II SA/Sz 661/24

II SA/Sz 661/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 135, art. 200, art. 205  par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 59 ust. 1 pkt 2,  art. 63 ust. 1,  art. 64 ust. 1 pkt 2, ust. 1a,  art. 84 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 4,  art. 78 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 59 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 3 ust. 1 pkt 40 lit. a tiret 3 i 5
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...]r., nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 lutego 2024 r., nr BIO.6220.14.2023.PF, Burmistrz W., po rozpatrzeniu wniosku L. sp. z o.o. z siedzibą O. (dalej: "Spółka") oraz zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Eksploatacji odkrywkowej kruszywa naturalnego S. realizowanego na działkach ewidencyjnych [...] w obrębie S., gmina W." oraz określił istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Państwowe Gospodarstwo Rolne Lasy Państwowe Nadleśnictwo R. (dalej: "Nadleśnictwo", "skarżący"), zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a, w zw. z art. 80 k.p.a., w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie:
- wyznaczenia granic eksploatacji z zachowaniem pasów ochronnych o szerokości 10 m od gruntów leśnych zaś w pasie 6 m od gruntów rolnych i cieków wprowadzenia zakazu prowadzenia prac ziemnych i składowania nakładu i urobku - zamiast 30 m pasów ochronnych;
- braku wnikliwej analizy zgłoszonego przez skarżącego wniosku z dnia 22 grudnia 2023 r. oraz przeprowadzenie postępowania w sposób wykluczający sporządzenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określającego wpływ na grunty Nadleśnictwa i oddziaływania na stosunki wodne;
- zapewnienia Nadleśnictwu dostępu do terenów leśnych do celów prowadzenia gospodarki leśnej i zabezpieczenia przeciwpożarowego;
- ustalenia czy planowana inwestycja nie wpłynie niekorzystnie na bytowanie i przemieszczanie się zwierząt, co może skutkować izolacją populacji i obszarów cennych przyrodniczo,
- zbadania wpływu uciążliwości planowanej inwestycji (nadmiernego hałasu) na występujące w tym obszarze zwierzęta;
- błędnego stwierdzenia braku występowania na terenie inwestycji rowu melioracyjnego, naturalnych cieków, siedlisk leśnych zależnych od wód, obszarów o płytkim zaleganiu wód podziemnych,
- nieuwzględnienia oddziaływania planowanej inwestycji na stosunki wodne, których zakłócenie wpłynie negatywnie na trwałość utrzymania przyległych drzewostanów.
Ponadto skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. wobec braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa, decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r., nr SKO/KU/450/1205/2024 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, a także akt sprawy, w tym karty informacyjnej przedsięwzięcia, planowane przedsięwzięcie, dla którego wydano decyzję środowiskową polegać ma na eksploatacji odkrywkowej kruszywa naturalnego S. na terenie działek nr [...], położonych w obrębie S., gmina W.. Przedsięwzięcie to, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a tiret 3 oraz § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a tiret 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej: "rozporządzenie") zostało przez organy zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W toku postępowania organ I instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa wodnego Wody Polskie o opinię w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2023 r., znak: WONS-OŚ.4220.379.2023.MM jak i Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w piśmie z dnia 4 grudnia 2023 r., znak: SZ.ZZŚ.3.4901.146.2023.AŚ, wyrazili opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określili warunki jego realizacji.
Kolegium szczegółowo opisało planowane przedsięwzięcie oraz jego przewidywane oddziaływanie na środowisko i stwierdziło, że ze względu na rodzaj i skalę przedsięwzięcia, jego usytuowanie oraz potencjalne uciążliwości związane z jego realizacją przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko nie jest konieczne. Jak wskazało w szczególności miało na uwadze, iż przedsięwzięcie polegające na eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża częściowo zawodnionego bez prowadzenia odwodnienia z terenu zagospodarowanego rolniczo charakteryzuje się małym stopniem skomplikowania. Teren inwestycyjny jest terenem wykorzystywanym rolniczo, na którym nie występują siedliska przyrodnicze ani siedliska gatunków podlegających ochronie. Parametry techniczne i technologiczne planowanego przedsięwzięcia, uwzględniające skalę przedsięwzięcia, zakres jego oddziaływania, jego usytuowanie oraz odziaływanie na poszczególne komponenty środowiska, pozwalają stwierdzić, iż planowana inwestycja nie będzie negatywnie wpływać na środowisko. Realizacja planowanego przedsięwzięcia wymaga zachowania warunków określonych w decyzji, celem zminimalizowania ewentualnego negatywnego oddziaływania. W kontekście zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że wyznaczenie pasów ochronnych ograniczających granice eksploatacji złoża o szerokości 10 m od gruntów leśnych a także wprowadzenie w pasie 6 metrów od gruntów leśnych i cieków zakazu składowania nadkładu i urobku, mając na względzie występujące na terenie wokół złoża gatunki drzew, charakterystykę ich systemu korzeniowego, a także charakterystykę gruntów na których porastają wraz z uwzględnieniem głębokości zalegania wód scharakteryzowanych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, będzie wystarczające dla ochrony gruntów leśnych położonych poza obszarem złoża na terenie inwestycyjnym jak i poza nim. Analiza wpływu planowanego przedsięwzięcia na stosunki wodne została szeroko scharakteryzowana w karcie informacyjnej przedsięwzięcia zarówno w zakresie wpływu na wody powierzchniowe jak i wody podziemne, a także w ramach uzupełnienia dokumentacji KIP w toku postępowania opiniującego. Dokumentacja ta wskazuje głębokość zalegania wód, a także budowę złoża. Analiza tej dokumentacji wykazała, że realizacja inwestycji nie będzie wiązała się z ingerencją w morfologię cieków wodnych, w trakcie eksploatacji zawodnionego złoża nie będą prowadzone prace związane z odwodnieniem górotworu, które mogłyby zakłócić stosunki wodne. Według Kolegium w toku postępowania wyjaśniono również, wbrew zarzutom odwołania, rozbieżność w zakresie faktycznego występowania na terenie inwestycyjnym rowów melioracyjnych ujętych w ewidencji gruntów i budynków, co pozwoliło na sprecyzowanie warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska wodno-gruntowego. W toku postępowania poddano również analizie wpływ planowanego przedsięwzięcia na bytowanie i przemieszczanie się zwierząt, a także wpływ inwestycji na środowisko przyrodnicze.
Kolegium wskazało, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy uznało za wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Według Kolegium przedłożona przez wnioskodawcę karta informacyjna przedsięwzięcia wraz z jej uzupełnieniami zawiera informacje umożliwiające analizę uwarunkowań istnienia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jak wskazało Kolegium analizy tej dokonało przede wszystkim w oparciu o kartę informacyjną przedsięwzięcia ale również opinie organów wyspecjalizowanych: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, które także stwierdziły, że brak jest potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Kolegium zaznaczyło przy tym, że wprawdzie ani organ I instancji ani Kolegium nie są związane opiniami pozytywnymi i to ostatecznie od organu rozpoznającego merytorycznie sprawę należała ocena, w oparciu o te opinie, czy należy dla przedmiotowego przedsięwzięcia przeprowadzić ocenę jego oddziaływania na środowisko, czy też nie ma takiej konieczności. W ocenie Kolegium nieracjonalne byłoby jednak nieuwzględnienie, przy orzekaniu w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania, opinii wyspecjalizowanych organów, które zajmują się kwestią oddziaływania na środowisko i posiadają w tym zakresie szeroką wiedzę i doświadczenie, bez wykazania merytorycznych przesłanek ku temu. Opinie wyspecjalizowanych organów w sposób kompleksowy odnoszą się do oceny planowego przedsięwzięcia w zakresach ich kompetencji, z tego względu brak jest podstaw by w sprawie powoływać dodatkowo biegłego w celu wydania opinii.
Kolegium wskazało również, że karta informacyjna przedsięwzięcia jest dokumentem zawierającym podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu i stanowi podstawowy dowód w sprawie. W ocenie Kolegium informacje zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia i jej uzupełnieniach stanowią wiarygodną podstawę do oceny przedmiotowego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko, w tym obszary chronione, rozważenia zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium nie znalazło podstaw do podważenia treści karty informacyjnej przedmiotowego przedsięwzięcia a w konsekwencji przeszkody w dokonaniu ustaleń na jej podstawie i konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Kolegium wskazało, że wprawdzie karta informacyjna przedsięwzięcia jest "dowodem prywatnym" i jako taki podlega ocenie organu jak każdy inny dowód to strony postępowania mogą zgłaszać do niej zastrzeżenia czy też kwestionować jej prawidłowość. Zarzuty dotyczące karty powinny być jednak merytoryczne. Według Kolegium informacje zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia stanowią wiarygodną podstawę do oceny przedmiotowego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko i rozważenia zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Badania oraz obliczenia, których wyniki zostały przedstawione w karcie zostały przeprowadzone przy pomocy metodyk wynikających z przepisów prawa (w zakresie emisji zanieczyszczeń, w zakresie emisji hałasu). Odwołując się do doświadczenia orzeczniczego Kolegium stwierdziło, iż przyjęte do obliczeń wskaźniki nie są zaniżone oraz wskazało, że dane te są weryfikowalne w oparciu o dostępną literaturę. Według Kolegium skarżący aby skutecznie podważyć ustalenia karty (np. co do emisji hałasu, czy zanieczyszczeń do atmosfery) powinien przedstawić adekwatną analizę.
Konkludując Kolegium uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności karta informacyjna przedsięwzięcia oraz opinie organów współdziałających, stanowił wystarczającą podstawę do stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji - do wydania decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie ze względu na rodzaj i charakterystykę, w tym skalę przedsięwzięcia oraz emisje i występowanie innych uciążliwości, a także usytuowanie oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania nie stwarza zagrożenia dla środowiska w stopniu uzasadniającym konieczność przeprowadzenia jego oceny oddziaływania na środowisko i z tego względu orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium wniosło Nadleśnictwo. Skarżący decyzji tej zarzucił:
1. naruszenie art. 84 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094, ze zm., dalej: "u.i.o.ś") poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że została ona wydana bez zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, w sytuacji, gdy ze względu na zmianę zagospodarowania terenu, konieczne będzie uzyskanie przez Spółkę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla którego nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego;
2. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej na skutek postępowania, w którym nie podjęto wszystkich możliwych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrano wyczerpująco i nie rozpatrzono materiału dowodowego w kontekście takich problemów jak: czy z zamierzonym przedsięwzięciem będzie się wiązała potrzeba uzyskania przez Spółkę decyzji o pozwoleniu na budowę, czy i w jakim stopniu przedsięwzięcie wpłynie negatywnie na grunty Nadleśnictwa z uwzględnieniem oddziaływania na stosunki wodne i trwałość utrzymania przyległych drzewostanów, czy istnieje konieczność zachowania pasa ochronnego o szerokości co najmniej jednej wysokości drzewostanu, minimum 30 metrów, czy niezbędne jest założenie piezometrów na gruntach leśnych, dostęp do terenów leśnych do celów prowadzenia gospodarki leśnej oraz zabezpieczenia przeciwpożarowego, a jednocześnie Kolegium którego zadaniem jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, również nie podjęło wskazanych czynności;
3. naruszenie art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez niezastosowanie się do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz nieuwzględnienie w trakcie podjęcia decyzji wszystkich kryteriów mających zastosowanie w stanie faktycznym sprawy;
4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się przez Kolegium do zarzutów odwołania wniesionego przez Nadleśnictwo.
W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Nadleśnictwo w pierwszej kolejności podniosło, że Kolegium zaaprobowało błąd organu I instancji polegający na zaniechaniu zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Nadleśnictwo wskazało, że z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. wynika, że opinia tego organu jest obligatoryjna m. in. w przypadku przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także decyzji o pozwoleniu na budowę. Planowane przedsięwzięcie obejmuje teren, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zasadniczej mierze przedsięwzięcie dotyczy gruntów rolnych (RV, RVI, ŁV, PslV). Eksploatacja złoża ma dotyczyć powierzchni 10,77 ha i nie będzie krótkotrwała (do roku). Planowany czas eksploatacji wynosi od 10 do 30 lat. W tym czasie szacunkowo ma zostać pozyskane kruszywo w ilości 344518 m3, tj. 599460 Mg. W związku z tym – w ocenie skarżącego – niewątpliwie dojdzie do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Oznacza to, że przedsięwzięcie będzie wymagało uzyskania przez Spółkę decyzji o warunkach zabudowy, niezależnie od tego, że Spółka zamierza też wystąpić o koncesję. W konsekwencji w sprawie niezbędne było zasięgnięcie opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Tymczasem organ I instancji ograniczył się do zasięgnięcia opinii Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S.. Skarżący nadmienił także, że obowiązek zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego dotyczy również przedsięwzięć, które wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś organ I instancji w ogóle nie rozważał czy jest to tego rodzaju przedsięwzięcie.
Ponadto Nadleśnictwo wskazało, że dysponując odpowiednią wiedzą i doświadczeniem, w piśmie z dnia 22 grudnia 2023 r., przedstawiło swoje uwagi w odniesieniu do zamierzonego przedsięwzięcia. Zawarło w nim stanowisko, że należy sporządzić raport oddziaływania na środowisko z uwzględnieniem wpływu na grunty Nadleśnictwa [...], ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania na stosunki wodne, których zakłócenie wpłynie negatywnie na trwałość utrzymania przyległych drzewostanów. Ponadto wskazało, że istnieje konieczność zachowania pasa ochronnego o szerokości co najmniej jednej wysokości drzewostanu, minimum 30 metrów, niezbędne jest założenie piezometrów na gruntach leśnych w celu monitorowania zwierciadła wód podziemnych oraz zapewnienie działań zapobiegawczych w przypadku spadku poziomu wód podziemnych na gruntach leśnych, należy uwzględnić zapewnienie dostępu do terenów leśnych do celów prowadzenia gospodarki leśnej oraz zabezpieczenia przeciwpożarowego. Uwagi te zostały złożone już po wyrażeniu opinii przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] oraz przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S.. W opiniach tych w żaden sposób nie odnoszono się do problemów wyrażonych w uwagach Nadleśnictwa. W tej sytuacji – zdaniem skarżącego – właściwym było, w ramach dyrektywy dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, zwrócenie się do organów opiniujących o wyjaśnienie, czy uwagi Nadleśnictwa mają wpływ na sformułowane przez organy opiniodawcze wnioski co do braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określone warunki przedsięwzięcia. Tymczasem organ I instancji zaniechał takiego wystąpienia, zaś Kolegium w ogóle nie wyjaśniło, dlaczego uwagi Nadleśnictwa nie zostały uwzględnione i dlaczego nie mogły mieć one wpływu na treść opinii organów opiniujących.
Według skarżącego organ I instancji niewłaściwie zastosował art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. bowiem nie uwzględnił należycie wszystkich, mających zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, kryteriów oceny oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko, a Kolegium zaaprobowało to zaniechanie organu I instancji. Nie uwzględniono wpływu kopalni na obniżenie poziomu wody gruntowej na terenach przyległych o silnych, wilgotnych siedliskach. Nie uwzględniono konieczności zachowania pasa ochronnego o szerokości minimum 30 metrów oraz zapewnienia dostępu do terenów leśnych do celów prowadzenia gospodarki leśnej oraz zabezpieczenia przeciwpożarowego. Według skarżącego powstanie kopalni z dużym prawdopodobieństwem spowoduje powstanie skrajnie niekorzystnych warunków dla bytowania i przemieszczania się zwierząt, wpływając tym samym na izolację populacji i obszarów cennych przyrodniczo. Pominięto wpływ hałasu na zwierzęta. Z uwagi na sąsiadowanie terenu inwestycyjnego z terenami bagiennymi, naturalnymi ciekami wodnymi, siedliskami roślin i zwierząt objętych ochroną – według skarżącego – realizacja przedsięwzięcia powinna być poprzedzona szczegółowymi inwentaryzacjami przyrodniczymi oraz ekspertyzą hydrologiczną.
Ponadto skarżący podniósł nową okoliczność, wskazując, że w czasie wizji w terenie stwierdzono występowanie wzdłuż linii komunikacyjnych rozproszonych stanowisk rdestowca japońskiego, który uznany jest za inwazyjny gatunek obcy. Według skarżącego w związku z preferencjami tej rośliny do zasiedlania siedlisk ruderalnych oraz miejsc będących w pobliżu zbiorników wodnych, istnieje bardzo duże ryzyko pojawienia się tego gatunku w miejscach, gdzie obecnie on nie występuje, co powinno być rozważone przez organy orzekające jak i organy opiniodawcze.
W uzupełnieniu skargi – w piśmie z dnia 23 września 2024 r. – pełnomocnik skarżącego oświadczył, że w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego przedsięwzięcia na gruntach leśnych Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa regularnie obserwuje się występowanie kani rudej, widoczne są ślady żerowania świadczące, że ten teren jest obszarem lęgowiska kani rudej. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego wniósł o zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą. Pełnomocnik uczestnika postępowania – Spółki – wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., 935., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) oraz stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Dokonując kontroli w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie obu tych decyzji z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji odkrywkowej kruszywa naturalnego. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest kwestia przeprowadzenia oceny oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. Według skarżącego taka ocena powinna być przeprowadzona. Z kolei zarówno organ I instancji i Kolegium nie stwierdziły takiej potrzeby.
Wskazać zatem należy, że bezspornie planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a tiret 3 oraz § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a tiret 5 rozporządzenia. W przypadku tego rodzaju przedsięwzięć – zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. – ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagana, jeżeli obowiązek jej przeprowadzenia został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Stosownie zaś do art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając kryteria określone w pkt 1-3. Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do art. 64 ust. 1 i ust. 1a u.i.o.ś., wydaje postanowienie o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko po zasięgnięciu opinii:
1) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;
2) organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3a, 10-19 i 21-29, oraz uchwały, o której mowa w art. 72 ust. 1b;
3) organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jeżeli planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako instalacja, o której mowa w art. 201 ust. 1 tej ustawy;
4) organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.
5) dyrektora urzędu morskiego - w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim.
Zgodnie zaś z art. 84 ust. 1 u.i.o.ś. w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a.
Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ustalenie czy konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko poprzedza procedura opiniowania przez organy współdziałające, które przedstawiają swoje stanowisko w zakresie realizacji przedsięwzięcia. Przy czym regionalny dyrektor ochrony środowiska oraz organ właściwy do wydania oceny wodnoprawnej (Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie) wyrażają swoją opinię zawsze, tj. w odniesieniu do każdego przedsięwzięcia zaliczonego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zaś organ państwowej inspekcji sanitarnej zajmuje stanowisko tylko co do przedsięwzięć wymagających decyzji, które wymienione są w art. 72 ust. 1 pkt 1-3a, 10-19 i 21-29, oraz uchwały, o której mowa w art. 72 ust. 1b u.i.o.ś., organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego (marszałek województwa) wydaje opinię tylko w przypadku gdy przedsięwzięcie kwalifikowane jest również jako instalacja, o której mowa w art. 201 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, natomiast dyrektor urzędu morskiego tylko w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim.
Podkreślić przy tym należy, iż obowiązkiem organu wydającego decyzję środowiskową jest ustalenie – w oparciu o charakterystykę danego przedsięwzięcia – zakresu postępowania opiniującego, tj. tego czy oprócz wystąpienia do regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz organu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie należy zwrócić się również o opinię do organu państwowej inspekcji sanitarnej oraz marszałka województwa, względnie dyrektora urzędu morskiego.
W rozpatrywanej sprawie planowane przedsięwzięcie polegać ma na eksploatacji odkrywkowej kruszywa naturalnego, na terenie działek nr [...] położonych w obrębie S., gmina W.. Na terenie złoża nie będzie prowadzona działalność związana z przerobem kopaliny. Teren ten nie stanowi obszaru morskiego, a także nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyżej wymienione działki stanowią grunty rolne (RV, RVI, PsIV, PsV, ŁV, Lzr-RV, W-RV, W-PsIV, N), grunty leśne (LsV) oraz drogi (dr). Teren jest użytkowany rolniczo. Grunty leśne mają zostać wyłączone z eksploatacji. Wydobycie złoża ma dotyczyć powierzchni 10,13 ha. Czas eksploatacji planowany jest do 30 lat. Szacunkowo ma zostać pozyskane kruszywo w ilości 344518 mł, tj. 599460 Mg.
W treści wniosku z dnia 10 sierpnia 2023 r. oraz wyjaśnień w piśmie z dnia 18 września 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu I instancji, Spółka wskazała, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest jej niezbędna do uzyskania koncesji na wydobywanie kruszywa ze złoża kruszywa naturalnego S. Wskazała również, że zgodnie z przepisami u.i.o.ś. właściwy organ inspekcji sanitarnej nie opiniuje wniosków o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 4, tj. koncesji na eksploatację złóż kopalin wydawanej na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze i wobec tego przedłożyła 3 egzemplarze karty informacyjnej przedsięwzięcia – 2 egzemplarze dla organów opiniujących oraz 1 egzemplarz dla organu prowadzącego postępowanie.
Organ I instancji, a za nim Kolegium, poprzestały na twierdzeniu Spółki, iż ubiega się o decyzję środowiskową w związku z koniecznością uzyskania koncesji na wydobycie kruszywa, nie uwzględniając rodzaju i charakteru planowanego przedsięwzięcia.
W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie Spółka w związku z planowanym przedsięwzięciem powinna uzyskać również decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w konsekwencji oznacza, że w toku postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań jego realizacji organ powinien zasięgnąć opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego – zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 78 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś.
Wskazać należy, iż istotnie, w przypadku ubiegania się o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z zamiarem uzyskania decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze nie jest konieczne zasięganie przez organ wydający decyzję środowiskową opinii organu państwowej inspekcji sanitarnej, bowiem w katalogu decyzji wymienionych w art. 64 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż nie została ujęta. Jednakże katalog ten obejmuje m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zwrócić zatem należy uwagę, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W przypadku jednorazowej, trwającej do roku, zmiany zagospodarowania terenu decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).
W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie w przypadku realizacji przedsięwzięcia dojdzie do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 u.p.z.p. Rozmiary planowanego wydobycia kruszywa – 344518 mł, a także okres wydobycia – do 30 lat, pozwalają stwierdzić, że planowana zmiana użytkowania wskazanego przez Spółkę terenu będzie miała charakter trwały i spowoduje, że znaczenie straci dotychczasowe rolnicze przeznaczenie gruntu. W takim wypadku, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu dokonywana jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest kwestia dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu, która nastąpi w związku z wydobyciem kruszywa naturalnego. Zmiana ta nie polega na realizacji nowej zabudowy, obiektu kubaturowego posiadającego takie parametry jak linia zabudowy, wysokość (do okapu lub kalenicy), powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, czy geometria dachu. Dla tego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego istotna jest kwestia jego zgodności z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 515/23).
Powyższego nie zmienia okoliczność, że zasady i warunki wydobywania kopalin ze złóż regulują przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 633 ze zm.), które przewidują wydawanie koncesji na tego typu działalność. Koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w tym zakresie. Z treści ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie wynika, aby koncesja udzielana w trybie ww. ustawy zastępowała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie nieprawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na oświadczeniu Spółki, że ubiega się o decyzję środowiskową w związku z zamiarem uzyskania koncesji, podczas gdy powinny były zbadać stan faktyczny zagospodarowania terenu inwestycji i charakteru planowanego przedsięwzięcia. Wprawdzie kwestia udzielenia Spółce koncesji bądź też wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje poza kompetencjami organów orzekających w niniejszej sprawie, jednakże ze względu na specyfikę przedmiotowej procedury i fakt, że jej przebieg jest w pewnym stopniu uzależniony od tego w ramach jakiego trybu inwestycyjnego (koncesja, warunki zabudowy i inne) inwestor wystąpił o decyzję środowiskową, nie jest możliwe zupełne pominięcie rozważań i weryfikacji oświadczenia inwestora co do założonego przez niego trybu inwestycyjnego. Ustalenia w tym zakresie rzutują bowiem na to, do jakich organów współdziałających zwróci się organ prowadzący postępowanie w trybie art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 2 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 698/19).
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie planowane przedsięwzięcie związane jest ze zmianą sposobu użytkowania terenu, co wiąże się z koniecznością uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która została wymieniona w katalogu decyzji wskazanych w art. 64 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. To z kolei oznacza, że wydanie postanowienia w kwestii przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, względnie decyzji stwierdzającej brak potrzeby jej przeprowadzenia musi być poprzedzone uzyskaniem opinii także przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Brak przeprowadzenia tej procedury powoduje natomiast, że postępowanie jest niepełne w zakresie, którego wyjaśnienie jest istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia.
Wprawdzie opinia, o której mowa w art. 64 ust. 1 u.i.o.ś. jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej i nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję środowiskową, to jednak z woli ustawodawcy stanowi obligatoryjny element procedury zmierzającej do stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i stanowisko wskazanych w tym przepisie wyspecjalizowanych organów współdziałających nie może zostać pominięte. Opinia taka niewątpliwie ma znaczenie przy rozstrzyganiu kwestii konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co przejawia się m.in. w obowiązku odniesienia się przez organ prowadzący postępowanie główne do takiej opinii w wydanej decyzji, zwłaszcza jeżeli nie podziela stanowiska wyrażonego w opinii.
Mając powyższe na uwadze, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznać należało za naruszające art. 84 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. w sposób mający wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku). Brak opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego przy analizowaniu zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko rzeczonego przedsięwzięcia powoduje bowiem, że analiza ta jest niepełna, a w konsekwencji pełna kontrola wydanych w sprawie decyzji jest niemożliwa. Z tego też względu Sąd uznał, że odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne.
Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny uwzględnić powyższe uwagi. Organ I instancji powinien wystąpić do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla rzeczonego przedsięwzięcia, a następnie ponownie przeanalizować czy w przedmiotowej sprawie potrzeba taka zachodzi. W zależności od wyników tej analizy organ wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone od organu koszty postępowania obejmują wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) w kwocie 480 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.