II SA/Sz 670/23

II SA/Sz 670/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-01-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 49f ust. 1, art. 49g ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28 par. 1, art. 97 par. 1, art. 105 par. 1, art. 126, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 141 par. 1, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 48
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 12 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę.
Uzasadnienie
1. W dniu 17 stycznia 2023 r. Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych
w S., reprezentujący Gminę Miasto S. (zwanej dalej: "Wnioskodawcą"), złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] S. (zwanym dalej: "Organem I instancji") wniosek o wszczęcie procedury legalizacyjnej garażu, posiadającego identyfikator geodezyjny nr [...], usytuowanego przy ul. [...] na terenie działek nr [...] i [...] z obr. ew. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę.
2. Postanowieniem z 24 stycznia 2023 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 49g i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., zwanej dalej: "p.b") Organ I instancji, w związku z ww. wnioskiem, nałożył na Wnioskodawcę obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego, ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowalne, w terminie do 28 kwietnia 2023 r.
3. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. S. (zwany dalej "Skarżącym"), zarzucając m.in. niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, podnosząc, że zgodnie z art. 172 § 1 Kodeksu cywilnego, już od kilku lat jest, właścicielem przedmiotowej nieruchomości dlatego, że okres nieprzerwanego samoistnego posiadania przez 30 lat, już upłynął.
4. Postanowieniem z 12 maja 2023 r., nr [...] wydanym
na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 p.b., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (zwany dalej: "Organem II instancji") umorzył postępowanie zażaleniowe.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia Organ II instancji wskazał,
na ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym, że Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w S. (dalej w skrócie: "ZBiLK") w piśmie z 28 września 2022 r., poinformował Organ I instancji, iż Skarżący jest bezumownym użytkownikiem garażu murowanego. Nie można określić daty wybudowania przedmiotowego garażu ponieważ w aktach sprawy brak jest dokumentów związanych z budową garażu.
W dniu 16 listopada 2022 r., Organ I instancji przesłuchał Skarżącego w sprawie, który zeznał, cyt.: "Przedmiotową nieruchomość kupiłem na początku lat 2000 od osoby fizycznej, która prawdopodobnie już nie żyje. W momencie zakupu nieruchomości istniał już garaż w obrysie jak obecnie. Jestem posiadaczem samoistnym, gdzie ciągłość posiadania wg mojej wiedzy trwa od przynajmniej 32 lat i jestem w stanie to wykazać przed sądem. Garaż konstrukcji murowanej, dach lekko spadzisty pokryty papą. Obiekt pełni funkcję garażu. Obiekt częściowo stoi na działce sąsiada nr [...] oraz [...] obręb ewid. [...] w S.. W chwili obecnej nie mogę złożyć oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż jeszcze nie jestem uwidoczniony w księdze wieczystej jako właściciel obiektu. Gmina Miasto S. około połowy bieżącego roku oferowała mi ten garaż do wynajmu, gdy odmówiłem twierdząc, że jestem jego właścicielem z tytułu zasiedzenia, skierowano wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. inicjujący niniejsze postępowanie. Garaż wybudowano ze środków inwestorów, a więc nie ze środków gminnych. W związku z tym wnioskuję o zawieszenie postępowania do czasu wskazania przez sąd właściciela obiektu. Jestem zainteresowany przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego dotyczącego przedmiotowego garażu i uczynię to niezwłocznie, gdy będę mógł złożyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...) ".
W dniu 22 grudnia 2022 r., Organ I instancji sporządził notatkę służbową cyt: "W dniu dzisiejszym, skontaktował się telefonicznie ze mną Pan W. S., oświadczając, że nie będzie udostępniał garażu w celu oględzin zaplanowanych przez tut. Inspektorat w dniu 28.12.2022 r. Oświadczył ponadto, że nie powinien być uznawany jako strona postępowania, gdyż nie był Inwestorem, nie prowadzi w obiekcie robót budowlanych oraz nie posiada prawa do terenu. Poinformował też, że jest posiadaczem samoistnym obiektu około 32 lat. Pan W. S. do dnia dzisiejszego nie złożył do sądu wniosku o wskazanie właściciela obiektu w związku
z zasiedzeniem (...)". W dniu 28 grudnia 2022 r., Organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości.
W dalszej części uzasadnienia Organ II instancji, powołując się na art. 28 k.p.a. wyjaśnił, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, od którego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Według Organu II instancji, z takim przypadkiem, tj. posiadania przez wnoszącego zażalenie interesu faktycznego, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania, jest samowolnie wybudowany garaż w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, który Skarżący - jak podał do protokołu z przesłuchania w dniu 16 listopada 2022 r. - odkupił na początku 2000 r. od osoby fizycznej, która prawdopodobnie już nie żyje. Organ I instancji wywiódł,
iż przedmiotowy garaż został wybudowany na nieruchomościach gruntowych, dla których właściwy sąd powszechny prowadzi księgi wieczyste, z których wynika,
że stanowią one własnością Gminy Miasta S. .
Jak argumentował Organ II instancji, wraz z zakończeniem budowy, przedmiotowy obiekt stał się częścią składową ww. nieruchomości gruntowych, co wynika z art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.) Ponieważ przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi odrębnej nieruchomości, tym samym stanowi część składową ww. nieruchomości gruntowych
i jednocześnie przedmiot własności właściciela tych nieruchomości. Słusznie zatem Organ I instancji wskazał jako adresata przytoczonego na wstępie postanowienia Gminę Miasto S. .
Organ II instancji stwierdził, iż samo przekonanie Skarżącego o przysługującym mu prawie własności, powstałym poprzez zasiedzenie, jak i ewentualne wystąpienie przez Skarżącego o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowych nieruchomości - ich części - czy wszczęcie przez sąd powszechny postępowania w tej sprawie, nie ustanawia prawa własności ww. nieruchomości, zabudowanych przedmiotowym garażem, mu przysługujących (zob. wyroki WSA w Warszawie: z 27 lutego 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 2436/19, z 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt: I SA/Wa 1356/20). Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stosowania stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania decyzji (vide: wyrok NSA z 30 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 635/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 439/21). Podsumowując powyższe, Organ II instancji stwierdził, że Skarżący, nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, a tym samym nie przysługuje mu przymiot strony tego postępowania. Przesłanie przez Organ I instancji Skarżącemu przedmiotowego postanowienia nie stanowi
o posiadanym przez niego interesie prawnym i tym samym o posiadaniu przymiotu strony niniejszego postępowania.
Końcowo Organ II instancji stwierdził, że nie może rozpatrzyć wniesionego przez Skarżącego, zażalenia, jako wniesionego przez podmiot niebędący stroną postępowania, co oznacza, że postępowanie zażaleniowe, jest bezprzedmiotowe, które zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., należy umorzyć.
5. W. S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Szczecinie ze skargą na postanowienie Organu II instancji z 12 maja 2023 r., wnosząc o uchylenie wszystkich zapadłych w sprawie postanowień i umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Jeżeli ww. rozwiązanie nie znalazłoby zastosowania, to Skarżący wniósł o uchylenie wszystkich zapadłych w obu instancjach rozstrzygnięć i wskazanie organom co do dalszego postępowania wypełnienie obowiązku zapisanego w art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a., a po tym skorzystanie z jednej z możliwości określonych w art. 100 k.p.a., jako właściwą drogę do załatwienia sprawy.
Wydanemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 28 k.p.a. w związku z art 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 172 § 1 i 2 (Kodeksu cywilnego), poprzez odmowę uznania Skarżącego, powstałego z mocy prawa właściciela nieruchomości, jako strony w postępowaniu administracyjnym pomimo tego, że w postępowaniu pierwszej instancji wzywano Skarżącego, nakładano na niego obowiązek (28 grudnia 2023 r., winno być 2022 r. - uwaga Sądu) przedłożenia dokumentu pod rygorem utraty podstaw do prowadzenia dalszego postępowania, zawiadamiano jak stronę; przepis Kodeksu cywilnego mówi w sposób jednoznaczny
i zrozumiały, posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem nabywa własność
z upływem okresu jeżeli posiadał nieprzerwanie w sposób samoistny; błąd w przyjęciu, że pomimo złej wiary i upływu 30 lat dalej Skarżący jest samoistnym posiadaczem wydaje się być oczywistym; byt samoistnego nieprzerwanego posiadania trwał do ostatniego dnia 30. letniego okresu; w dniu następnym Skarżący nabył status właściciela bo jak inaczej nazwać tego co nabył własność; orzeczenia w zakresie stwierdzenia zasiedzenia są deklaratoryjnymi postanowieniami nie korzystającymi z powagi osądzenia; nijak przyjmować, że właściciel nie ma interesu prawnego w sprawie jego nieruchomości;
2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez przyjęcie, że uwidocznienie w księdze wieczystej prawa własności zwalnia organ od ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego; tymczasem zawarte w przepisie domniemanie prawne jest wzruszane przeciwdowodem przez Skarżącego wykazującego, że do zasiedzenia doszło; moc prawna tego domniemania zostanie oceniona w sprawie [...] zawisłej przed Sądem Rejonowym [...] w S. z powództwa z 9 marca 2023 r. Gminy S. przeciwko Skarżącemu o wydanie przedmiotowego garażu; w odpowiedzi na pozew Skarżący podniósł zarzut zasiedzenia i przedstawił dowody; Gmina w pozwie nie przedstawiła żadnego dowodu na wzruszenie ciągłego nieprzerwanego posiadania samoistnego przez Skarżącego ani jego poprzedników prawnych; ZBILK przecież oświadczył Organowi I instancji, że umowy najmu ze Skarżącym nigdy nie zawarł;
3) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że użytkownik garażu, który użytkuje go od 20 lat, jest następcą prawnym osoby, która poniosła nakłady na jego wybudowanie i nabył z mocy prawa własność przez zasiedzenie nie zasługuje na ochronę przecież przysługującą z woli ustawodawcy nawet osobie trzeciej; nie sposób przyjąć , że pozbawienie osoby trzeciej możliwości bycia stroną zapewni jej skuteczną ochronę jej uzasadnionych interesów;
4) art. 6 k.p.a., poprzez to, że Organ II instancji w miejsce dokładnego badania stanu faktycznego sprawy przyjął niejako z automatu jako oczywistość, że skoro prawo własności zapisano w księdze to bez wskazania podstawy prawnej przyjął, że jest on z pewnością zgodny z prawem; ustalania faktów, które mogłyby obalić domniemanie
z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zaniechano; wnioski Skarżącego
w tym zakresie nie są brane pod uwagę; dowód: w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia nie wskazano jaki przepis pozwolił na przyjęcie stanu z księgi wieczystej jako rzeczywisty, faktyczny;
5) art. 7, art. 7b i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez to, że ani Organ II, ani Organ I instancji nie podjął się wyjaśnienia stanu faktycznego; współpraca organów Gminy i Organu
I instancji ograniczyła się do przyjęcia denuncjacji ZBiLK o samowoli budowlanej; denuncjacja miała miejsce ze zwykłej ludzkiej złośliwości w kilka dni po tym jak Skarżący odmówił najmu przedmiotowego garażu; kilka dni wcześniej garaż nie był samowolnie wybudowanym bo podmiot publiczny oferował Skarżącemu go do najmu; inicjatorem denuncjacji była osoba, która powinna się wyłączyć od udziału w sprawie ze względu na istnienie prywatnych relacji; zapytanie Wydziału [...] o istnienie dokumentów potwierdzających legalność budowy, stwierdzono brak takich dokumentów, nie daje pewności czy do samowoli budowlanej w ogóle doszło; obiekt wybudowano przed 23 kwietnia 1990 r. (moment udokumentowanej inwentaryzacji)
za czasów obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., które nie nakładało obowiązku przechowywania dokumentów budowlanych; są gminy, które nie posiadają żadnych dokumentów z tamtych lat; przepisy nie zobowiązywały do archiwizacji tych dokumentów; w przypadku garażu Skarżącego wysoce prawdopodobnym jest, że mogło dojść do umyślnego wybiórczego zniszczenia dokumentów dlatego, że przebieg linii rozgraniczającej działki się zmienił; garaż powstawał jako mieszczący się w granicach działki, a później geodeci posadowili go na dwóch działkach, a jeszcze później na trzech działkach; kłopotliwe dokumenty wskazujące na nieprawidłowości w wytyczaniu granic działek mogłyby niewygodnymi dla winnych zaniedbań; tę hipotezę może potwierdzać to, że gmina pomimo zinwentaryzowania garażu w 1990 r., przez okres 32 lat nie podjęła jakichkolwiek działań by stan prawny budowli uregulować; ZBiLK nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu, na podjęcie prób ustalenia kto garaż użytkuje;
6) art. 8 k.p.a., w związku z niczym nieuprawnionym zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., przez Organ II instancji, poprzez jego zastosowanie
w sytuacji, w której Organ I instancji wszczął 22 listopada 2023 r., na podstawie art.61 § 4 (k.p.a.) i uznał Skarżącego za stronę, przesyłał korespondencję i wezwania, co w sposób rażący narusza podstawową przecież zasadę zaufania obywateli do władzy; to Organ I instancji uznał Skarżącego jako stronę, pouczył o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie z 24 stycznia 2023 r., Skarżący skorzystał z tego prawa i jego sytuacja po tym uległa zmianie na jego niekorzyść;
7). art. 139 i 112 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez to, że po wniesieniu zażalenia, zgodnie z pouczeniem, wydane przez Organ II instancji postanowienie zadziałało na niekorzyść Skarżącego (zakaz reformationis in peius) a to dlatego, że Organ I instancji nie będąc nijak związanym uzasadnieniem Organu II instancji w zakresie przekraczającym wydane umorzenie odmówił Skarżącemu statusu strony
w dotychczas prowadzonym postępowaniu; dostęp do akt Skarżący uzyskuje wnioskując o dostęp do informacji publicznej, doświadcza kary za wniesienie zażalenia;
8) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., polegające na niezapewnieniu Skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, poprzez brak wezwania Skarżącego przed wydaniem postanowienia i umożliwienie odniesienia się do zebranego materiału i zgłoszenia żądań co doprowadziło m.in. do tego, że wydano postanowienie w oparciu o błędnie przyjęty a w ogóle nie badany stan faktyczny; zadziało się tak pomimo prowadzenia sprawy przez kilka miesięcy.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że nie istnieją dowody na to, że posiadanie garażu przez Inwestora nie było samoistnym. Inwestor wybudowany przez siebie garaż zbył poprzednikowi prawnemu Skarżącego, tj. L. D., który posiadał garaż przez około 10 lat. Podobnie jak w przypadku Inwestora nie istnieją dowody na to by i jego posiadanie uznać jako inne niż ciągłe
i samoistne. W dniu 1 września 2005 r. Skarżący nabył od L. D. garaż oznaczony nr [...]. Zbywca zapewniał Skarżącego, że garaż wybudowano legalnie
a stosowne dokumenty przekaże Skarżącemu gdy je odnajdzie. Nigdy nie doszło do ich przekazania. Zbywca garażu zmarł. Do wiosny 2022 r. nikt nie niepokoił władztwa Skarżącego. Nigdy nie naklejano wezwań, nikt nie podjął prób ustalenia w czyim posiadaniu jest garaż. Skarżący garaż wyremontował, zabezpieczył, korzystał sam, wynajmował, czerpiąc korzyści. Od uzyskiwanych przychodów z najmu odprowadzał zryczałtowany podatek. Włamanie do garażu zgłosił na Policję. Władał garażem jak właściciel, a po upływie 30 lat ciągłego posiadania nabył w końcu własność. Wiosną 2022 r. garaż oklejono Skarżącemu wezwaniem do stawiennictwa. ZBiLK zaproponował Skarżącemu najem z możliwością rychłego wykupu na własność. Po tym jak Skarżący odmówił zawarcia umowy najmu twierdząc, że już od dwóch lat jestem właścicielem, ZBiLK z dnia na dzień zawiadomił Organ I instancji o możliwej samowoli budowlanej. Skarżący oświadczył, że nie potwierdza tego by kiedykolwiek mówił, że stroną tego postępowania nie jest. W toku postępowania Skarżący usiłował wpłynąć na Organ I instancji i doprowadzić do wypełnienia obowiązku polegającego na zawieszeniu postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie przez sąd zagadnieniu wstępnego pozwalające ustalić kto jest właścicielem było niezbędnym. By wymóc na ZBiLK zawieszenie postępowania i co za tym idzie podjęcie działań, o których mowa w art. 100 k.p.a., Skarżący złożył, nie dysponując uprawnieniem do jego złożenia, wniosek o zawieszenie postępowania. Niestety Organ I instancji nie zawieszając postępowania, wezwał Skarżącego do przedłożenia dokumentu świadczącego o tym, że wystąpił do sądu o wskazanie właściciela. Do zawieszenia nie doszło. Organ jest bezczynnym w tym zakresie.
Skarżący podał, że kierowanie wniosku o legalizację było dla Skarżącego korzystne, gdyż nie kolidowało z prawem własności Skarżącego. ZBiLK nie przedkładał wraz z wnioskiem pełnomocnictwa do reprezentacji Gminy. Postanowienie wzywające Gminę do uzupełnienia braków przesłano Skarżącemu jako stronie, odpowiednio pouczając o prawie do wniesienia zażalenia.
6. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
7. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądowej jest zgodność z prawem zaskarżonego aktu, przy czym w sprawowaniu tej kontroli sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., niniejsza sprawa, dotycząca postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym.
8. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w Szczecinie umarzającego postępowanie wywołane zażaleniem Skarżącego
na postanowienie organu I instancji wydane w postępowaniu legalizacyjnym, gdyż Organ II instancji uznał, że Skarżącemu nie przysługiwał status strony postępowania.
9. Na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Stosownie do art. 49f ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., zwanej dalej: "p.b.") w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia
- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.
Jak wynika z art. 49g ust. 1 p.b. w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 49g
ust. 3 ww. ustawy).
Postępowanie w trybie wyżej wymienionym jest postępowaniem administracyjnym, do którego – w zakresie nieuregulowanym Prawem budowlanym – zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. zwanej dalej: "k.p.a."), organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio
w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.
Jak wynika z art. 28 § 1 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W myśl art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie do treści art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio min.in. przepisy art. 105 k.p.a. W sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.).
Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji
w całości albo w części, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze.
10. W sprawie niesporne jest, że postanowienie Organu I instancji toczyło się
w sprawie z wniosku Gminy Miasto S. , reprezentowanej przez Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w S., w przedmiocie legalizacji garażu usytuowanego na działkach nr [...] i [...] z obr. ew. [...] w S., zrealizowanego w latach 90 ubiegłego wieku, bez wymaganego zezwolenia.
Zaskarżonym postanowieniem Organ II instancji umorzył postępowanie administracyjne z przyczyn podmiotowych. Bezprzedmiotowość tego rodzaju zachodzi w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie/zażalenie nie jest stroną postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu, kontrola sprawy potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia Organu II instancji. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105
§ 1 k.p.a., m.in. w sytuacji, gdy strona postępowania administracyjnego nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.
Interes prawny stanowiący podstawę przyznania legitymacji strony
w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialnoprawną, a o jego charakterze (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 705/16). "Interes prawny" winien być realny, aktualny, indywidualny, własny, konkretny, bezpośredni, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie winno znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Tak rozumianym interesem prawnym należy legitymować się w dacie stosowania normy prawa materialnego i tylko ten stan może być brany pod uwagę przy rozważaniu interesu prawnego.
Stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego są podmioty, których interes prawny jest ustalany na zasadach ogólnych stosownie do treści art. 28 k.p.a. Interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu budowlanym legalizacyjnym (a co za tym idzie do jego wszczynania) posiadają zatem podmioty które są w stanie wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będącej przedmiotem postępowania. Co do zasady w postępowaniu tym uczestniczą właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jako osoby trzecie.
12. W okolicznościach kontrolowanej sprawy niesporne jest, że postępowanie legalizacyjne toczyło się na wniosek Gminy Miasto S. - właściciela gruntu, na którym posadowiony jest garaż, do którego prawa zgłasza Skarżący podnosząc prawo zasiedzenia. Sąd podkreśla, że granice sprawy administracyjnej wyznacza jej przedmiot. Zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy dany podmiot posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, sprowadza do zweryfikowania oświadczenia i dokumentów przedłożonych w tym celu przez podmiot zainteresowany. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w p.b. nie są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór pojawiłby się, to rozstrzygnąć o nim mógłby tylko sąd powszechny. Z ustaleń Organów obu instancji wynika, że to Gminie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomościami gruntowymi, na których znajduje się garaż podlegający procedurze legalizacyjnej. Skarżący uważa, że posiada prawa do tego garażu, jednakże w postępowaniu administracyjnym nie przedstawił dowodu potwierdzającego swe twierdzenie. Nie może być nim samo przekonanie o zasiedzeniu nieruchomości.
Długotrwała niezgodność pomiędzy rzeczywistym stanem posiadania
a formalnym stanem własności może zostać skorygowana na podstawie instytucji zasiedzenia, która jest instytucją prawa cywilnego. Organ I instancji wzywał Skarżącego pismem z 28 grudnia 2022 r. do przedłożenia dokumentu świadczącego o tym, że Skarżący wystąpił do właściwego sądu o ustalenie właściciela przedmiotowego obiektu garażowego. Z ustaleń Organu I instancji wynika, że ww. postępowania sądowego Skarżący nie zainicjował. W treści skargi Skarżący powoływał się na sygnaturę sprawy cywilnej, ale sam wskazał, że postępowanie toczy się z powództwa Gminy o wydanie przedmiotowego garażu, a Skarżący zgłosił
w odpowiedzi zarzut zasiedzenia. Tymczasem tylko prawomocne orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia, zgłoszone w trakcie trwania postępowania legalizacyjnego, mogłoby dawać organowi powód do uznania, że Skarżący posiada interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym.
Sąd jednocześnie wyjaśnia, że w kontrolowanej sprawie brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 k.p.a. Pomiędzy postępowaniem dotyczącym legalności budowy garażu, a postępowaniem o zasiedzenie nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oceny legalności budowy garażu. Sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili rozstrzygania (por. wyrok NSA z 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko judykatury. Dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty dana osoba nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym przed organami nadzoru budowlanego, że jest właścicielem danej nieruchomości (por. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2730/16). Nie ma w takiej sytuacji istotnego znaczenia, że Skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania legalizacyjnego i doręczono mu postanowienie Organu I instancji z 24 stycznia 2024 r. Skarżący nie był adresatem obowiązku nałożonego postanowieniem Organu I instancji. Trafne jest twierdzenie Organu II instancji, iż skoro przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowił odrębnej własności, to tym samym stanowi część składową nieruchomości gruntowych, na których jest usytuowany (art. 48 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny z 2022 r., poz. 1360). Skoro Skarżący nie przestawił dokumentu wskazującego, że jest właścicielem garażu, to nie ma on interesu prawnego w postępowaniu
o zalegalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Z argumentacji Skarżącego prezentowanej w postępowaniu administracyjnym i w skardze wynika, co najwyżej, że Skarżący posiada interes faktyczny, jako władający garażem, jednakże taki stan nie jest tożsamy z posiadaniem uprawnienia to bycia stroną postępowania administracyjnego.
13. Podsumowując prawidłowe były wnioski Organu wydającego zaskarżone postanowienie, że Skarżącemu nie przysługiwał status strony ww. postępowania legalizacyjnego. Sytuacja taka wypełnia przesłankę umorzenia postępowania
w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Trafnie zatem Organ ten w konsekwencji uznał, że
w sprawie miała miejsce bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.).
Z tych względów Sąd, nie podziela zarzutów skargi i przedstawionej do niego argumentacji, o wydaniu zaskarżonego postanowienia z naruszeniem, powołanych
w skardze, przepisów prawa procesowego i prawa materialnego oraz art. 21 ust. 1
Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji dokonał na wstępnym etapie, po złożeniu zażalenia, oceny pod względem istnienia interesu prawnego Skarżącego. Postępowanie to zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procesowymi, z uwzględnieniem zebranego materiału dowodowego. Sąd, w granicach tej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie stwierdził tego rodzaju naruszeń prawa, które obligowałby do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.
14. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niezasadną skargę oddalił.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie - orzeczenia.nsa.gov.pl.