II SA/Sz 659/19

II SA/Sz 659/19 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2019-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 375/20 - Wyrok NSA z 2023-02-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art.4 ust/ 2 pkt 2, art.59 ust.1 , art.60 ust.1 , art.61 i art. 64 ust.1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2018 poz 1302
art.138 parf. 1 pkt 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2107
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 2a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), zwanej dalej ustawą, po rozpoznaniu wniosku M. Z., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia
[...] października 2018 r. M. Z. wystąpiła o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budynek rekreacji indywidualnej - legalizacja samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie B.".
Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy, przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego, wynikającą z przepisów odrębnych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowią przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z rozporządzeniem obszar analizy wyznaczono na kopii aktualnej mapy ewidencyjnej, będącej załącznikiem do analizy. W niniejszej sprawie inwestor jako załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedłożył przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapę zasadniczą w skali 1:1000, zawierającą określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz z oznaczeniem sąsiednich nieruchomości. Front działki wnioskowanej do zabudowy znajduje się od strony południowej działki, bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Front działki nr [...] wynosi około 15 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50m, to jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie ma najmniejszych wątpliwości co do tego, iż sporządzając analizę urbanistyczną należy uwzględnić wyłącznie legalnie wybudowane budynki. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, żadna działka sąsiednia znajdująca się w obszarze analizy i dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana legalnie wybudowanym budynkiem. Brak jakiejkolwiek legalnej zabudowy uniemożliwia określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wszystkie ujawnione i widniejące w obszarze analizowanym budynki są samowolami budowlanymi. Dowód na to stanowią postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..
Zdaniem organu I instancji, warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy należy uznać za niespełniony. Natomiast można uznać za spełnione warunki z art. 61 ust.1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 ustawy.
Następnie organ I instancji wyjaśnił, że teren działki nr [...] położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (tzw. woda 1%), wyznaczonym w "Studium ochrony przeciwpowodziowej", sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S.. W związku z powyższym przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody wodnoprawnej, która zgodnie z art. 388 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268) musi nastąpić przed uzyskaniem decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor nie uzyskał zgody wodnoprawnej, wobec powyższego niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, jak wynika z pisma P. Sp. z o.o. Oddział w K. z dnia [...] lutego 2019 r., strefa kontrolowana dla gazociągu wysokiego ciśnienia przebiegającego przez działki nr [...], [...], [...], [...] w obrębie P., wynosi 40m, zakładając że środek strefy jest środkiem gazociągu. W związku z powyższym odległość w jakiej można budować budynki rekreacji indywidualnej od przedmiotowego gazociągu wysokiego ciśnienia dn150, wynosi 20 m. Samowolnie zrealizowany budynek rekreacji indywidualnej na działce nr [...] znajduje się w odległości 9 m od gazociągu wysokiego ciśnienia dn150, czyli w strefie, w której nie można budować budynków rekreacji indywidualnej.
Wobec powyższego, w ocenie organu I instancji, warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy należy uznać za niespełniony.
Organ I instancji wskazał, że przedłożone przez wnioskodawczynię kserokopie decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie RZGW
w S. nakazującej przywrócenie stanu niepowodującego zanieczyszczenia wód i decyzji Wójta Gminy B. w sprawie zmiany wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego, nie zostały uznane jako dowód w przedmiotowym postępowaniu. Decyzja RZGW nie jest decyzją zwalniającą z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, która miałaby wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowym postępowaniu. Natomiast decyzja w sprawie zmiany wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego, została wydana na skutek złożenia przez M. Z. informacji w sprawie podatku od nieruchomości, co nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. Z. zarzucając niewłaściwe przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu,
a w szczególności art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p. co doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla samowoli budowlanej na działce nr [...] w miejscowości P., gmina B..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja
2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postepowania administracyjnego oraz art. 59-64 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej jako ) i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury
z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1588), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium podkreśliło na wstępie, że kwestią sporną jest spełnienie warunków wymienionych enumeratywnie w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym. Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszym przypadku front działki wnioskowanej do zabudowy znajduje się w od strony południowej działki, bezpośrednio przy granicy z działką [...]. Front działki liczy około 15 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo w odległości 50 m czyli w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym, brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przede wszystkim zaś należy uznać, że w analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną, które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestora. Ponadto działka nr [...], zabudowana budynkiem rekreacji indywidualnej, położona w kompleksie łąk, w zalewowej części doliny rzeki C. i jej dopływu z P. zajmuje fragment strefy ochronnej gazociągu na której obowiązuje zakaz zabudowy. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. (uchwała Rady Gminy B. nr [...] z [...] lutego 2016 r.) obszar objęty wnioskiem położony jest na terenie oznaczonym jako użytki zielone - poldery chronione przed zabudową oraz obszar szczególnego zagrożenia powodzią. Powyższe wskazuje, że przedmiotowa działka nie nadaje się do jakiejkolwiek zabudowy, poza niezbędną zabudową infrastruktury technicznej.
Ponadto, na działkach sąsiednich - objętych obszarem analizy - znajduje się zabudowa o charakterze letniskowym, rekreacji indywidualnej bądź gospodarczej. Wszystkie te obiekty zostały jednak zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Tymczasem przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczy zabudowy legalnej. I tylko takie istniejące legalnie obiekty, organ orzekając o warunkach zabudowy, winien uwzględniać w analizie. Tym samym, orzekający w sprawie organ, trafnie przyjął, że do analizy porównawczej nie może być wzięta, znajdująca się w obszarze analizowanym, zabudowa nielegalna (co nielegalne nie może być zalegalizowane nielegalnym). Przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu należało przyjąć, że są to działki niezabudowane. Z uwagi na powyższe, należy uznać, że niezgodność wnioskowanej zabudowy z cechami istniejącego zagospodarowania na obszarze analizowanym, nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem strony skarżącej, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie nie jest możliwe stwierdzenie, że wzniesiony na przedmiotowej działce budynek spełnia warunek kontynuacji cech i funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Już tylko ta konstatacja stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
W tym stanie rzeczy rozpatrywanie dalszych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy stało się zbędne. Zbędne stało się również rozpatrywanie szeregu innych zarzutów i okoliczności podnoszonych w odwołaniu strony skarżącej.
M. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w S. skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie:
1. art. 60 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach nie zostały spełnione,
2. art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3
ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez sprzeczne z tymi przepisami określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...], co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...],
3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie dokonanie wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego
w sprawie oraz nie zbadania stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...], co nie pozwoliło na ustalenie wszelkich okoliczności dla podjęcia prawidłowej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oraz pominięcie załączonych do akt sprawy dokumentów, w tym zwłaszcza decyzji Dyrektora RZGW w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, co w rezultacie spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, przepis § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast granicę maksymalną organ wyznacza według własnego uznania mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt: II OSK 1508/15, II OSK 2967/15, II OSK 779/17, których treść skarżąca przytoczyła.
Zdaniem skarżącej, w kontekście przedstawionej wyżej regulacji prawej
i orzecznictwa, przeprowadzona dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy analiza urbanistyczna jest nieprawidłowa. Przyjęcie bowiem granic obszaru analizowanego
w odległości 50 m, spowodowało że poza obszarem analizowanym znalazły się:
1. w odległości ok. 130 m od strony płn-zach - zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca na działce nr [...],
2. w odległości ok. 250 m od strony płn-zach - zabudowa o charakterze letniskowym, rekreacji indywidualnej na działach o nr: [...], [...],
3. w odległości ok. 300 m od strony płn-zach - zabudowa o charakterze pensjonatowym, hotelowym na działce nr [...],
4. w odległości ok. 850 m od strony płd - wsch - budynki rekreacji indywidualnej
w zabudowie szeregowej, zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz zagrodowa, które wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie mogą być odniesieniem dla zabudowy rekreacji indywidualnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny
w cytowanym wyżej wyroku sygn. akt: II OSK 779/17 kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Skarżąca podkreśliła, że na działkach o nr: [...] i [...] znajdujących się w bliskiej odległości od działki nr [...] wybudowane się budynki mieszkalne na podstawie uzyskanych przez właścicieli pozwoleń na budowę. Ponadto, według skarżącej, bezpodstawna i chybiona jest argumentacja Kolegium, że działka nr [...] położona jest w zalewowej części rzeki, zajmuje fragment strefy ochronnej gazociągu, na której obowiązuje zakaz zabudowy, a w Studium obszar ten położony jest na terenie - poldery chronione przed zabudową oraz obszar szczególnego zagrożenia powodzią, skoro na działkach o nr: [...], [...] i [...] znajdujących się w bliskiej odległości od działki nr [...], też położonych w zalewowej części rzeki C. i jej dopływu
z P. przeznaczonych w Studium na tereny zielone oraz obszary szczególnego zagrożenia powodzią, wybudowane zostały budynki mieszkalne na podstawie uzyskanych przez właścicieli pozwoleń na budowę.
Organ II instancji pominął całkowicie fakt, że wykonała nałożony na nią decyzją Dyrektora RZGW w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie obowiązek, co oświadczyła w odwołaniu. Nie wziął również pod uwagę stanowiska, z którego wynika, że P. Sp. z o.o. wielkość strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia nie określiła na podstawie załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, który w ust. 2 pkt 2 wskazuje, że gazociąg powinien być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 5,0 m od obiektu terenowego dla gazociągów o ciśnieniu 2,5 MPa, pod warunkiem założenia rury ochronnej. Skarżąca podniosła,
że w dniu nabycia działki nr [...] oraz udziału w działkach drogowych o nr: [...] i [...] nie została poinformowana, że na działkach tych znajduje się gazociąg, a w księgach wieczystych prowadzonych dla tych działek, ani w wypisie z rejestru gruntów, nie było i nie ma żadnej wzmianki o gazociągu. Społeczny Komitet Właścicieli Działek w [...] działający w imieniu wszystkich współwłaścicieli działek drogowych, skierował do P. Sp. z o.o. wezwanie do usunięcia z działek drogowych gazociągu.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium powtórzyło argumenty z uzasadnienia decyzji.
Na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i przedłożył do akt mapę ewidencji gruntów z zaznaczonymi na niej budynkami na działce [...] wraz ze zdjęciami tych budynków wskazując, że są to budynki wykorzystywane do rekreacji indywidualnej. Budynki te są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i są dostępne z tej samej drogi publicznej. Natomiast działki o nr [...], [...] i [...] znajdują się w obszarze zalewowym i obszarze chronionego krajobrazu "K. Park Nadmorski" i budynki, które zostały na nich wybudowane miały wydane pozwolenia na budowę. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej złożył do akt decyzje z dnia [...] 1974 r. oraz kserokopię pozwu i wskazał, że zgodnie z przepisami gazociąg, który został wybudowany 40 lat temu powinien być przebudowany i dostosowany do obowiązujących na dzień dzisiejszy przepisów, a te pozwalałyby na budowę domków rekreacyjnych w odległości 6 metrów, a nie 20 metrów jak jest aktualnie. Stąd skarżąca wystosowała pozew. Ponadto pełnomocnik podkreślił, że Wójt traktuje przedmiotową nieruchomość jako zalegalizowaną, bowiem skarżąca odprowadza od niej podatek od nieruchomości, ma umowy na wywóz śmieci, dostawy prądu, wody. Działka ta została częściowo przekształcona na działkę budowlaną od powierzchni pod budynkiem skarżąca płaci podatek od nieruchomości, w pozostałym zakresie podatek rolny. Pełnomocnik przedstawił do akt nakaz płatniczy z dnia [...] lutego 2019 r., a także powiadomienie o zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] grudnia 2016 r.
Sąd dopuścił dowód z ww. dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.
Skarga podlega oddaleniu.
Kontroli legalności na skutek skargi w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej, wybudowanego w ramach samowoli budowlanej, legalizacja samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym P. w gminie B.".
Zaskarżona decyzja została wydana w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz.U. z 2018 r., 1945 ze zm.), dalej jako "ustawa".
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Trafnie podkreśliło Kolegium, że dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 ustawy przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej jako "rozporządzenie".
Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno- urbanistyczną. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Niewątpliwie sporządzenie tego dokumentu ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie analiza została sporządzona prawidłowo, czytelna część tekstowa jest kompatybilna z częścią graficzną, a z obu dokumentów jednoznacznie wynika, iż w obszarze analizowanym istnieją wyłącznie nieruchomości niezabudowane, a więc brak jest zabudowy, która pozwoliłaby
na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przede wszystkim w analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną, które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestora.
W tym miejscu należy podkreślić, że zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa.
Tym samym orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym, a nieruchomości objęte analizą nielegalnie zabudowane, należy traktować jako teren niezabudowany.
W odpowiedzi na zarzuty skargi wyjaśnić trzeba, że zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8.12.2010 r., II SA/Po 721/10; wyrok WSA w Krakowie z 21.05.2012 r., II SA/Kr 1639/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że ustalenie braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa było następstwem błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez ograniczenie go do trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem i tym samym naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ale nie mniej niż 50 metrów, nie może być poszukiwanie działki tylko w celu uwzględnienia woli inwestora wyrażonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności gdy istniejący układ architektoniczno- urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Nadto, zdaniem Sądu, wykazywany jako właściwy do analizy obszar przedstawiony na dołączonej przez stronę mapie ewidencji gruntów (karta 40 akt sądowych) również nie pozwala na przyjęcie odmiennych ustaleń, w szczególności co do kontynuacji funkcji zabudowy. Poszerzenie obszaru objętego analizą, tak jak to sugeruje strona skarżąca, aż do objęcia nim działki nr [...] ze wskazaniem w treści skargi również na działki [...] i [...], na których znajduje się legalna zabudowa jednorodzinna nie spełnia kryteriów, które ewentualnie mogą uzasadniać wyznaczenie obszaru podlegającego analizie w granicach większych niż to uczyniły organy. Zabudowa domkiem (budynkiem) rekreacji indywidualnej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy budynkiem jednorodzinnym.
W ocenie Sądu wymienione formy zabudowy nie są tożsame. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186), ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Stosownie do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), przez zabudowę jednorodzinną - należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Natomiast w myśl § 3 pkt 7, ilekroć jest w nim mowa o budynku rekreacji indywidualnej - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku.
Powyższe rozporządzenie przewiduje szereg różnic w zakresie wymogów względem budynków mieszkalnych jednorodzinnych a budynków rekreacji indywidualnej. Dla przykładu, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Za równorzędne z przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej i ciepłowniczej uznaje się zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnych źródeł energii elektrycznej i ciepła, odpowiadających przepisom odrębnym dotyczącym gospodarki energetycznej i ochrony środowiska (§ 26 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia). Spełnienie tych warunków nie jest wymagane w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej oraz budynków inwentarskich i gospodarczych na wsi, jeżeli właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określił takich wymagań (§ 26 ust. 5 cyt. rozporządzenia). Poza tym, według § 27 cyt. rozporządzenia, dopuszcza wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidualnej działki budowlanej, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki. Ponadto budynek mieszkalny i pozostałe wymienione w zdaniu pierwszym § 46 rozporządzenia powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej. Dodatkowo budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Wymaganie to nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim (§ 49 rozporządzenia).
Z powyższych względów odwołanie się do istniejącej zabudowy jednorodzinnej przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej, letniskowej nie jest właściwe i nie uzasadnia poszerzenia granic obszaru analizowanego tak aby jego zakresem objąć wskazaną zabudowę, z założeniem, że pozwoli ona na określenie wymagań dla "nowej" zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Zasadnie też zostało wskazane w analizie, że nie można odnosić się do zabudowy letniskowej na działkach nr [...], na które wskazuje skarżąca uzasadniając konieczność poszerzenia granic analizy, ponieważ znajdują się one w znacznej odległości i nie mają związku urbanistycznego z lokalizacją działki skarżącej.
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji prawidłowo rozstrzygnęły, że zabudowa terenu skarżących nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania, co stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Stąd też na końcowy wynik sprawy pozostawały bez wpływu okoliczności na które powołuje się skarżąca w skardze oraz dowody przez nią przedstawione na rozprawie.
Natomiast istnienie gazociągu z tak wyznaczoną strefą ochronną z zakazem zabudowy, faktycznie na moment wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, stanowi kolejną przeszkodę dla ustalenia wymagań dla zabudowy działki nr [...]. Przy czym kwestia legalności tej infrastruktury i prawidłowości określenia ww. strefy ochronnej i oceny tych okoliczności w tym postępowaniu nie ma znaczenia dla odmowy wydania warunków zabudowy, w sytuacji nie spełnienia pierwszego z warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Zdaniem Sądu, decyzje obu organów odpowiadają prawu. Wydanie kwestionowanej decyzji, wbrew temu co wywodzi autor skargi, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8, i 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.