II SA/Sz 665/23

II SA/Sz 665/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 3, art. 190, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia 23 października 2018 r., nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącej E. T. kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 21 lutego 2018 r. I. A. Sp. z o.o. w S. (dalej przywoływana także jako: "Inwestor") zwróciła się do Burmistrza Międzyzdrojów o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w mieście M., obręb [...], przy ul. [...], działki nr [...] i [...]
Burmistrz Międzyzdrojów decyzją nr [...] z dnia 23 października 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W odwołaniu od tej decyzji E. T. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), będąca stroną postępowania, podniosła zarzut naruszenia szeregu przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. ze względu na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, a także naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na nieprawidłowe ustalenie parametrów obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.
W ocenie Skarżącej organ I instancji błędnie ustalił krąg stron postępowania, nie wziął bowiem pod uwagę ustaleń wynikających z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości budynku od granicy działki, nie uzgodnił projektu decyzji z konserwatorem zabytków. Ponadto, wydał decyzję niezgodną z wnioskiem Inwestora z uwagi na brak we wniosku wskazania działki nr [...], a także wydał decyzję pomimo utraty ważności warunków technicznych przyłączenia do sieci, nie ustalił materiałów z jakich mają być wykonane zewnętrzne elementy budynku, nie określił też odległości w jakiej od granic działki mają znajdować się ściany zewnętrzne budynku oraz elementy budynku, takie jak balkony czy wykusze. Z odwołania wynikało, że na przedmiotowe działki została już raz wydana decyzja o warunkach zabudowy (znak: [...]) ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku hotelowego z częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą obejmująca działki nr [...] i [...] wydana na rzecz Inwestora.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia
31 stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Kolegium zacytowało treść art. 60 ust. 1, ust. 4 oraz art. 61 ust 1 tej ustawy i wskazało, że w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną, odpowiadającą przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne. Decyzja organu I instancji zawiera dwa załączniki, tekstowy zawierający wyniki analizy urbanistycznej oraz załącznik mapowy. W załączniku tekstowym wskazano, że front terenu inwestycji ma 62,5 m i granice obszaru analizy urbanistycznej wyznaczono w promieniu trzykrotności, tj. 187,5 m dookoła terenu inwestycji. Na załączniku graficznym zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego. Kopia mapy zasadniczej, na której sporządzony został załącznik graficzny wykonana została w skali 1:500, zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku hotelowego z częścią usługową i niezbędną infrastrukturą techniczną.
Organ wskazał, że z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa gastronomiczna i usługowa zakwaterowania turystycznego (np. działki nr [...] i [...]). Spełniony został zatem warunek kontynuacji funkcji o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej – działki nr [...] (ul P.), [...] (ul. P. G.) i [...] (ul L. ). Linia zabudowy wyznaczona została jako obowiązująca w odległości 2,5 m od granicy działki nr [...] oraz w odległości 2,2 m od granicy działki nr [...] jako nawiązanie do linii zabudowy wyznaczonej przez budynki na działkach nr [...] i [...], co jest zgodne z § 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia.
Dodatkowo Kolegium wskazało, że taki sposób wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy stanowi nawiązanie do linii zabudowy istniejącej na działkach nr [...] znajdujących się w sąsiednim kwartale w ulicach L. , P. G. i T.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego ustalenia obowiązującej linii zabudowy w sposób niezgodny z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ odwoławczy wyjaśnił, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów tego rozporządzenia, które jest aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, a nie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tej przyczyny weryfikacja spełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, następuje dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.
Na marginesie Kolegium wyjaśniło, że odległości, o których mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, mierzone są od granicy z sąsiednią działką budowlaną, a nie np. działką drogową. W rozpoznawanej sprawie obowiązująca linia zabudowy wyznaczona została od granicy z działkami drogowymi. Z taką samą sytuacją mamy do czynienia w przypadku badania przesłaniania i zacieniania, czy też odległości od granicy działki balkonów i wykuszy - tego typu kwestie mogą być badane dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.
W odniesieniu do wskaźnika zabudowy Kolegium zauważyło, że wskaźnik ten wyznacza się w oparciu o średnią tego parametru z obszaru analizowanego. Z analizy urbanistycznej wynika, że wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 40%. Na rzecz Inwestora ustalono dopuszczalny maksymalny wskaźnik zabudowy na poziomie do 45 %, a więc niewiele większym od średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym i nie przekraczającym maksymalnego wskaźnika zabudowy w obszarze (61,9% na działce nr [...]). Na 72 działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego 26 ma wskaźnik zabudowy na poziomie równym, bądź większym niż ustalone w niniejszym przypadku 45%. W tej sytuacji Kolegium uznało, że parametr ten wyznaczono w sposób zgodny z § 5 ust. 1 rozporządzenia.
W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej bierze się pod uwagę średnią z obszaru analizowanego oraz stosuje 20% tolerancję do tak ustalonej wartości. Jednak § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza inny sposób ustalenia tego parametru jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze wynosi 19,4 m. Dla planowanej inwestycji wyznaczono szerokość elewacji frontowej w przedziale od 15,5 m do 57 m, a dla odcinków prostych pomiędzy uskokami do 19,4 m. W wynikach z analizy urbanistycznej zawarto szczegółowe uzasadnienie dla zastosowanego w niniejszej sprawie wyjątku. W szczególności wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki o równie dużej szerokości elewacji frontowej (działki nr [...] [...], [...], [...], [...], [...], a także nr [...], [...], [...], [...] i [...]), a ponadto cały teren planowanej inwestycji ma szerokość frontu trzykrotnie większą od szerokości frontu innych działek budowlanych. Dodatkowo, aby zachować ład przestrzenny elewacja frontowa została zaprojektowana tak, aby wizualnie cały obiekt sprawiał wrażenie trzech budynków połączonych dwoma łącznikami, dlatego w kwestii szerokości elewacji frontowej wprowadzono wymóg, aby odcinki proste pomiędzy uskokami nie mierzyły więcej niż 19,4 m, czyli dokładnie tyle ile wynosi średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym. W tej sytuacji uznać należało, że parametr ten wyznaczono w sposób zgodny z § 6 ust. 2 rozporządzenia.
W niniejszej sprawie parametr górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia na poziomie 36,0 m. Organ I instancji ustalił, że górna krawędź elewacji frontowej budynków położonych w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od 2,5 m do 37,6 m. W wynikach z analizy urbanistycznej zawarte jest obszerne uzasadnienie zastosowanego wyjątku, m. in. poprzez odniesienie się do zabudowy na działkach nr [...], [...] i [...] o podobnej wysokości elewacji frontowej i takiej samej funkcji, bardzo zróżnicowanego charakteru zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, a także wskazanie, że na sąsiednich obszarach objętych ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dopuszczona jest zabudowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie od 40 m do 50 m. Wbrew twierdzeniom Skarżącej przy ustalaniu tego parametru nie ma obowiązku odnoszenia się tylko do budynków o charakterze reprezentatywnym, cokolwiek pojęcie to miałoby znaczyć. Z tych względów, w ocenie organu II instancji brak jest podstaw do uznania, aby organ I instancji wyznaczył dla planowanej zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej z naruszeniem przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Przy definiowaniu pojęcia wysokości elewacji frontowej nie można posiłkować się definicjami zawartymi w innych rozporządzeniach, zwłaszcza wydanych w oparciu o inne ustawy.
W kwestii geometrii dachu organ I instancji ustalił, że dach ma być płaski z dopuszczeniem tarasu użytkowego. Zasady ustalania parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne jak w przypadku pozostałych parametrów. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze występują budynki mieszkalne pokryte dachami płaskimi. Wobec powyższego brak jest podstaw aby uznać, że parametr geometrii dachu ustalony został w sposób niezgodny z § 8 rozporządzenia.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazanych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że decyzja nr [...] wydana została zgodnie z wnioskiem Inwestora, obejmującym swym zakresem również działkę nr [...]. Organ I instancji prawidłowo ustalił też krąg stron postępowania, uznając za strony właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Wskazane w odwołaniu działki nr [...], [...] i nr [...] nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, ponieważ oddziela je działka drogowa nr [...] (ul. L. ). Planowana inwestycja w kształcie określonym w badanej decyzji pozostanie bez wpływu na możliwości zabudowy wskazanych działek, zatem po stronie ich właścicieli nie występuje interes prawny konieczny w świetle art. 28 K.p.a. do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Takie kwestie, jak uciążliwości związane z funkcjonowaniem obiektu, wzmożony ruch uliczny i hałas z tym związany, czy też przewidywany spadek wartości nieruchomości, stanowią przykład oddziaływania faktycznego i nie mogą przesądzać o posiadaniu przymiotu strony postępowania. Jakkolwiek w dniu wydania badanej decyzji warunki techniczne przyłączy, wydane przez dostawców mediów, utraciły aktualność, to jednak na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu istotne jest aby istniały techniczne możliwości podłączenia terenu inwestycji do sieci. W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, takie techniczne możliwości istnieją, a kwestia uaktualnienia warunków przyłączeń, czy też wydania ich na inny podmiot ma drugorzędne znaczenie. Nie zachodzi też w sprawie konieczność uzgodnienia projektu decyzji z konserwatorem zabytków, ponieważ żaden z obiektów aktualnie znajdujących się na terenie inwestycji nie jest ani zabytkiem (tj. obiektem wpisanym na listę zabytków), ani też nie jest objęty ochroną konserwatorską ze względu na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami jakiegokolwiek miejscowego planu. Sam fakt przystąpienia do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wiążący przy ustalaniu warunków zabudowy. Projekt planu nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają też organom prawa do określania szczegółowych zasad realizacji inwestycji, np. poprzez określanie wyglądu elewacji frontowej, kolorystyki czy materiałów jakich można użyć do budowy obiektu. Takie wymogi mogą zostać ustalone w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie w decyzji o warunkach zabudowy.
Kolegium wyjaśniło ponadto, że z faktu, iż na omawiany teren była już wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy nie można wnioskować, że drugi raz wydano decyzję w tej samej sprawie. Z załączonej do odwołania decyzji wynika bowiem, że była ona wydana na inny podmiot. Ponadto, to że w przypadku nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym ustalano warunki zabudowy o parametrach mniejszych niż w przedmiotowej sprawie nie oznacza, że w badanej sprawie naruszono prawo. Warunki zabudowy dla innych działek nie mogą stanowić wyznacznika w niniejszej sprawie, z uwagi na inną szerokość frontu działki, inny zakres obszaru analizowanego i inną zabudowę przyjętą do przeprowadzenia analizy urbanistycznej.
Odnosząc się do zarzutu braku załączników do wyników z analizy urbanistycznej Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy znajdują się dwa projekty decyzji o warunkach zabudowy wraz z wynikami z analizy urbanistycznej. Do wyników z analizy urbanistycznej znajdujących się bezpośrednio przed oświadczeniem strony o zapoznaniu się z aktami sprawy dnia 5 października 2018 r. istotnie nie dołączono załączników. Jednakże załączniki te znajdują się przy pierwotnym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym nie doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagają, aby wyniki z analizy urbanistycznej oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia. Potwierdzeniem tego ma być podpis złożony przez autora tych dokumentów na wynikach z analizy urbanistycznej oraz projekcie decyzji. Nie oznacza to jednak, że również sama decyzja ma być podpisana przez autora jej projektu. W aktach sprawy znajduje się projekt decyzji oraz wyniki z analizy urbanistycznej podpisane przez ich autora.
Zdaniem organu odwoławczego wprawdzie uzasadnienie decyzji organu I instancji jest stosunkowo krótkie i nie odnosi się do wszystkich szczegółowych kwestii dotyczących przeprowadzonej analizy urbanistycznej, jednakże kwestie te zostały szczegółowo omówienie w wynikach z analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji, dlatego powtarzanie ich w treści uzasadnienia decyzji wydawało się zbędne, a w każdym razie nie może przesądzać o stwierdzeniu naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji organu I instancji.
Podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia ładu przestrzennego przez brak kontynuacji funkcji zabudowy, nie znalazły potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Brak było podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podniesiono następujące zarzuty naruszenia;
1) art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania oraz zaniechanie należytego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji;
2) art. 6, 8, 11 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej zasadę jednolitości poglądów wyrażanych w decyzjach administracyjnych w odniesieniu do takich samych stanów faktycznych i podstawy prawnej oraz naruszającą zasadę równości wobec prawa;
3) art. 10 K.p.a. poprzez niezagwarantowanie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu przez uniemożliwienie jej zapoznania się z kompletnym materiałem dowodowym;
4) art. 75 § 1 K.p.a., art. 78 K.p.a. w związku z art. 7, 77 § oraz § 3 i art. 10 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. opinii technicznej nr [...] sporządzonej przez architekta - rzeczoznawcę P. Z. wraz z załącznikami oraz dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury i urbanistyki, pomimo zgłoszenia przez stronę wniosków w tym zakresie, a także mimo, iż mogły one przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i dotyczyły okoliczności mających kluczowe znaczenie;
5) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. - przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń;
6) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji z jakiego powodu organ II instancji odmówił przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz z przedłożonych przez nią dokumentów;
7) art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że właściciele działek, które znajdują się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji, której decyzja o wydanie warunków zabudowy dotyczy, nie posiadają interesu prawnego, a w konsekwencji przymiotu strony;
8) art. 75 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uwzględnienie przez organ II instancji niepodpisanej przez uprawnionego architekta lub urbanistę analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji jako dokumentu;
9) art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji wskazanego wyżej uchybienia, powodującego niekompletność decyzji Burmistrza Międzyzdrojów nr [...] w postaci braku ustawowego załącznika do decyzji, tj. załącznika w postaci wyników analizy zawierających część tekstową oraz graficzną;
10) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, która przesądza o konieczności jego uchylenia;
11) art. 2 ust. 2 pkt 1, 2, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i nie uwzględnienie w treści zaskarżonej decyzji naczelnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków;
12) art. 2 ust. 3 ustawy poprzez zaniechanie należytego zważenia interesu publicznego i interesów prywatnych w prowadzonym postępowaniu, w tym jej wniosków zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu;
13) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego;
14) art. 61 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że odbiegała ona od treści złożonego wniosku;
15) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez uznanie, że zostały spełnione wszelkie prawem przewidziane przesłanki warunkujące wydanie decyzji udzielającej warunki zabudowy w sytuacji wydania decyzji w oparciu o nieaktualne warunki przyłączy, które zostały wydane dla innego podmiotu oraz dla innego obszaru inwestycyjnego niż wnioskowany;
16) przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji, tj. § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie obowiązującej nowej linii zabudowy, § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości zabudowy, § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej, § 7 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
17) art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwalałby na wyrażenie zgody na zbliżenie do krawędzi jezdni dróg publicznych obiektu w odległości mniejszej niż minimalna (6 m).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 12 września 2019 r. pełnomocnik Skarżącej zwrócił się o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów, tj.:
- uchwały Nr X/111/19 Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Międzyzdroje, obejmującego obszar położony w części wschodniej miasta w obrębie geodezyjnym miasta M. pomiędzy ulicami: Z. , T. K., P. G., L. (Dz. U. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia
8 lipca 2019 r. poz. 3748),
- decyzji nr [...] z dnia 28 sierpnia 2019 r. o warunkach zabudowy,
- decyzji nr [...] z dnia 28 sierpnia 2019 r. o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, że dla terenu którego dotyczy zaskarżona decyzja, w dniu 30 maja 2019 r. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Przez sformułowanie inne ustalenia należy rozumieć wszelkie ustalenia planu miejscowego (lub ich brak), które w konkretnym przypadku wykluczałyby zastosowanie wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie inne ustalenia dotyczą przede wszystkim wysokości górnej krawędzi elewacji, która w zaskarżonej decyzji ustalona została na 36 m.
Ponadto, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, funkcję inwestycji określono jako wolnostojący budynek usługowy (hotelowy z usługami towarzyszącymi). Zgodnie z § 1 ust. 14 uchwały nr X/111/19 Rady Miejskiej w Międzyzdrojach przez usługi należy rozumieć funkcję usługową opisaną w § 15 ust. 1 pkt 2 lit b do f , tj. usługi ogólne, usługi handlu, usługi zdrowia, usługi sportu i rekreacji, gastronomii. W definicji tej nie mieszczą się hotele, które w uchwale zostały ujęte jako usługi turystyczne (§ 1 ust. 16). Powyższe rozważania, zdaniem Skarżącej, mają znaczenie dla odpowiedniego zastosowania postanowień planu miejscowego. W planie wprost wskazano, że wysokość budynku dla zabudowy usług turystycznych wynosi od 8 do 16 m nad poziom terenu (§ 15 ust. 4 lit. a). Gdyby jednak przyjąć, że przedmiotowa decyzja została wydana dla budynku usługowego, to do określenia dopuszczalnej wysokości zastosowanie znalazłby § 14 ust. 4 lit. b, zgodnie z którym dla zabudowy usługowej wolnostojącej wysokość budynków określono na poziomie do dwóch kondygnacji – do 12 m nad poziom terenu. Ponadto, w § 10 ust. 2 wskazano, że przepisy szczegółowe dla poszczególnych terenów elementarnych, nie przewidują realizacji budynków wyższych niż 16 m nad poziom terenu, zgodnie z ustaleniami § 15. W konsekwencji, niezależnie od przyjęcia funkcji planowanej inwestycji – usługi turystycznej czy też wolnostojącego budynku usługowego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje odmienne ustalenia w porównaniu z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, będącą przedmiotem skargi.
Odmienne postanowienie planu miejscowego w stosunku do zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy dotyczą także szerokości elewacji. Zgodnie z § 15 ust. 3 lit. b uchwały szerokość elewacji frontowej ma wynosić maksymalnie 20 metrów. W decyzji o warunkach zabudowy przyjęto szerokość od 15,5 do 57 m, a odcinka prostego pomiędzy uskokami do 19,4 m.
Kolejne odmienne postanowienie dotyczy obsługi w zakresie komunikacji. Zgodnie z § 15 ust. 12 lit. b w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 lit. e uchwały należy zapewnić jedno stanowisko na każde 5 miejsc noclegowych w hotelach. Dla obiektów usługowych istnieje obowiązek zapewnienia minimum jednego stanowiska na każde 70 m2 powierzchni użytkowej (§ 12 ust. 3 pkt 1 lit. c uchwały). W zaskarżonej decyzji wskazano, że zapewnione zostaje jedno miejsce postojowe na trzy jednostki hotelowe (pokój lub apartament), mieszkania i każde 100 m2 powierzchni użytkowej, czyli odmiennie od ustaleń planu miejscowego. W tej sytuacji organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy powinien stwierdzić jej wygaśniecie. Zdaniem Skarżącej postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.
Na marginesie pełnomocnik Skarżącej wskazał, że w sprawie, w której Inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla takiej samej inwestycji, z tym że na działkach nr [...] oraz na działkach [...] i [...], organ I instancji po dokonaniu analizy spełnienia warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy, wskazał na fakt istnienia planu miejscowego w trakcie trwania postępowania.
Na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. pełnomocnik Skarżącej oświadczył, że popiera skargę. Wyjaśnił jednocześnie, że nie posiada wiedzy na temat pozwolenia na budowę udzielonego Inwestorowi dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 357/19 w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W motywach tego orzeczenia Sąd wskazał, że plan miejscowy dla terenu objętego zaskarżoną decyzją został uchwalony po rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy, który w dacie rozpatrywania odwołania Skarżącej nie mógł się odnieść do ustaleń tego planu. Nie jest zatem możliwe jednoczesne funkcjonowanie dla tego samego terenu planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli ustalenia zawarte w decyzji są inne niż w planie. Zdaniem Sądu sytuacja taka występuje w tej sprawie.
Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika, by Inwestor w oparciu o decyzję będącą przedmiotem sądowej kontroli uzyskał pozwolenie na budowę. Jest to jednak okoliczność faktyczna, którą winien ustalić organ I instancji ponownie rozpoznając wniosek Inwestora o wydanie warunków zabudowy. Nadto Sąd wskazał aby rozpoznając sprawę ponownie organ odniósł się do treści wniosku Inwestora w kontekście ustaleń obowiązującego planu miejscowego i wydał stosowne rozstrzygnięcie. Z uwagi na to, że powodem uwzględnienia skargi jest wejście w życie planu miejscowego obejmującego swoim zakresem teren inwestycji, którego dotyczy zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy zarzuty skargi dotyczące wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie miały wpływu na treść wydanego orzeczenia.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Inwestor – I. A. Sp. z o.o. w S. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie – zastępowani przez profesjonalnych pełnomocników.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1417/20 w pkt. 1 oddalił skargę kasacyjną I. A. Sp. z o.o. w S., w pkt 2. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, w pkt 3. zasądził od Skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w dniu 31 stycznia 2019 r., zatem niesporne jest, że w tej dacie nie obowiązywał MPZP obejmujący teren planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia, a który wszedł w życie dopiero 8 lipca 2019 r. W tych okolicznościach nie mogło mieć znaczenia – z punktu widzenia wykonania funkcji kontrolnej sądu – obowiązywanie tegoż planu w dacie wyrokowania przez sąd pierwszej instancji. Sąd wojewódzki – co trafnie także podniosło w skardze kasacyjnej Kolegium – nie mógł ponadto wypowiadać się meriti w kwestii sprzeczności ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy z przepisami obowiązującego dopiero od 8 lipca 2019 r. MPZP.
W ocenie NSA nietrafnie w odpowiedzi Skarżącej na skargę kasacyjną SKO podniesiono, że plan ten obowiązywał w dacie wydawania zaskarżonego wyroku w takim kontekście, jakoby była to – z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – okoliczność relewantna. Dodatkowo Skarżąca podkreśliła, że Rada Miejska w Międzyzdrojach jeszcze przed złożeniem przez Inwestora wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu. Ta okoliczność, jak i uchwalenie oraz wejście w życie MPZP już po wydaniu zaskarżonej decyzji Kolegium, muszą jednak być ocenione w aspekcie granic orzekania w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej jako okoliczności irrelewantne.
W zaskarżonym wyroku nie wskazano ponadto, jakie przepisy miało Kolegium naruszyć, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jedynym przepisem postępowania odnotowanym w motywach zaskarżonego wyroku było przywołanie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., oznaczającego kompetencję organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do stwierdzenia – w oznaczonych uwarunkowaniach – wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Brak jednakowoż jasnej wypowiedzi Sądu pierwszej instancji, iżby to ten przepis miałby zostać naruszony w zaskarżonej decyzji i to w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi po myśli przywołanego w kontrolowanym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zdaniem NSA w zaskarżonym wyroku uchylono się od rozważenia trafności obszernie sformułowanych zarzutów skargi, dochodząc do wniosku, że nie miały one znaczenia w sprawie. SKO nie mogło – rozpoznając odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy – orzekać w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji organu gminy choćby z tej przyczyny, że wskazany przez sąd przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. kompetencję zastrzega dla organu pierwszej instancji. Wejście w życie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego już po wydaniu w postępowaniu odwoławczym decyzji rozpoznającej odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji odwoławczej.
W związku z tym, że w zaskarżonym wyroku nie wskazano jaki to przepis postępowania miałoby w dacie orzekania naruszyć Kolegium, a który miałby uzasadniać zastosowanie sankcji uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., Sąd Naczelny uznał, że doszło do naruszenia ww. przepisu, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem.
W ocenie NSA nie zasługiwała na uwzględnienie skarga kasacyjna Inwestora. Nietrafny okazał się zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., skoro Sąd pierwszej instancji nie wskazał w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia, aby skargę miał uwzględnić z powodu naruszenia tego przepisu, czy jakiegokolwiek innego przepisu prawa materialnego. Ponadto, Spółka podniosła zarzut naruszenia tego przepisu, kierując go wobec "organu administracji", jakby to wynikało z motywów środka odwoławczego – wobec Burmistrza Międzyzdrojów. W skardze kasacyjnej Spółki podniesiono bezczynność organu gminy, zarzucając brak wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I instancji, wobec sprzeczności jej ustaleń z treścią uchwalonego następczo MPZP. Skarżąca kasacyjnie Spółka w swej argumentacji w sporej części zdaje się przeto – choć formalnie zakwestionowano nią wyrok II SA/Sz 357/19 – zgadzać z argumentacją Sądu a quo, gdy idzie o podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wobec faktu wejścia w życie MPZP.
Na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. pełnomocnik strony Skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik uczestnika postępowania M. S. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że załączniki dołączone do wniosku o wydanie warunków zabudowy są jej znane i nie wie czy były składane inne, bądź też czy pełnomocnicy Inwestora byli wzywani do uzupełnienia braków. Pełnomocnik uczestnika postępowania wskazał, że na tę nieruchomość zostało wydane pozwolenie na budowę dla M. S. i już rozpoczęła się budowa. Ponadto wyjaśnił, że właścicielem nieruchomości jest spółka komandytowa, a komplementariuszem jest M. S. i ta Spółka uzyskała pozwolenie na budowę.
Pełnomocnik Skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze zdjęcia budowy na wykazanie faktu prowadzonej budowy na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przeprowadzenie inwestycji polegającej na budowie budynku apartamentowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, położonego przy ulicy [...] w M. na działkach nr [...] i nr [...] obręb 0020 M..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Na wstępie Sąd wskazuje, iż istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma fakt, że sprawa była przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), który ww. wyrokiem z dnia z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1417/20 w pkt 1 oddalił skargę kasacyjną I. Sp. z o.o. w S. , w pkt 2. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Tym samym ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciem NSA.
Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.
Ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 670/11, opubl. CBOSA). Tym samym tylko zmiana stanu faktycznego, czy prawnego pozwala na odstąpienie od oceny i wskazań zawartych w wyroku NSA. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie zaistniała, a zatem Sąd był związany wytycznymi NSA przy rozpoznawaniu sprawy.
We wskazanym wyżej wyroku NSA wskazał między innymi, że: "w zaskarżonym wyroku nie wskazano jaki to przepis postępowania miałoby w dacie orzekania naruszyć Kolegium, a który miałby uzasadniać zastosowanie sankcji uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd Naczelny uznał, że doszło do naruszenia ww. przepisu, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem".
Podstawę materialnoprawną decyzji zapadłych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p".
Zgodnie z treścią przepisu art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu, tj.:
1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego wydanie takiej decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).
Organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ww. warunkom, zaś obowiązek odmowy ciąży na organie jedynie wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednego z nich
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Inwestor wystąpił z wnioskiem z dnia 21 lutego 2018 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków hotelowych z częściami usługowymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w obrębie 20 miasta Międzyzdroje. Do wniosku dołączył: 1) warunki techniczne z dnia 27 czerwca 2016 r. jakie należy spełnić przy projektowaniu przyłączy wodno-kanalizacyjnych do budynku hotelowego z częścią usługową przy ul. [...], [...] w M. na działce nr [...] - określone przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M., 2) warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z dnia 15 maja 2016 r. dla budynku mieszkalnego z usługami przy ul. [...], [...] w M. na działce nr [...] – określone przez ENEA Operator Sp. z o.o., 3) warunki przyłączenia do sieci gazowej z dnia 7 kwietnia 2016 r. dla działek nr [...] przy ul. [...], [...] w M. – określone przez G.EN. GAZ ENERGIA Sp. z o.o. w K. P..
Decyzją Burmistrza Międzyzdrojów nr [...] z dnia 23 października 2018 r. Inwestor uzyskał warunki zabudowy dla tej inwestycji. Na dzień wydania decyzji na obszarze objętym wnioskiem nie obowiązywał plan miejscowy i w ocenie organu przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwoliła na ustalenie, że planowana inwestycja spełnia warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało tę decyzję w mocy.
Zdaniem Skarżącej ww. inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana w oparciu o nieaktualne warunki przyłączy, wydane dla innego podmiotu oraz w dla innego obszaru inwestycji niż wnioskowany. Nadto Skarżąca zarzuciła, że ww. decyzja wydana została, pomimo że odbiegała od treści złożonego wniosku, a tym samym doszło do naruszenia art. 61 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jako jeden z wymogów ustalenia warunków zabudowy stawia posiadanie wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu, istniejącego lub projektowanego. Przy czym warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych.
Na gruncie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. istotne jest, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji, (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 672/09 publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej: CBOSA).
Wobec powyższego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ na podstawie zgromadzonych materiałów dowodowych powinien obiektywnie ocenić czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
Z akt kontrolowanej sprawy wynika natomiast, że przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty w sprawie warunków technicznych na budowę przyłączy wodno-kanalizacyjnych, do sieci elektroenergetycznej oraz do sieci gazowej wydane zostały dla innego podmiotu, tj. F. - D. Sp. z o.o. w S., a nie dla składającej wniosek w tej sprawie I. A. Sp. z o.o. w S.. Dodatkowo ww. warunki zostały wydane jedynie dla działek o nr [...] oraz dotyczyły innych inwestycji - budynku hotelowego z częścią usługową i budynku mieszkalnego z usługami. Natomiast wniosek złożony przez Inwestora dotyczył budowy zespołu budynków hotelowych z częściami usługowymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w obrębie 20 miasta M..
Tym samym rację należy przyznać Skarżącej, że wnioskodawca nie przedłożył dokumentów potwierdzających możliwość podłączenia przyłączy na innych działkach, które znalazły się we wniosku z dnia 21 lutego 2018 r. (data pisma 16 luty 2017 r.).
W niniejszym postępowaniu istotne jest bowiem to czy istnieje, bądź zostało zaprojektowane uzbrojenie wystarczające dla całego zamierzenia budowlanego – jak wymaga tego art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia zapewnienia stosownego uzbrojenia terenu, pokrywającego zapotrzebowanie danej inwestycji ma znaczenie dla merytorycznej oceny wniosku w kontekście spełnienia przesłanej określonych w ww. przepisie. Należy zwrócić uwagę na to, że ww. zapewnienia dotyczą tylko dwóch działek, tj. nr [...] i obejmują realizację innych zamierzeń inwestycyjnych niż określone we wniosku z dnia 21 lutego 2018 r. Zatem należy postawić pytanie w jakim zakresie procedowały organy I i II instancji uznając, że zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 u.p.z.p., skoro ww. zapewnienia dotyczyły niektórych działek i innych zamierzeń inwestycyjnych. Te okoliczności powinien zatem wyjaśnić organ I instancji na etapie badania kompletności wniosku, o czym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
W tej sytuacji, z uwagi na opisane wyżej uchybienie, należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z przyczyn omówionych powyżej, słuszny okazał się także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. podniesiony przez Skarżącą. Organy przyjęły bowiem, że spełnione zostały przesłanki wskazane w tym przepisie.
Jednocześnie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Jak wynika z akt sprawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla ww. obszaru został uchwalony w dniu 30 maja 2019 r. i wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewody Zachodniopomorskiego, tj. w dniu 8 lipca 2019 r. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego automatycznie wyłącza zatem możliwość określenia sposobu zagospodarowania terenu, jak i warunków jego zabudowy w drodze decyzji wydanej w tym przedmiocie.
Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Zgodnie z orzecznictwem (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 65/06) przesłankę do umorzenia postępowania stanowi także bezprzedmiotowość, która zaistniała w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i powstała na przykład wskutek zdarzeń prawnych.
Z powodów przedstawionych powyżej, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku wydano na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.