objęte zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania z części usługowej na część mieszkalną oraz, że pomieszczenia nr [...], [...], [...], [...] są opisane jako pomieszczenia biurowe i na mocy decyzji z [...] lutego 2017 r. zmieniono funkcję główną budynku z usługowej na mieszkalną. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił informacji, że nie ustalił dotychczas faktycznego sposobu użytkowania budynku z uwagi na "udaremnianie" przez M. P. (pełnomocnik stron) czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego. Sprawa ta została skierowana do Prokuratury Rejonowej w K. i do Sądu.
Nadto, organ II instancji podkreślił, że z dokumentacji zdjęciowej w aktach wynika, że rezydentami w przedmiotowym budynku są firmy usługowe. Poza tym z Instrukcji bezpieczeństwa pożarowego dla przedmiotowego budynku z 2008 r. także wynika, że budynek pełni funkcję usługowo-biurową. Przy czym aktualizacji ww. Instrukcji we wrześniu 2018 r., która nie dotyczy budynków mieszkalnych dokonał pełnomocnik stron, traktując więc obiekt jako użyteczności publicznej.
Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na powyższe, ocena warunków ochrony przeciwpożarowej budynku nie może być dokonana z pominięciem wymagań ochrony przeciwpożarowej dla budynków użyteczności publicznej, skoro w budynku prowadzona jest taka działalność. Ponadto, część biurowa budynku oraz część zakwalifikowana jako mieszkalna funkcjonują w ramach jednej strefy pożarowej. Zgodnie z § 209 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, strefy pożarowe zaliczone, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, do więcej niż jednej kategorii zagrożenia ludzi, powinny spełniać wymagania określone dla każdej z tych kategorii. Ocena warunków ochrony przeciwpożarowej powinna odnosić się do całej strefy pożarowej, która kwalifikowana jest do kategorii ZL III (faktyczna działalność w zakresie funkcji usługowej) i ZL IV (kwalifikacja formalna), na mocy § 2 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej i § 226 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Uwzględniając przy tym, iż wymagania dla strefy pożarowej ZL III są bardziej restrykcyjne niż dla strefy pożarowej ZL IV należy w tym przypadku zastosować właśnie te wymagania.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że kontrolowany budynek ma 29,6 m wysokości oraz 10 kondygnacji naziemnych. Dane dotyczące wysokości budynku ustalono na podstawie, m.in. książki obiektu budowlanego, ekspertyzy technicznej z 2010 r., Instrukcji bezpieczeństwa pożarowego opracowanej we wrześniu 2018 r. Powyższe stanowi o kwalifikacji budynku jako budynku wysokiego w rozumieniu § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
W ocenie organu II instancji z uwagi na ustaloną powyżej kwalifikacje budynku organ I instancji nieprawidłowo nałożył na strony obowiązki opisane w punkcie 4 decyzji. Na podstawie § 246 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynek wysoki, powinien mieć zapewnioną możliwość ewakuacji do klatki schodowej, która powinna być obudowana i oddzielona od poziomych dróg komunikacyjnych lub ewakuacyjnych oraz pomieszczeń, przedsionkiem przeciwpożarowym, odpowiadającym wymaganiom określonym w § 232. Spełnienie tych wymogów doprowadzi jednocześnie do spełnienia wymogów w zakresie dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego. Po wykonaniu prawidłowego wydzielenia klatki schodowej przedsionkami przeciwpożarowymi oraz wyposażenia jej oraz przedsionków w urządzenia zapobiegające zadymieniu, dojście ewakuacyjne będzie mierzone do pierwszych drzwi przedsionka przeciwpożarowego prowadzącego do klatki schodowej. Długość ta w żadnym wypadku nie będzie przekraczała 30 m, co będzie stanowiło spełnienie przepisu § 256 ust. 3 ww. rozporządzenia.
Następnie organ II instancji odniósł się do treści pozostałych obowiązków nałożonych w pkt 1, 2, 3 i 5 decyzji Komendanta Miejskiego PSP i wyjaśnił z jakich względów faktycznych i prawnych uznał je za prawidłowo określone i nałożone na stronę. Jednocześnie organ podał, że zmiana terminów wykonania obowiązków wskazanych w punkach 1, 2, 3 i 5 zaskarżonej decyzji nie narusza art. 139 k.p.a. Odnosząc się do odwołania organ II instancji wskazał, że nie zawiera ono żadnych argumentów merytorycznych, do których mógłby się odnieść w uzasadnieniu swojej decyzji. Z kolei wniosek o zawieszenie postępowania nie może być w ogóle przedmiotem rozpoznania na tym etapie sprawy, gdyż w wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji musi wydać rozstrzygniecie zgodne z art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. Zdaniem organu II instancji, organy umożliwiły też stronom wypowiedzenie się w zakresie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Strony, reprezentowane przez pełnomocnika, złożyły do akt sprawy wiele pism i w każdym przypadku zawiadamiane były w jaki sposób ich pismo zostało potraktowane lub też uzyskiwały merytoryczną odpowiedź w sprawie. Organ stwierdził również, że w sprawie nie występuje żadne zagadnienie prawne, od rozstrzygnięcia którego uzależnione było wydanie decyzji, a także, iż Komendant Miejski PSP w K. oraz [...] Komendant Wojewódzki PSP są organami właściwymi do rozstrzygnięcia sprawy odpowiednio w I i II instancji.
Organ odwoławczy podkreślił, że dysponuje kompletnym materiałem dowodowym, na podstawie którego jest w stanie ocenić jakie wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego powinien spełniać kontrolowany obiekt oraz faktyczny sposób użytkowania kontrolowanego budynku. Według organu odwoławczego, różnorodność zarzutów kierowanych do organów nadrzędnych oraz do Sądu w ramach skarg, wezwań, oskarżeń o oszustwo i kłamstwo oraz ponagleń dotyczy w gruncie rzeczy podważenia ustaleń, które świadczyły o kwalifikacji kontrolowanego budynku jako użyteczności publicznej. Istotą tego sporu jest w gruncie rzeczy przyjęcie przez organy PSP kwalifikacji obiektu jako użyteczności publicznej wbrew oczekiwaniu strony.
Końcowo organ II instancji opisał różne zdarzenia pożarów budynków w celu podkreślenia konieczności usunięcia wykazanych w budynku nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
Na powyższą decyzję M. P. i M. P., reprezentowane przez pełnomocnika M. P., wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzuciły naruszenie prawa materialnego:
- art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z § 3 ust. 2 i 3, § 4 ust. 2 pkt 1 oraz § 28 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię i uznanie w decyzjach administracyjnych obu organów, że ww. przepisy w zakresie obowiązku zamontowania urządzenia sygnalizacyjno-alarmowego Systemu Sygnalizacji Pożarowej i połączenia go z obiektem Komendy Miejskiej PSP w K. mają zastosowanie do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy ww. przepisy stosuje się do budynków użyteczności publicznej wysokich i wysokościowych, a takim budynkiem przedmiotowy budynek nie jest,
- art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 oraz art. 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z § 3 ust. 1, oraz § 29 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię i uznanie, że ww. przepisy w zakresie obowiązku wyposażenia budynku w Dźwiękowy System Ostrzegawczy mają zastosowanie do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy takim budynkiem przedmiotowy budynek nie jest,
- art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 oraz art. 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z § 3 ust. 1, oraz § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię i uznanie, że ww. przepisy w zakresie obowiązku wyposażenia budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową, w obrębie wszystkich kondygnacji w sposób zapewniający objęcie całego obiektu ich zasięgiem mają zastosowanie do przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego,
- art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z § 16 ust. 1, 2 pkt 2, 4 i 5, ust. 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków w zw. z § 207 ust. 2, § 246, § 256 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię i uznanie, że ww. przepisy w zakresie obowiązku zapewnienia wymaganej długości dojścia ewakuacyjnego mają zastosowanie do przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy ww. przepisy stosuje się do wyłącznie budynków wymienionych w § 246 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zależności od wysokości, przeznaczenia budynku i strefy zagrożenia ZL, a przedmiotowy budynek takim budynkiem nie jest.
Skarżące podniosły także zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zwartych w art. art. 7, 8, 9, 10, 15 k.p.a. i art. 16 § 1 i 3 k.p.a., art. 26 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. i 36 §1 k.p.a. i art. 37 § 2 k.p.a., art. 68 §1 k.p.a. w zw. z art. 67 §2 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 72 §1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 133 k.p.a., art. 136 § 1 i § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 218 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia na żądanie strony, art. 233 w związku z art. 232 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia skargi indywidualnej.
Ponadto, skarżące zarzuciły organom naruszenie przepisów ustawy Kodeks karny w zakresie naruszenia tzw. "miru domowego" oraz art. 11a, art. 23 ust. 11, art. 23a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w zakresie czynności kontrolnych funkcjonariuszy bez właściwego upoważnienia), a także szeregu norm z ustawy Prawo przedsiębiorców.
Skarżące, opisując w uzasadnieniu skargi tok postępowania i uchybienia organów, której, ich zdaniem, miały miejsce w sprawie, na poparcie swoich twierdzeń i zarzutów powołały się na szereg dokumentów z akt administracyjnych, w tym na wyrok Sądu Rejonowego w K. I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2021 r. sygn. akt I C [...] oraz wyrok Sądu Okręgowego VII Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] stycznia 2022 r., sygn. akt VII Ca [...].
W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki PSP uznał zarzuty skargi za bezzasadne i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd stwierdził bowiem, że organy obu instancji, dysponując wystarczającym i kompletnym materiałem dowodowym, dokonały na jego podstawie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, to zaś rzutowało na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, będących podstawą orzeczonych wobec skarżących nakazów z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
Zdaniem Sądu, Komendant Miejski PSP w K. oraz [...] Komendant Wojewódzki PSP w sposób nieuprawniony przyjęli inne przeznaczenie (sposób użytkowania) kontrolowanego budynku, zmieniając legalny statusu budynku mieszkalnego na budynek biurowy, będący budynkiem użyteczności publicznej w rozumieniu § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) - zwane jak wyżej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych".
Z kwalifikacją obiektu, z uwagi na jego przeznaczenie i sposób użytkowania, wiąże się podział budynków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, przy czym, zgodnie z § 209 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, budynki mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane są kategorią zagrożenia ludzi i określane dalej jako ZL. Według § 209 ust. 3 cyt. rozporządzenia, budynki użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II, zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL III.
Jak słusznie wskazał organ II instancji, ustalenie funkcji budynku
i przyporządkowanie budynku do odpowiedniej kategorii zagrożenia ludzi ZL (tu: ZL III) oraz do właściwej grupy wysokości (tu: wysoki W) ma kluczowe znaczenie przy określaniu zakresu i rodzajów obowiązków w dziedzinie przeciwpożarowej i w konsekwencji zakresu prac jakie właściciel budynku musi wykonać w celu dostosowania obiektu do wymagań ochrony przeciwpożarowej. Innymi słowy, właściwa kwalifikacja budynku przez organy Straży Pożarnej determinuje ocenę warunków bezpieczeństwa pożarowego w budynku i w konsekwencji zastosowanie odpowiednich przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, na podstawie których wydawane są nakazy.
Z akt wynika, że organ I instancji podjął czynności kontrolno
-rozpoznawcze w obiekcie mieszkalnym wielorodzinnym przy al. [...] w K. w zakresie (między innymi) przestrzegania przepisów przeciwpożarowych i oceny zgodności rozwiązań technicznych w tym zastosowanych w tym obiekcie z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, kwalifikując przedmiotowy budynek mieszkalny jako jedną strefę pożarową z kategorią zagrożenia ludzi ZL IV (vide: str. 3 pkt 2.2 protokołu kontroli). Jednakże, w toku czynności, w wyniku ustaleń wizji lokalnej, iż w spornym obiekcie jest prowadzona, w przeważającej części działalność biurowa i usługowa, organ I instancji zmienił powyższą kwalifikację spornego budynku na status budynku użyteczności publicznej (§ 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), z grupy - wysoki (§ 8 pkt 3 ww. rozporządzenia) i zaliczył go do kategorii zagrożenia ludzi ZL III - zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W wyniku powyższego, organ dokonał oceny budynku skarżących wyłącznie pod względem spełniania warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego określonych dla budynków usługowych i w zakresie wymagań właściwych dla budynków biurowych (budynków użyteczności publicznej), wysokich, z kategorią ZL III stwierdził występowanie nieprawidłowości (opisane w pkt 15 protokołu kontroli).
Tymczasem z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek, póki co, w świetle prawa ma status budynku mieszkalnego, wielorodzinnego i taki stan rzeczy, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie powinny były uwzględnić.
Należy podkreślić, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., którą Prezydent Miasta K. w trybie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne orzekł o zmianie głównej funkcji budynku przy al. [...] w K. z biurowej na mieszkaniową, a w miejsce użytku Bi - inne tereny zabudowane o pow. 0,5547 ha o wpisaniu użytek gruntowy B - tereny mieszkaniowe o pow. 0,5547 ha. Wskazane zmiany zostały ujawnione w rejestrze gruntów i księdze wieczystej nieruchomości (bezsporne).
O statusie prawnym spornego budynku jako budynku mieszkalnego wypowiedziały się także sądy powszechne w wyrokach Sądu Rejonowego w K. I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2021 r. sygn. akt I C [...] i Sądu Okręgowego VII Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] stycznia 2022 r., sygn. akt VII Ca [...], wydanych w sprawie ustalenia stawki rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...], położonej w obrębie miasta K., przy al. [...], które to orzeczenia, zdaniem Sadu, należy mieć na uwadze.
Jak wynika z uzasadnienia ostatniego wyroku Sąd Okręgowy podkreślił, że powódki M. P. i M. P. dokonały trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. Dotychczasowa funkcja administracyjno-biurowa została zastąpiona funkcją mieszkaniową, co nie wyklucza wykorzystywania lokali mieszanych do prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd ten podkreślił znaczenie prawne decyzji o zmianie funkcji głównej budynku i zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych, które są dokumentami urzędowymi, ze skutkiem z art. 244 § 1 k.p.c., zgodnie z którym: dokumenty urzędowe (...) stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Sąd uznał, że jeśli więc decyzją z [...] lutego 2017 r. Prezydent orzekł o zmianie głównej funkcji budynku z biurowej na mieszkalną, to jest to dowód na zmianę funkcji budynku.
W ocenie Sądu obecnie orzekającego w sprawie, powyższe rozważania Sądu powszechnego, pozostają aktualne na gruncie niniejszej sprawy administracyjnej.
Należy tu podkreślić, że organy Państwowej Straży Pożarnej, zobligowane do stosowania kodeksowych reguł postępowania administracyjnego, niewątpliwie powinny respektować ustalenia z dokumentów urzędowych, o których mowa powyżej, stanowiących materiał dowodowy tej sprawy. Przede wszystkim należy tu zwrócić uwagę na zasadę praworządności z art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zasadę przestrzegania właściwości rzeczowej (art. 19 i 20 k.p.a.) oraz art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Prowadząc postępowanie organ administracji ma także obowiązek zachowania reguł postępowania dowodowego z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
W ocenie Sądu, wymienione przepisy procedury administracyjnej w rozpatrywanej sprawie zostały naruszone.
Wskazać również trzeba, że organ Państwowej Straży Pożarnej nie jest uprawniony do oceny stanu prawnego budynku, a więc do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przez którą rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Rozstrzygnięcie tej kwestii należy do organów nadzoru budowlanego, które na zasadzie przepisów Prawa budowlanego mają uprawnienia i obwiązki związane z postępowaniem w takim przedmiocie (por. art. 71 ustawy Prawo budowlane i art. 71 a tej ustawy).
Tymczasem, jak już wskazano organy obu instancji, w ramach postępowania z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stwierdziły zmianę sposobu użytkowania budynku i ustaliły inną kwalifikację kontrolowanego obiektu, z konsekwencjami prawnymi dla właścicieli obiektu.
Na marginesie Sąd zauważa, że jak wynika z akt wynika, organ nadzoru budowlanego został zawiadomiony o ewentualnej samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu, a zatem można oczekiwać rozstrzygnięcia tej kwestii w trybie właściwej procedury.
Z powyższych przyczyn Sąd uznał za zasadne zarzuty skarżących, dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiących podstawę prawną nałożonych decyzją nakazów i obowiązków. Natomiast Sąd nie uwzględnił, poza powyżej wymienionymi przepisami k.p.a. i wskazanymi w skardze przepisami prawa materialnego, pozostałych zarzutów skargi, z uwagi na to, iż opisane naruszenia nie miały miejsca w tej sprawie lub nie dotyczą ocenianego postępowania.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji uwzględni powyższe rozważania Sądu, przeprowadzi postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, i w zależności od poczynionych ustaleń, rozstrzygnie o konieczności lub o braku podstaw do nałożenia nakazów i obowiązków z zakresu przepisów o ochronie przeciwpożarowej.
Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wspomnianej ustawy.