II SA/Sz 651/24

II SA/Sz 651/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1752
art. 2 pkt 8, art. 20,  art. 22, art. 24, art. 24a ust. 12
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 219
par. 82a ust. 1
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 15, art. 15a
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.),, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 września 2023 r., Wójt G. S., dalej jako "wnioskodawca", "skarżący", zwrócił się do Starosty [...] z żądaniem wycofania z ewidencji gruntów i budynków działek, które powstały w wyniku podziałów dokonanych bez podstawy prawnej, wskazując jednocześnie numery tych działek.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (§ 82a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), dalej jako "rozporządzenie z 2001 r.", jak i w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219 – j.t.), dalej jako "rozporządzenie z 2021 r.", w oparciu o wymienione przepisy możliwe było jedynie wskazanie przebiegu granicy, niedopuszczalne natomiast było dokonanie podziału działek w drodze modernizacji ewidencji.
Starosta [...], decyzją z dnia 30 listopada 2023 r., na podstawie art. 61 § 1 i 4, art. 10 § 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – j.t.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 7d, art. 24 ust. 2a i 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 – j.t.), dalej jako u.p.g.k. i § 7 ust. 2 pkt 3 i ust. 4, § 30 ust. 1 rozporządzenia, odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek o wskazanych we wniosku numerach.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przystępując do rozpoznania sprawy zbadał stan nieruchomości, których dotyczył wniosek i wskazał, że wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków dane dotyczące działek objętych wnioskiem są wynikiem prac aktualizacyjnych (działki położone w obrębie ewidencyjnym D. , nr [...], w obrębie ewidencyjnym S. W., nr [...]), bądź modernizacji ewidencji (działki w obrębie ewidencyjnym D. , nr [...], [...], [...], w obrębie ewidencyjnym G. , nr [...], w obrębie ewidencyjnym D. , nr [...], w obrębie ewidencyjnym T. , nr [...], [...], w obrębie ewidencyjnym W. , nr [...], [...], w obrębie ewidencyjnym Ż. , nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), przy czym jako podstawę wprowadzenia danych do ewidencji gruntów i budynków wskazano § 82a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
W odniesieniu do działek położonych w obrębie ewidencyjnym T. o nr [...], [...], [...], [...] i [...] wskazano, że ich ujawnienie było wynikiem pracy, której zgłoszonym celem było rozgraniczenie nieruchomości (rozgraniczenie cieku wodnego O-9, przyjętej do PZGiK w dniu 29 marca 2013 r. Podstawą wykazania w operacie przedmiotowych działek było ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych miedzy gruntami tworzącymi dna i brzegi cieków, jezior i zbiorników, a gruntami do nich przyległymi, w trybie art. 15 ustawy Prawo wodne.
W odniesieniu do działek położonych w obrębie ewidencyjnym G. , oznaczonych nr [...], [...] i [...] wskazano, że podstawą ujawnienia przedmiotowych działek było ustalenie przebiegu granic ewidencyjnych pomiędzy gruntami tworzącymi dna i brzegi cieków, jezior i zbiorników, a gruntami do nich przyległymi, w trybie art. 33a rozporządzenia.
Organ wskazał, że w trakcie analizy dokumentacji dotyczącej opisanych wyżej działek, nie stwierdzono błędów i oczywistych omyłek, które skutkowałyby wprowadzeniem do ewidencji danych innych, aniżeli wykazane w dokumentacji przyjętej do zasobu.
Następnie organ przytoczył przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz treść § 82a rozporządzenia z 2001 r. i 33a rozporządzenia z 2021 r. i wyjaśnił, że ewidencja nie ma charakteru prawotwórczego, a jej zadaniem jest wyłącznie odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego.
Zasady aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków reguluje cytowany powyżej art. 24 ust. 2a i 2b u.p.g.k. W ocenie organu żądanie wnioskodawcy nie mogło zostać uwzględnione z uwagi na brak podstawy prawnej, pozwalającej na jego realizację. Ujawnienie w ewidencji aktualnie prezentowanych danych nastąpiło na podstawie dokumentacji przyjętej do PZGiK, który dla powiatu szczecineckiego prowadzi Starosta [...]. W ramach pojęcia aktualizacji można również dokonywać prostowania jak i usuwania danych błędnych. Może się to odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to udokumentowany, aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Z uwagi na czysto deklaratoryjny charakter prowadzonej ewidencji, niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych, musi być oczywista, a zatem bezsporna i niewymagająca prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Organ podkreślił, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej, na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, bądź też innych dokumentów, w posiadanie których wszedł organ, tak w ramach działań ustawowych jak i działań wnioskodawcy.
Zaznaczono, że w toku prowadzonego postępowania wnioskodawca nie przedłożył żadnego nowego dokumentu, przy wykorzystaniu którego organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie, uprawnione byłyby do podjęcia czynności, które pozwoliłyby uwzględnić jego żądanie. Zdaniem organu, samo kwestionowanie istniejącego stanu, poprzez stwierdzenia o bezprawnym wprowadzeniu zmian, bez przedłożenia stosownych dokumentów, nie stanowi podstawy dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków.
W ocenie organu, fakt ewentualnych następstw wprowadzenia danych i ujawnienia informacji w ewidencji gruntów i budynków, nie może determinować samego faktu ich wprowadzenia. Stąd też, w niniejszej sprawie niedopuszczalnym jest aby organ, który w założeniu jest tylko organem rejestrującym, usunął lub zmienił ujawnione dane, tylko ze względu na fakt, że przedmiotowe zmiany mogą determinować kolejne odrębne procedury czy czynności.
Dalej organ wyjaśnił, że zarówno § 82a jak i § 46 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. oraz obecnie obowiązujący § 33a stanowi, że do czasu ustalenia linii brzegów dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy Prawo wodne, przebieg granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi tych cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi wykazuje się w ewidencji za pomocą danych ustalonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, przy wykonywaniu których identyfikacji przebiegu tych granic dokonano zgodnie z przepisami tej ustawy.
Starosta [...] powołał się następnie na stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i Głównego Geodety Kraju, z których wynika, że powyższe rozwiązanie ma charakter przejściowy, a jego celem było wyłącznie wykazanie w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych uwzględniających pokrycie gruntów wodami. Wspomniany wcześniej § 33a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przewidział uproszczony tryb dotyczący granic gruntów sąsiadujących z wodami, z wyraźnym zaznaczeniem, że miał być on stosowany do czasu ustalenia linii brzegów na zasadach określonych w przepisach ustawy Prawo wodne. Regulacja ta ma zastosowanie dla potrzeb ujawniania danych w ewidencji gruntów i budynków. Realizacja tego przepisu z uwagi na brak szczegółowych uregulowań przyjęła w praktyce dwie postaci zbliżone do ustalenia granic lub podziału nieruchomości. Przy czym w rzeczywistości nie stanowiły ani jednej ani drugiej procedury. Zastosowanie tego przepisu, jak zostało wyżej wykazane, miało na celu jedynie ujawnienie aktualnego stanu przebiegu granic gruntów pokrytych wodami i gruntów z nimi sąsiadującymi, zgodnego ze stanem faktycznym w terenie, z uwzględnieniem kryteriów wynikających z ustawy Prawo wodne.
Organ podkreślił, że jego stanowisko jest zgodne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jak i Głównego Geodety Kraju, że co do zasady linię brzegu ustala się w trybie przepisów ustawy Prawo wodne. Przy czym w celu ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków skutków ustalenia linii brzegu (nowy zasięg własności - nowe działki ewidencyjne z nowym stanem podmiotowym), niezbędne jest dodatkowe opracowanie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej. Opracowania tej dokumentacji dokonuje się w oparciu o przepisy u.p.g.k., ponieważ przepisy Prawa wodnego nie zawierają w tym zakresie szczegółowych regulacji.
W ocenie organu ujawnienie numerów działek objętych wnioskiem Wójta G. S. w ewidencji gruntów i budynków było dopuszczalne i nastąpiło w wyniku ustalenia przebiegu granic między gruntami tworzącymi dna i brzegi cieków, a gruntami do nich przyległymi. Zaakcentowano przy tym, że sam sposób wykazania w ewidencji numerów działek pokrytych wodami, tożsamy z ujawnianiem numeracji działek po podziałach nieruchomości wg zasady opisanej w § 7 ust. 6 rozporządzenia z 2021 r., nie przesądza o fakcie, że działki powstały w wyniku podziału nieruchomości. W przedmiotowym przypadku ujawnienie działek w ewidencji gruntów i budynków nastąpiło w innym trybie niż podziały nieruchomości, a ich wyróżnienie w prowadzonej ewidencji poprzez numer ma charakter wtórny. Efektem prac jest więc wyodrębnienie i wykazanie w ewidencji gruntów i budynków działek pokrytych wodami.
Zdaniem organu w żadnym z analizowanych przypadków nie doszło do podziałów prawnych nieruchomości, a jedynie zostały ujawnione w ewidencji działki poryte ciekami naturalnymi. Sposób wykazania w ewidencji numerów działek pokrytych wodami ujawnionych na podstawie dokumentacji przyjętej do PZGiK, tożsamy z ujawnianiem numeracji działek po podziałach nieruchomości, nie przesądza o fakcie, że działki powstały w wyniku podziału nieruchomości.
Zdaniem organu, nie można ograniczać stosowania § 33a rozporządzenia z 2021 r. jedynie do działek już istniejących, gdyż wyznacznikiem jego zastosowania nie jest konieczność istnienia działki ewidencyjnej ale występowanie gruntu pokrytego wodą, którego granice wykazuje się w ewidencji do czasu ustalenia linii brzegu w trybie ustawy Prawo wodne. Ograniczenie stosowania § 33a jedynie do działek już istniejących nakazywało by założyć, że ewidencja gruntów i budynków jest bezbłędnym rejestrem determinującym występowanie gruntów pokrytych wodami, podczas gdy źródłem tych danych są rejestry i zbiory danych prowadzone przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej oraz Wody Polskie.
Od decyzji tej Wójt G. S. wniósł odwołanie, w którym wywodził, że jego zdaniem na skutek ujawnienia numerów działek, w wyniku wskazanych w decyzji organu I instancji prac geodezyjnych doszło do faktycznego podziału działek, a podział ten został dokonany bez podstawy prawnej.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia 21 czerwca 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i art. 7b ust. 2 pkt 2 w związku z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 7d pkt 1 oraz art. 24a pkt 9 i 10 u.p.g.k. w punkcie I orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym G. i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w tym zakresie, a w punkcie II o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że działki ewidencyjne [...], [...] i [...] posiadają urządzoną księgę wieczystą numer [...], w której w dziale II wpisane jest prawo własności Skarb Państwa [...]). Skarżący nie jest właścicielem ww. działek, działki te nie znajdują się w jego władaniu, gospodarowaniu i samoistnym posiadaniu, w konsekwencji zatem nie posiada legitymacji do wnioskowania o dokonanie aktualizacji informacji objętych ewidencją gruntów i budynków.
W odniesieniu do pozostałych działek z obrębów ewidencyjnych D. , G. D. , S. W., T. , W. i Ż. , organ odwoławczy wskazał, że podczas ponownej analizy i oceny dokumentacji określającej położenie punktów i przebiegu granic działek będących przedmiotem wniosku Wójta, Starosta [...] uwzględnił zastosowanie różnych trybów identyfikacji granic działek, podczas których wydzielono nowe działki (Prawo wodne), czy też wyodrębniono w ewidencji działki pokryte ciekami naturalnymi (§ 33a rozporządzenia z 2021 r.). Nie stwierdził błędów i oczywistych omyłek, które następnie skutkowałyby wprowadzeniem zmian (aktualizacji) w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślono, że Starosta w uzasadnieniu swojej decyzji bardzo obszernie i wnikliwie odniósł się do poszczególnych trybów i dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, które aktualnie stanowią o przebiegu granic w przedmiotowych działkach. Efektem wszystkich przeanalizowanych prac, w tym ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi cieków, a gruntami do nich przyległymi w trybie § 33a rozporządzenia z 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w trybie art. 220 ustawy Prawo wodne, czy podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków, było wyodrębnienie i wykazanie w ewidencji działek pokrytych wodami.
Następnie organ II instancji zwrócił uwagę na zasady aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, uregulowane przepisami art. 24 ust. 2a, 2b i 2c u.p.g.k. wskazując, że zgodnie z art. 7d pkt 1 lit. a tiret pierwsze u.p.g.k. ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Co do zasady aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu aktualizacji informacji objętych ewidencją gruntów i budynków. Informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji bieżącej co do zasady w dwojaki sposób: 1) w trybie czynności materialno-technicznej, 2) w drodze decyzji administracyjnej (kończącej postępowanie). Procedura aktualizacji danych ewidencyjnych ma sformalizowany charakter i przede wszystkim obejmuje wymianę (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegającą na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. W pojęciu aktualizacji mieści się również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, przy czym chodzi o wpisy mające charakter oczywistych omyłek, w świetle złożonych dokumentów geodezyjnych lub innych materiałów dowodowych. Chodzi zatem o błędy dostrzegalne bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego
Organ podkreślił, że istotą ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z jej nazwą, jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Ewidencja jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o własność, nie nadaje tych praw i nie rozstrzyga o prawidłowości otrzymanych dokumentów. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy, czy stanów faktycznych mających swoje poparcie w dowodach spraw. Deklaratoryjny charakter wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów.
Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Wpisy w ewidencji stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o aktualne dokumenty takie jak: odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych. Oznacza to, że za pomocą regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie można kwestionować czy ustalać stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. W żadnym razie rolą ewidencji nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących kwestii przysługiwania prawa własności i jego zasięgu.
W ocenie organu odwoławczego, Starosta [...] zasadnie odmówił aktualizacji ewidencji w niniejszej sprawie w odniesieniu do pozostałych działek.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie G. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zakwestionowała punkt II decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podnosząc zarzuty naruszenia:
- art. 24 ust. 2a pkt a) i d) u.p.g.k., polegające na odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków pomimo, iż objęte żądaniem zmiany informacje ujawnione zostały z ewidentnym naruszeniem prawa i są błędne,
- art. 218 ust. 2 prawa wodnego w zw. z art. art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków podziału ewidencyjnego nieruchomości z pominięciem procedury wynikającej z tych przepisów,
- § 33a (wcześniej §82a) rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez przyjęcie, że przepis pozwala geodecie na wyręczenie (1) Ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej w wydaniu decyzji w trybie ar 219 prawa wodnego ustalającego charakter wód i (2) właściwego starosty, w wydaniu decyzji w trybie art. 218 ust. 2 Prawa wodnego o przejściu działki do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi.
Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie tezy, iż w badanej sprawie doszło do podziałów działek i ujawnienia ich numerów w ewidencji gruntów i budynków bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
W uzupełnieniu skargi, pismem z dnia 14 października 2024 r., skarżąca wskazała na okoliczność, iż Przedsiębiorstwo Gospodarki Wodnej Wody Polskie, działając ewidentnie z przekroczeniem posiadanych uprawnień, wykorzystało tymczasowy wpis dokonany w ewidencji gruntów i budynków na podstawie § 33a rozporządzenia z 2021 r. i, wkraczając w sferę uprawnień właścicielskich, złożyło pozew w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Na skutek tego działania doszło do uzgodnienia treści księgi wieczystej i odłączenia nieruchomości obejmującej działkę nr ew. [...], założenia dla niej nowej księgi wieczystej i wpisania w niej jako właściciela tej działku Skarbu Państwa. Na dowód skarżąca przedłożyła kopię pozwu oraz kopię wyroku Sądu Rejonowego w S..
W piśmie podkreślono ponadto, że oprócz wskazywanego w skardze, niezgodnego z prawem nadania numerów ewidencyjnych nowym działkom, niezgodnie z prawem dokonano gleboznawczej klasyfikacji gruntów i oznaczenia ich symbolem "Wp", bez wydania stosownej decyzji administracyjnej.
Ustosunkowując się do pisma skarżącej organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W konsekwencji za błędne uznał organ rozumowanie skarżącej, z którego wynika, iż konieczne było wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej.
W ocenie organu okoliczność, iż Wody Polskie wystąpiły do sądu o uzgodnienie treści księgi wieczystej nie może podważać sensu istnienia uproszczonej regulacji dla potrzeb prowadzenia ewidencji gruntów i budynków przewidzianej przez prawodawcę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga jest zasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 – j.t.), kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że zarówno ten akt, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w istotnym stopniu naruszają prawo.
Wójt G. S. domagał się usunięcia z ewidencji gruntów i budynków działek, które - w jego ocenie, zostały uwidocznione w ewidencji bez podstawy prawnej, w szczególności uprzedniego dokonania ich podziału.
Organ, uznając wniosek za żądanie aktualizacji ewidencji, stwierdził, iż znajdująca się w państwowym zasobie geodezyjnym dokumentacja nie zawiera błędów, które należałoby poprawić, a wnioskodawca w odniesieniu do działek z obrębów ewidencyjnych D. , G. , D. , S. W., T. , W. i Ż. nie przedłożył dokumentacji, w oparciu o którą organ byłby zobowiązany do dokonania aktualizacji.
Kwestią sporną w badanej sprawie pozostaje, czy organ dokonując modernizacji, bądź aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do poszczególnych działek wymienionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (z wyłączeniem działek oznaczonych nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym G. mógł w oparciu o § 82a rozporządzenia z 2001 r. (obecnie § 33a rozporządzenia z 2021 r.), po określeniu granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi cieków naturalnych, jezior i zbiorników, a gruntami do nich przyległymi, ujawnić w ewidencji nowe działki i nadać im numery ewidencyjne.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w świetle przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (art. 2 pkt 8 u.p.g.k.). W myśl art. 20 u.p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Ewidencja wskazuje także właściciela lub władającego gruntem.
Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, na których spoczywa także obowiązek jej aktualizacji, poprzez wprowadzanie zmian do bazy danych ewidencyjnych, po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany tych danych, w trybie określonym w art. 22 u.p.g.k. Wprowadzenie danych dokonywane jest w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Możliwe jest także dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w trybie modernizacji, określonym w art. 24a u.p.g.k., który w ust. 1 stanowi, że starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. W przepisie tym przewidziano sposób postępowania, przewidując możliwość zgłoszenia zarzutów do danych ujawnionych w ewidencji w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o których mowa w ust. 8 (art. 24a ust. 9), a także sposób postępowania w przypadku zgłoszenia zarzutów po tym terminie (ust. 12).
Analiza art. 22 i 24a u.p.g.k. prowadzi do wniosku, że przewidziano tam dwa odrębne tryby wprowadzania zmian do ewidencji gruntów i budynków, co w badanej sprawie ma o tyle istotne znaczenie, że jak wynika z decyzji organu I instancji, wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do poszczególnych działek (których wyodrębnienie kwestionuje skarżąca) nastąpiło w różnych trybach, bądź aktualizacji (działki położone w obrębie ewidencyjnym D. , nr [...], w obrębie ewidencyjnym S. W., nr [...]), bądź modernizacji (działki w obrębie ewidencyjnym D. , nr [...], [...], [...], w obrębie ewidencyjnym G. , nr [...], w obrębie ewidencyjnym D. , nr [...], w obrębie ewidencyjnym T. , nr [...], [...], w obrębie ewidencyjnym W. , nr [...], [...], w obrębie ewidencyjnym Ż. , nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), przy czym jako podstawę wprowadzenia danych do ewidencji gruntów i budynków wskazano § 82a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków., a w odniesieniu do działek położonych w obrębie T. [...] [...], [...], [...] i [...]) rozgraniczenie.
Zastosowanie różnych trybów wprowadzenia zmian w ewidencji ma istotne konsekwencje, różna jest bowiem podstawa wprowadzenia danych do ewidencji i ich zmiany.
Zgodnie z art. 20 ust. 2 u.p.g.k. podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek:
1) opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan faktyczny nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych;
2) udostępnienia dokumentacji budowy lub dokumentacji powykonawczej, o których mowa w art. 3 pkt 13 i 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 i 834), jeżeli jest to niezbędne do ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących budynku lub działki;
3) udzielenia informacji o sposobie użytkowania budynków i lokali, o czym stanowi art. 22 ust. 3 przywołanej ustawy.
Stosownie do art. 24 ust. 2a u.p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:
1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
a) przepisów prawa,
b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
c) materiałów zasobu,
d) wykrycia błędnych informacji;
2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2c).
Na podstawie art. 24a ust. 1 u.p.g.k. starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Przepis ten określa w kolejnych ustępach sposób procedowania w przypadku modernizacji ewidencji, przewidując w ust. 9 możliwość zgłoszenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8. Zgodnie z art. 24a ust. 12 u.p.g.k. zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
W badanej sprawie można mieć wątpliwości, czy wniosek skarżącej został prawidłowo zinterpretowany, bowiem nie domagała się ona wprost aktualizacji danych zawartych w ewidencji, ale usunięcia danych, które zostały tam wprowadzone – jej zdaniem, wadliwie i bez podstawy prawnej. Skoro, jak wyżej wskazano, wprowadzenie danych do ewidencji gruntów i budynków nastąpiło w odniesieniu do różnych grup działek w różnych trybach, to rzeczą organu w pierwszej kolejności było wyjaśnienie, w jakim trybie w odniesieniu do każdej z tych grup wniosek skarżącej powinien być procedowany. Należałoby również rozważyć, czy w sytuacji, gdy działki znajdują się w różnych obrębach ewidencyjnych nie byłoby celowym procedowanie wniosku oddzielnie w odniesieniu do działek położonych w każdym obrębie ewidencyjnym, objętych jedną pracą geodezyjną, z załączeniem niezbędnej dokumentacji, która pozwoliłaby na dokonanie oceny prawidłowości wprowadzonych do ewidencji zmian.
Takich informacji nie posiadał organ odwoławczy, opierając się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i nie sięgając do dokumentacji źródłowej.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nie ma racji organ wywodząc, iż dokonanie aktualizacji ewidencji jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy wnioskodawca przedłoży dokumenty, w oparciu o które zmiany te mogą zostać wprowadzone. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że aktualizacja następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:
- zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi,
- ujawnienia nowych danych ewidencyjnych,
- wyeliminowania danych błędnych.
Wskazuje się, że w ramach obowiązku aktualizacji ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu, co wynika bezpośrednio z funkcji oraz celu prowadzenia ewidencji. Brak możliwości dokonywania z mocą wsteczną wpisów do ewidencji gruntów i budynków nie wyklucza możliwości wydania przez starostę decyzji w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji, jeżeli wpis ten był dotknięty poważną wadą i w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi faktycznemu już w dacie jego dokonania (Marian Wolanin. Nieruchomości C.H.Beck, Nr 11, Listopad 2016, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 732/12 z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 114/10, dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Osią sporu w badanej sprawie pozostaje, czy sposób w jaki przebieg granic został uwidoczniony – to jest poprzez wyodrębnienie gruntów tworzących dna i brzegi cieków naturalnych, jezior i zbiorników i nadanie im numerów ewidencyjnych i ujawnienie ich w ewidencji, był prawidłowy, przy założeniu, że ustalenie przebiegu granicy w oparciu o § 82a rozporządzenia z 2001 r. ma charakter tymczasowy, a w konsekwencji, czy wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków dane są danymi prawidłowymi. W istocie zatem jest to spór prawny, bowiem dotyczy interpretacji i zastosowania przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawy Prawo wodne i rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Rozstrzygnięcie tego sporu nie wymaga przedłożenia nowych dokumentów, jak twierdzi organ, bowiem jak wynika z wniosku, skarżąca nie kwestionuje tymczasowego przebiegu granic, a jedynie sposób ich ujawnienia w ewidencji, który w jej ocenie jest sprzeczny z prawem i rodzi daleko idące skutki prawne.
Ustalenie przebiegu granic działek objętych skargą nastąpiło na podstawie § 82a ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. Przepis ten stanowił, że do czasu ustalenia linii brzegu cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych na zasadach określonych w przepisach art. 15 oraz art. 15a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) przebieg granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi tych cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi wykazuje się w ewidencji za pomocą danych ustalonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, przy wykonywaniu których identyfikacji przebiegu tej granicy dokonano zgodnie z przepisami art. 15 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.
Na podstawie tego przepisu organ prowadzący ewidencję był zatem uprawniony wyłącznie do określenia przebiegu granic między wskazanymi w jego treści gruntami, przy czym przepis ten nie zawierał wskazania, w jaki sposób granice te należy określić, odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy Prawo wodne. Nie ulega jednak wątpliwości, że ustalenie przebiegu granic w oparciu o § 82a ust. 1 miało charakter tymczasowy i stanowiło podstawę do ustalenia linii brzegu na podstawie art. 15 ustawy Prawo wodne. W przypadku tymczasowego ustalenia granic działek stanowiących dna i brzegi cieków wodnych, jezior i zbiorników i gruntów do nich przyległych zastosowanie znajdował jedynie ust. 1, 5 i 6 wskazanego przepisu.
Art. 15 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 – j.t.) stanowił, że linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. W ust. 5 wskazano, że jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią, a w ust. 6, że jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym.
W żadnym z tych przepisów nie ma mowy o ustaleniu przebiegu granicy poprzez wyodrębnienie działek tworzących dno i brzegi cieków naturalnych, jezior i zbiorników i nadanie im numerów ewidencyjnych. Działania podejmowane na podstawie § 82a ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. mogły stanowić jedynie wstęp do ustalenia linii brzegu, która to czynność zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy Prawo wodne następowała na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny w drodze decyzji administracyjnej, przy czym - stosownie do art. 15b przywołanej ustawy w przypadku przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków decyzje, o których mowa w art. 15 ust. 2, wydawane były z urzędu.
Nie było zatem żadnego prawnego uzasadnienia dla nadania gruntom, których granice tymczasowo określono nowych numerów ewidencyjnych i wprowadzenia ich do ewidencji gruntów i budynków, bez uprzedniego wydania decyzji ustalającej linię brzegu i przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego.
Należy zatem przyznać rację skarżącej, iż zmiany w ewidencji w odniesieniu do działek, o których mowa w skardze zostały dokonane bez podstawy prawnej, a więc wpisy te są wadliwe i jako takie powinny zostać – w odpowiednim trybie usunięte. Nie ma jednak, zdaniem Sądu, racji skarżąca wywodząc, że § 82a ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. znajdował zastosowanie wyłącznie do działek już istniejących, chociaż redakcja przepisu mogłaby na taką ewentualność wskazywać.
Niewątpliwie przepis ten miał na celu uregulowanie stanów prawnych nieruchomości stanowiących cieki wodne, jeziora i zbiorniki wodne, a regulacja ta powinna zmierzać do jednoznacznego określenia linii brzegu tych cieków i stanowić podstawę do wyodrębnienia działek, na których się one znajdują. Odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do wniosku, iż jest to regulacja martwa, skoro granice działek ewidencyjnych stanowiących cieki i zbiorniki wodne oraz granice gruntów do nich przyległych zostały już ustalone, a działki, na których się one znajdują wyodrębnione.
Ma natomiast rację skarżąca, iż ujawnienie numerów działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków kreuje nową rzeczywistość prawną bez uprzedniego przeprowadzenia odpowiednich postępowań, czy to podziałowych, czy rozgraniczeniowych na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. To z kolei powodować może daleko idące konsekwencje w sferze praw i obowiązków dotychczasowych właścicieli tych gruntów, czego dowodem są dokumenty załączone do pisma z dnia 14 października 2024 r.
Nie zasługują na uwzględnienie wywody organu, z których wynika, że okoliczność w jaki sposób dane wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków zostaną następnie wykorzystane nie ma znaczenia dla prawidłowego, w jego ocenie, ujawnienia numerów działek w trybie § 82a ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. Wyjaśnić bowiem należy, że system prawa należy traktować jako spójną całość, a podejmowane przez organy administracji publicznej działania muszą znajdować oparcie w obowiązujących przepisach. Nie mogą one powodować stanu, w którym w ewidencji znajdują się dane, które stanowią podstawę do dokonania zmian właścicielskich w księgach wieczystych, jak w niniejszej sprawie. Nie zmienia tej oceny okoliczność, iż - jak podnosi organ, wpisy dotyczące numerów działek mają charakter tymczasowy. Brak jest bowiem dokumentów na potwierdzenie tej tezy, w szczególności dokumentacji z której wynikałoby, że taki tymczasowy charakter wpisu został w ewidencji zaznaczony, z załączonych do akt wypisów z ewidencji okoliczność ta nie wynika. Z kolei organ winien mieć świadomość, że tego rodzaju wpisy, które nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości mogą posłużyć za dowód przed innymi organami i sądami.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 przywołanej ustawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni wskazane wyżej wytyczne co do dalszego toku postępowania.