II SA/SZ 67/24

II SA/Sz 67/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1941/24 - Wyrok NSA z 2025-09-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 50 ust. 1 pkt 2, pkt 4, art. 29 ust. 2 pkt 19
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 14 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 lipca 2023 r., nr 49/2023, wydaną na podstawie art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej jako "u.p.b.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie dotyczące robót budowlanych, wykonanych przez A. i E. C. związanych z zagospodarowaniem terenu w północno - zachodniej części działki nr [...] położonej w obrębie M., polegających na wybudowaniu murku ogrodowego i wyrównaniu terenu do wysokości tego murku.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym wskazał, że dnia 17 lipca 2015 r. do PINB w K. wpłynęło pismo A. B. (dalej: "skarżącego"), w sprawie zagrożenia katastrofą budowlaną w wyniku podniesienia terenu działki nr [...] obręb M., skutkiem czego może być zawalenie muru ogrodzeniowego na działce nr [...] w obrębie M..
Wobec powyższego organ dokonał, w dniu 13 sierpnia 2015 r., kontroli działek numer [...] i [...], zlokalizowanych w obrębie M.. W toku kontroli ustalono, że ogrodzenie działki nr [...] wykonane zostało w postaci słupów z cegły, murków między słupami i przęseł drewnianych, natomiast fragment ogrodzenia działki nr [...], w części północno- wschodniej (od strony działki nr [...]), o długości ok. 4 m i wysokości 1,8 m, wykonany został jako pełny mur ceglany, o grubości 25 cm na zaprawie cementowej, zwieńczony dwuspadowymi betonowymi kształtkami. Ustalono ponadto, iż ogrodzenie wykonane zostało w 1998 r., jako mur ceglany, a według A. B. pierwsze pęknięcia pojawiły się w 2009 roku i systematycznie się pogłębiają.
Z kolei kontrola nieruchomości gruntowej, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb M. wykazała, iż poziom terenu działki nr [...], w części północnej, na odcinku ok. 2.00 m, jest wyższy o około 1,0 m względem poziomu działki nr [...]. Organ nadmienił, iż podłoże gruntowe działki nr [...] i [...] stanowią piaski drobne i średnie (teren wydmy nadmorskiej).
Postanowieniem z dnia 21 października 2015 r., nr 125/2015, PINB w K. nałożył na współwłaścicieli działki [...] obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej części ogrodzenia działki nr [...], o długości ok. 4 m, w północno-wschodniej części działki, ze szczególnym uwzględnieniem robót koniecznych do wykonania, w celu doprowadzenia go do odpowiedniego stanu technicznego.
Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, z dnia 9 grudnia 2015 r., WOA.7722.98.2015.KM.
W wyniku rozpoznania skargi A. B. na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt. II SA/Sz 155/16, uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 9 grudnia 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 21 października 2015 r., znak PINB.501.103.2015.IP.
W ocenie Sądu, organ powiatowy nie wszczął żadnego postępowania w niniejszej sprawie, wydał jednak postanowienie dowodowe, które jak stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pozwoli na "ustalenie przyczyn i sposobu usunięcia powstałych nieprawidłowości". Zdaniem Sądu, rzeczą organu było zatem ustalenie jakie były przyczyny pogorszenia się stanu ogrodzenia, a nie przerzucanie ciężaru dowodu w tym zakresie na skarżącego.
W toku postępowania organ I instancji ustalił, że właściciele działki nr [...], już po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wykonali murek ogrodowy o wysokości ok. 1,00 m usytuowany prostopadle do muru ogrodzeniowego i powiązany w sposób trwały z południowym krańcem tego muru, czyli w odległości ok. 3,60 m od północnej granicy działek. Teren na północ od murku ogrodowego został wyrównany do wysokości murku i na odcinku ok. 2.00m przewyższa teren działki sąsiedniej o ok. 1.0 m. Natomiast na południe od murku ogrodzeniowego przewyższa nieznacznie poziom działki sąsiedniej.
PINB zakwalifikował wykonany murek ogrodowy jako element małej architektury ogrodowej, którego budowa na terenie prywatnym nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 22 i art. 30 ust. 1 pkt 4 w brzmieniu wówczas obowiązującym) i nie wszczynał postępowania administracyjnego.
Pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r. A. B. złożył wniosek o podjęcie działań w sprawie "wadliwej budowy A. i E. C. na działce nr [...]".
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 26 listopada 2018 r., znak PINB.5160.49.2018.IP, organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., nakazał doprowadzenie A. i E. C. do właściwego stanu robót budowlanych, wykonanych w ocenie organu wadliwie, poprzez:
1) wykonanie dylatacji między wybudowanym murkiem ogrodowym, a murem ogrodzeniowym, pomiędzy działkami nr [...] i nr [...],
2) wykonanie izolacji przeciwwodnej muru ogrodzeniowego, na odcinku ok. 2,0 mb, w kierunku północnym od murku ogrodowego, zabezpieczającej mur ogrodzeniowy przed przedostawaniem się wód opadowych i roztopowych z podwyższonego terenu działki [...].
Nakaz taki zdaniem organu mógł być wydany nawet w przypadku, gdy na realizację tych robót nie było wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie.
Decyzja powyższa została uchylona przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, decyzją z dnia 26 lutego 2019 r., nr WOA.7722.276.2018.IW, w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i utrzymana w mocy w pozostałym zakresie.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonej skargi A. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 378/19, uchylił decyzję organu I i II instancji.
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że rzeczą organu, przy nałożeniu obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b., w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, winno być stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów. Zdaniem Sądu, ani budowa muru ogrodzeniowego, ani budowa murków ogrodowych i wykonana w związku z tym niwelacja terenu, nie wymagają pozwolenia na budowę, a co za tym idzie kontrola organu nadzoru budowlanego ma w tym wypadku zasięg ograniczony. Sprowadzać się bowiem winna do ustalenia, czy i jaki przepis prawa został naruszony oraz na czym naruszenie to polega.
Nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., w przypadku obiektu niewymagającego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy organ wykaże, że obiekt ten został wykonany niezgodnie z przepisami i wskaże, która norma prawa materialnego została naruszona i w jaki sposób. Organ, nakładając obowiązki w tym trybie w takiej sprawie winien szczegółowo określić jakie przepisy techniczno- budowlane i w jaki sposób zostały naruszone, a także, w jaki sposób należy usunąć stwierdzone nieprawidłowości.
W badanej sprawie organ I instancji norm takich nie wskazał, natomiast organ odwoławczy powołał się na ogólną normę art. 5 ust. 1 u.p.b, co w ocenie sądu może stanowić przejaw niedopuszczalnej ingerencji organów nadzoru budowlanego w proces inwestycyjny, skoro organy nie potrafią wykazać jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone w niniejszej sprawie.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, opisaną na wstępie decyzją z dnia 13 lipca 2023 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie stwierdził przepisu techniczno-budowlanego, który został naruszony, a zdaniem organu zrealizowane na działce nr [...] przedsięwzięcie nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Murek ogrodowy został oddzielony od muru ogrodzeniowego, a wygląd muru i dokonane obliczenia nie wskazują, by zmiana zagospodarowania terenu działki nr [...] powodowała pogorszenie się stanu technicznego muru ogrodzeniowego - co zostało potwierdzone w kolejnych protokołach oraz w analizie przeprowadzonej przez organ. Mając powyższe na względzie organ przyjął, że postępowanie w sprawie robót budowlanych zrealizowanych w północno – zachodniej części działki nr [...], w obrębie M., po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, polegających na wybudowaniu murku ogrodowego i wyrównaniu terenu do wysokości tego murku było od początku bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.
Nie zgadzając się z powołaną decyzją A. B. – współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...] w obrębie M.) wniósł odwołanie do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, w którym wskazał, że decyzja jest bezzasadna i wniósł o jej uchylenie.
Zdaniem odwołującego organ zakwalifikował "murek ogrodowy" jako element małej architektury, pomijając fakt, że w przypadku, gdy celem budowli jest zabezpieczenie przed osuwaniem terenu, to nie jest to murek ogrodowy, a mur oporowy. Jednocześnie podniósł, że inwestor na działce nr [...] w sposób nielegalny wykorzystał ogrodzenie na działce nr [...] traktując je jako mur oporowy, bez uzyskania stosownego pozwolenia budowlanego.
Decyzją z dnia 14 listopada 2023 r., nr WOA.7721.276.2018.IW, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, w tym wskazał, że właściciel działki nr [...], w obrębie M., po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 17 marca 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z wewnętrzną instalacją gazową i instalacjami zewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej i energetyczną, na działce nr [...] w obrębie M. (obecnie jest to działka nr [...]), wykonał w północno-zachodniej części nieruchomości roboty budowlane, polegające na wykonaniu murku ogrodowego o wysokości ok. 1,0 m, usytuowanego prostopadle do muru ogrodzeniowego działki sąsiedniej nr [...], i powiązanego w sposób trwały z południowym krańcem tego muru. Teren na północ od murku ogrodowego został wyrównany do wysokości murku, co spowodowało, że na odcinku ok. 2,0 m poziom gruntu działki nr [...] przewyższa poziom gruntu działki sąsiedniej o ok. 1,0 m.
Zawarte w aktach kopie map: projekt zagospodarowania terenu (stanowiący załącznik do ww. pozwolenia na budowę) oraz inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza zrealizowanej inwestycji - z dnia 19 czerwca 2007 r., nie wykazują zmiany w ukształtowaniu terenu w tym rejonie, co dowodzi, że zmiany w zagospodarowaniu terenu działki dokonano później.
Odwołując się do protokołu z dnia 4 maja 2023 r. organ stwierdził, że poziom terenu przy murze ogrodzeniowym nie uległ zmianie w stosunku do ustaleń poprzednich protokołów. Ponadto z dokumentacji fotograficznej do tego protokołu wynika, że murek ogrodowy na działce [...] został oddzielony od muru ogrodzeniowego.
Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego, wykonane roboty budowlane, jako element małej architektury ogrodowej, nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Powołując się na przeprowadzoną w sprawie analizę wpływu obciążeń od naporu gruntu (z działki nr [...]) na mur ogrodzeniowy działki nr [...] w miejscu, gdzie różnica poziomu terenu po obu stronach muru wynosi 1 m (na długości 1,9 m) wynika, że napór gruntu nie ma wpływu na stan konstrukcji muru. Nie wskazuje na to również charakter uszkodzeń - brak wybrzuszeń, czy wychylenia muru z płaszczyzny pionowej.
Występują natomiast pęknięcia i rozwarstwienia; na taki stan techniczny muru może składać się wiele czynników, jak: nierównomierne osiadanie fundamentu muru posadowionego powyżej strefy przemarzania, spowodowane zmiennymi warunkami gruntowo-wodnymi w bliskim sąsiedztwie brzegu morskiego, oddziaływanie systemów korzeniowych drzew i krzewów rosnących po obu stronach muru, penetracja wód opadowych, roztopowych powodujących stopniową utratę nośności podłoża (piaski drobne), penetracja wód opadowych i wilgoci poprzez nieszczelne elementy wieńczące i zwietrzałe spoiny, powodujące rozsadzanie muru przy zmianach temperatury.
W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, że mur ogrodzeniowy stanowi część ogrodzenia działki nr [...], które było przedmiotem odrębnego postępowania organu nadzoru budowlanego.
Poprzez oddzielenie murku ogrodowego na działce nr [...] od muru ogrodzeniowego zlikwidowano sztywne połączenie obu tych konstrukcji, wyeliminowane zostały ewentualne wpływy tej konstrukcji na mur. Umożliwiło to również bezkolizyjny spływ wód opadowych w kierunku południowym działki nr [...], zgodnie ze spadkiem.
Mając powyższe ustalenia na względzie w ocenie organu II instancji brak jest podstaw do stwierdzenia, że roboty budowlane, związane z zagospodarowaniem terenu w północno-zachodniej części działki nr [...], polegające na wybudowaniu murka ogrodowego i wyrównaniu terenu do wysokości tego murku, wykonane zostały niezgodnie z przepisami.
Dokonane przez organ I instancji ustalenia nie wskazują, by stan techniczny muru ogrodzeniowego, pomimo upływu kilku lat (2017-2023), pogorszył się. Mur jest stabilny, pęknięcia i rozwarstwienia nie powiększają się, nie stwierdza się wypadania cegieł ani wybrzuszeń i odchyleń w płaszczyźnie pionowej, brak jest podstaw do stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi czy mienia. Brak jest zatem dowodów, że zmiany dokonane na działce nr [...] oddziałują negatywnie na mur ogrodzeniowy.
W tej sytuacji ZWINB uznał za zasadne umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji, jako bezprzedmiotowego.
Nie zgadzając się z powołaną decyzją, A. B. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości i podnosząc, że jest ona całkowicie bezzasadna.
Zdaniem skarżącego, w uzasadnieniu decyzji organ potwierdził, że doszło do wykonania robót nieobjętych pozwoleniem na budowę. Pomimo tego, że rzekomy "murek ogrodowy" jest faktycznie murem oporowym wymagającym pozwolenia na budowę, to organ nie zajął żadnego stanowiska. Według skarżącego organy winny nadto wyjaśnić, czym jest "murek ogrodowy", bowiem pojęcie to nie istnieje w przepisach Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie. Organ odwołał się również do stanowiska zajętego przez Sąd w uprzednio wydanym w sprawie wyroku z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 378/19, zgodnie z którym ani budowa muru ogrodzeniowego, ani budowa murków ogrodowych i wykonana w związku z tym niwelacja terenu, nie wymagają pozwolenia na budowę. W tej sytuacji podnoszony przez skarżącego argument, że "murek ogrodowy" jest faktycznie murem oporowym, wymagającym pozwolenia na budowę należy uznać za bezpodstawny.
Odnosząc się do wyrażonego przez organ stanowiska, skarżący - w piśmie z dnia 14 lutego 2024 r. zgodził się z nim, niemniej podniósł, że rolą organu było ustalenie, czy jest to mur ogrodzeniowy, czy też murek ogrodowy, czy mur oporowy, wymagający pozwolenia na budowę. Organ nie podjął jednak żadnych działań w tym zakresie.
Dodatkowo zwrócił uwagę na stwierdzenie organu I instancji dotyczące wykonania robót niezgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu i wydanym pozwoleniem na budowę, której to okoliczności nie dostrzegł organ odwoławczy.
Zdaniem skarżącego, jeżeli po obu stronach muru występuje różnica poziomów, to stanowi on mur oporowy niezależnie od nazwy użytej przez organ II instancji. Natomiast na budowę każdego muru oporowego wymagane jest pozwolenie na budowę, co wprost wynika z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
W piśmie z dnia 5 marca 2024 r. skarżący powtórzył swoje stanowisko, że wybudowane przez właścicieli działki nr [...] obiekty budowlane są faktycznie murami oporowymi, gdyż rozgradzają tereny o różnym poziomie, a skoro zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowią samowolę budowlaną. Tym samym brak jest uzasadnienia dla umorzenia postępowania.
Uczestnicy postępowania – A. i E. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie z dnia 12 marca 2024 r. wnieśli o oddalenie skargi. Podnieśli, że Sąd w wyroku z dnia 19 września 2019 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 378/19 jednoznacznie stwierdził, że ani budowa muru ogrodzeniowego, ani budowa murów ogrodowych i wykonana w związku z tym niwelacja terenu nie wymagają pozwolenia na budowę. W powołanym wyroku Sąd wskazał, że rzeczą organów w przypadku inwestycji niewymagającej pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, jest zbadanie, czy doszło do naruszenia norm prawa budowlanego, co dawałoby tym organom podstawę do ingerencji w proces inwestycji, czy też do naruszenia tego nie doszło, co mogłoby przesądzać o cywilnoprawnym charakterze sprawy.
Organy w niniejszej sprawie nie znalazły żadnego przepisu techniczno – budowlanego, który zostałby naruszony, zatem przedmiotowe postępowanie słusznie zostało uznane za bezprzedmiotowe i jako takie umorzone.
W piśmie z dnia 3 kwietnia 2024 r., stanowiącym replikę na pismo uczestników postępowania, skarżący podniósł, że Sąd w wyroku w sprawie II SA/Sz 378/19 opierał się nie na faktach, lecz na nazewnictwie zastosowanym przez urzędników nadzoru budowlanego. Wskazał, że problem muru oporowego oraz murku ogrodowego został omówiony w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1438/12.
Wobec powyższego uznał za nieuprawnione powoływanie się na wyrok oparty o wadliwie ustalony wówczas stan faktyczny przez organy nadzoru budowlanego.
Zdaniem skarżącego, skoro organ nadzoru budowlanego nie potrafi ocenić rzeczywistego charakteru budowli, to mógł powołać biegłego, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. W tej sytuacji problem sprowadza się nie do oceny zastosowanych przepisów, lecz do oceny faktów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem przeprowadzona przez Sąd – stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t. ze zm.), kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza prawa.
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (ZWINB), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (PINB), umarzającą postępowanie w przedmiocie robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu w północno – zachodniej części działki nr [...], obręb M..
Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy należy zwrócić uwagę na to, że sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 155/16 uchylił postanowienie ZWINB z dnia 9 grudnia 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 21 października 2015 r., nakładające na skarżącego i współwłaścicieli działki nr [...], obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej północno-wschodniej części ogrodzenia działki nr [...] o długości 4 m, graniczącego z działką nr [...] ze szczególnym uwzględnieniem robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia go do odpowiedniego stanu technicznego, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.
W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę na to, że pogorszenie się stanu technicznego ogrodzenia nastąpiło po 2009 r., a więc już po zakończeniu procesu inwestycyjnego na działce [...]. Sąd wskazał, iż skoro ze znajdującego się aktach sprawy zaświadczenia z dnia 16 lipca 2007 r., wystawionego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, wynika, że inwestycja na działce nr [...] została zrealizowana zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, obowiązkiem organu było poczynienie szczegółowych ustaleń w zakresie stanu przedmiotowych nieruchomości na dzień wydania zaświadczenia i w dacie wszczęcia postępowania, przy czym ustalenia te powinny się opierać na analizie dokumentacji stanowiącej podstawę wydania zaświadczenia i analizie stanu faktycznego wynikającego z dokonanych oględzin obu nieruchomości. Dopiero tak ustalony stan faktyczny pozwoli, zdaniem Sądu, na określenie, czy doszło do podniesienia rzędnych terenu, czy zmiana ukształtowania terenu była wynikiem działań podejmowanych przez właścicieli działki nr [...] i wykorzystania ogrodzenia jako muru oporowego, jak wywodzi to skarżący, czy efektem działania sił przyrody i podjęcie dalszych działań w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznał następnie skargę A. B. na decyzję ZWINB i wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 378/19 orzekł o uchyleniu decyzji ZWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, w przedmiocie nakazania A. C. i E. C. wykonania określonych robót budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że budowa ogrodzenia oraz murków ogrodowych nie wymaga pozwolenia na budowę. Wskazał, że użyty w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. zwrot "lub w przepisach" należy odnosić do norm techniczno-budowlanych, a nie ogólnej dyrektywy nakazującej projektowanie, budowanie i użytkowanie obiektów budowlanych zgodnie z przepisami.
Wyjaśnił także, że nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., w przypadku obiektu niewymagającego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy organ wykaże, że obiekt ten został wykonany niezgodnie z przepisami i wskaże, która norma prawa materialnego została naruszona, i w jaki sposób. Inaczej mówiąc organ, nakładając obowiązki w tym trybie w takiej sprawie winien szczegółowo określić jakie przepisy techniczno-budowlane i w jaki sposób zostały naruszone, a także, w jaki sposób należy usunąć stwierdzone nieprawidłowości.
Sąd podkreślił także, że w przypadku inwestycji niewymagającej pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, jest zbadanie, czy doszło do naruszenia norm prawa budowlanego, co dawałoby tym organom podstawę do ingerencji w proces inwestycyjny, czy też do naruszenia takiego nie doszło, co z kolei mogłoby przesądzać o cywilnoprawnym charakterze sprawy.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że – stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Zatem Sąd, związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi we wskazanych wyżej wyrokach, w pierwszej kolejności zobowiązany był do ustalenia, czy organ zastosował się do wytycznych z wyroków tych wynikających.
Analiza akt postępowania oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej prowadzi do wniosku, że organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy i dokonały jego wnikliwej oceny, zgodnie z wytycznymi Sądu, wynikającymi z wyroku z dnia 19 września 2019 r.
Organ dokonał analizy stanu zagospodarowania działki nr [...] na etapie realizacji inwestycji i na dzień wydania zaświadczenia z dnia 16 lipca 2007 r. i stwierdził, że właściciele tej działki, już po zakończeniu budowy, wybudowali murek ogrodowy o wysokości ok. 1 m, usytuowany prostopadle do ogrodzenia i trwale z nim połączony. Przy czym teren powyżej został wyrównany i na północ od murku przewyższa teren działki sąsiedniej o ok. 1 m, natomiast na południe przewyższa go nieznacznie.
Z przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin oraz analizy stanu technicznego ogrodzenia wynika jednoznacznie, że przyczyną złego stanu technicznego ogrodzenia jest rodzaj materiałów, z których zostało ono wykonane, upływ czasu i brak konserwacji. Organ wskazał również, że ujawnione spękania są efektem nierównomiernego osiadania ogrodzenia i połączonego z nim w sposób trwały murku ogrodowego. Ich charakter nie wskazuje natomiast na to, aby spękania te powstały na skutek naporu ziemi, co oznacza, że ogrodzenie pomiędzy działkami nie pełni funkcji muru oporowego.
Jak wynika z akt sprawy połączenie pomiędzy murkiem ogrodowym, stanowiące zdaniem organów nadzoru budowlanego jedną z przyczyn pogarszania się stanu technicznego ogrodzenia zostało usunięte.
W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały posadowiony na działce nr [...] murek ogrodowy jako element małej architektury. Na budowę tego rodzaju obiektu uzyskanie pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie jest wymagane, co wynika wprost z art. 29 ust. 2 pkt 19 u.p.b.
W ocenie Sądu kwalifikacja tego obiektu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest prawidłowa. Zadaniem tego elementu zagospodarowania krajobrazu jest uporządkowanie terenu, na który z racji położenia nawiewane są masy piasku. Sam teren działki nr [...] nie jest płaski i obniża się w kierunku południowej strony działki, co wynika z załączonych do akt postępowania fotografii oraz rysunków.
W tym miejscu, w związku z wyartykułowanym w skardze zarzutem, iż murek ogrodowy stanowi w istocie mur oporowy należy wyjaśnić, że ustawa – Prawo budowalne nie zawiera definicji muru oporowego (konstrukcji oporowej). W literaturze wskazuje się, że mur oporowy to ściana pionowa lub nachylona, umacniająca uskok terenu, podcięcie stoku lub stanowiąca zewnętrzną obudowę tarasu ziemnego, przenosząca parcie ziemi (naziom) lub obiektów (np. drogi), które znajdują się powyżej niej (P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013 r., s. 282). Funkcją jaką pełnią konstrukcje oporowe jest podtrzymywanie nasypu ziemnego, którego poziom jest wyższy (często znacznie) od poziomu terenu chronionego murem (por także wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1766, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie zatem ulega wątpliwości, że to, czy określona budowla pełni funkcję muru oporowego winno być badane indywidualnie w każdej sprawie, a przy badaniu tym należy uwzględnić rozmiary obiektu, jego funkcję, potencjalne zagrożenia związane z jego wykonaniem i użytkowaniem.
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania zarówno wysokość, jak funkcja tego obiektu przesądzają – zdaniem Sądu o jego charakterze. Przy czym dostrzec należy, że tego rodzaju obiekt znajduje się również na działce nr [...], co wynika z protokołu oględzin (k. 33-36 i 125-126). Organ stwierdził bowiem, że po obu stronach ogrodzenia właściciele wskazanych działek dokonali ingerencji w ukształtowanie terenu, tworząc ukształtowanie tarasowe. Jak wynika z oględzin przeprowadzonych przez organ murek ogrodowy na działce nr [...] różnicuje teren o ok. 80 cm, natomiast murek na działce nr [...] różnicuje teren o ok. 100 cm. Są to zatem obiekty o stosunkowo niewielkich rozmiarach, które jak wynika z oględzin organów nadzoru budowlanego, nie stanowią zagrożenia i mogą być bezpiecznie użytkowane.
W ocenie Sądu tego rodzaju ingerencja była dopuszczalna, o ile organy nadzoru budowlanego nie stwierdziłyby, że prowadzi ona do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych i nie zagraża bezpieczeństwu.
W niniejszej sprawie posadowienie murków ogrodowych przez właścicieli działek nr [...] i [...], o stosunkowo niewielkiej wysokości i szerokości należy traktować jako element architektury krajobrazu, tym bardziej, że jak wynika z akt postępowania, ukształtowanie terenu obu działek ulega pewnym zmianom, wynikającym przede wszystkim z ich położenia.
Organy, po przeanalizowaniu obszernego materiału dowodowego uznały, że w realiach badanej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, a tylko w takim wypadku istniałaby podstawa do władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego. Zasadnie zatem umorzono postępowanie administracyjne.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które stanowiłoby podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.