II SA/Sz 648/23

II SA/Sz 648/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 189f par.1 pkt 1, art. 189f par.2 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par.1 pkt 1 lit.c, art. 135, art.200, art.205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółki A kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 marca 2021 r., na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2020 poz. 1439 ze zm.), dalej jako: "u.c.p.g.", rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 poz. 2167), dalej jako "rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2016 r." oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a.", Prezydent Miasta K. nałożył na Spółka, dalej jako "skarżąca", karę pieniężną w wysokości 18 309,34 zł, w związku z nieosiągnięciem wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w 2018 r., o którym mowa w art. 9g u.c.p.g. i zobowiązał ją do zapłaty przedmiotowej kary w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił tym, że Spółka w roku 2018 osiągnęła poziomu recyklingu na poziomie 13,31 %, zamiast 30 %, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 14 grudnia 2016 r.
Rozpatrując wniosek skarżącej o odstąpienie od nałożenia kary organ przywołał treść art. 189f k.p.a. i wyjaśnił, że przepis ten w § 1 pkt 1 przewiduje dwa elementy, które muszą wystąpić łącznie aby instytucja odstąpienia od nałożenia kary mogła zostać zastosowana – waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Niespełnienie chociażby jednej z nich powoduje, że organ nie może odstąpić od nałożenia kary. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie można mówić o spełnieniu wszystkich przesłanek, bowiem przywrócenie przez stronę stanu zgodnego z prawem w niniejszej sprawie nie jest możliwe
Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego treść, a mianowicie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., i 107 § 1 ust. 6 k.p.a., art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego: art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g.
Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji.
Decyzją z dnia 25 maja 2021 r., nr SKO.4177.740.2021, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w związku z art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1, art. 9zf, u.c.p.g. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, uchyliło decyzję Organu I instancji w części, tj. co do punktu 2 i umorzyło postępowanie I instancji w tej części, oraz uchyliło decyzję Organu I instancji w części tj. co do punktu 1 i nałożyło na Skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 18 309 zł za nieosiągnięcie w 2018 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości odpadów komunalnych, wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami: papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła w 2018 r., o którym mowa w art. 9g u.c.p.g.
W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na obowiązujące przy wydaniu rozstrzygnięcia organu I instancji przepisy u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w okresie od 30 czerwca 2017 r. do 23 października 2019 r., jak i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 2167), w brzmieniu obowiązującym w okresie od 31 grudnia 2016 r. do 6 września 2021 r, tj. do dnia jego uchylenia.
Kolegium przywołało następnie treść art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. oraz wskazało, że z rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2016 r., wydanego na podstawie art. 3b ust. 2 u.c.p.g., wynika jakie poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych w poszczególnych latach, do dnia 31 grudnia 2020 r., podmiot odbierający odpady komunalne winien uzyskać. Akt wykonawczy określa także sposób obliczania tych poziomów. Zgodnie z § 2 ww. aktu rzeczone poziomy recyklingu są określone w załączniku do rozporządzenia. Przywołana w ww. przepisach "stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku" za 2018 r. - wynosi 140 zł/ Mg - i określona została w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U z 2017 r., poz. 2490 ze zm.). Z wyżej przywołanej regulacji u.p.c.g. wynika, że przesłanki do nałożenia kary muszą być spełnione kumulatywnie. Po pierwsze konieczne jest by przedsiębiorca odbierał odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Drugim warunkiem koniecznym jest to, by przedsiębiorca nie osiągnął w danym roku kalendarzowym (tutaj: 2018), w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami (tutaj: w 2018 r. – 30 %).
Kolegium zwróciło także uwagę na art. 9zc u.c.p.g., który stanowi, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu, wskazując, że niewątpliwie powyższy przepis nie dotyczy spornej kary administracyjnej. W pozostałym zaś zakresie, zgodnie z art. 9zf u.c.p.g., przepisy tej ustawy odsyłają do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, dalej "o.p." Wobec powyższego do nakładania kar administracyjnych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne, obligatoryjnie stosuje się przepisy rozdziału III o.p., ale również zastosowanie znajdują ogólne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności dotyczące wydawania decyzji.
Organ odwoławczy uznał także, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów o.p. instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania.
Zdaniem Organu II instancji, nie ulega zaś wątpliwości, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach częściowo regulują kwestie wymienione w art. 189a § 2 k.p.a. (vide: art. 9zc u.c.p.g.). W pozostałym zakresie, na mocy art. 9zf u.c.p.g., przepisy tej ustawy odsyłają do przepisów działu III o.p.
Kolegium stwierdziło, iż kwestią niesporną jest to, że skarżąca odbierała odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości w 2018 r., a także okoliczność nieosiągnięcia w 2018 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na poziomie 30 %, a tylko na poziomie 13.31 %. Organ odwoławczy stwierdził także, że kara nałożona na przedsiębiorcę została obliczona prawidłowo
Kolegium uznało, że kwestią sporną jest nieprzeanalizowanie przez organ I instancji wszelkich aspektów sprawy w szczególności co do przyczyn nieosiągnięcia wymaganego przez prawo poziomu recyklingu przez Spółkę, a także niezastosowanie przez organ I instancji instytucji odstąpienia od wymierzenia spornej administracyjnej kary pieniężnej w myśl art. 189f k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów strony w tym zakresie, Kolegium uznało je w pełni za chybione, bowiem w jego ocenie w sprawie brak było przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. Organ odwoławczy podkreślił bowiem, że w sprawach kar określonych w u.c.p.g. nie ma w ogóle zastosowania dział IVa k.p.a.
Nie ma zatem również zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.. Nawet jednak, gdyby przyjąć zapatrywanie Spółki, iż rzeczona instytucja ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania strony należy, zdaniem Kolegium, ocenić negatywnie, bowiem skarżąca prowadzi działalność związaną ze zbieraniem odpadów. Ponadto działa na przedmiotowym rynku od 2016 r., posiada wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych. Wobec powyższego wydawałoby się, iż od Spółki można by wymagać bieżącej znajomości przepisów prawa w zakresie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Zdaniem Kolegium, skarżąca była świadoma w jakim reżimie prawnym funkcjonuje, a także, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu jest obligatoryjne i nie zależy od rozsądku i jej racjonalnych działań. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca mogła zastosować, w celu osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu różnego rodzaju narzędzia, takie jak zmiany zapisów w umowach z obsługiwanymi podmiotami gospodarczymi, w których zobowiązałaby się do selektywnej zbiórki odpadów, aby wyeliminować lub ograniczyć obecny stan, w którym odpady zmieszane są odbierane i bezpośrednio dostarczane do instalacji. Skarżąca nie miała ustawowego obowiązku i przymusu podpisania umów z podmiotami gospodarczymi na warunkach, które mogą być dla niej niekorzystne dla zachowania wymagań art. 9g u.c.p.g. Podejmując się podpisania umów z wybranymi podmiotami czyniła to w ramach swobody umów. Nie umknęło uwadze Kolegium, iż Prezydent nie miał obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez skarżącą i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia przedmiotowej kary. Wobec tego, jeżeli właściciele nieruchomości "deklarują potrzebę oddawania odpadów zmieszanych", a skarżąca na to się godzi, to w konsekwencji nie powinna przerzucać swoich decyzji gospodarczych na fakt niewywiązania się z jej prawnego obowiązku, tj. ściśle określonego poziomu recyklingu.
Organ odwoławczy po weryfikacji, mimo zauważenia potrzeby zaokrąglenia kwoty wynikającego z przepisów o.p. stwierdził, że organ I instancji w sposób jasny i wyczerpujący wyliczył wysokość przedmiotowej kary.
Kolegium odniosło się również do kwestii przedawnienia i powołało się na treść art. 68 § 1 oraz o.p. art. 70 § 1 o.p. wskazując, że w ustalonym stanie faktycznym skarżąca nie osiągnęła poziomu recyklingu na poziomie 30% w 2018 r. W ocenie Kolegium, jeżeli sprawa dotyczy badania poziomu recyklingu w 2018 r. (w myśl zaprezentowanych w rozważaniach prawnych przepisów) to przedawnienie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, winno nastąpić z dniem 31 grudnia 2021 r. Zdaniem Kolegium, decydujące znaczenie na gruncie art. 68 § 1 o.p. ma fakt wydania i doręczenia decyzji przez Organ I instancji do dnia 31 grudnia 2021 r., co nastąpiło.
Kolegium stwierdziło również, że Organ I instancji w pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji zobowiązał Spółkę do uiszczenia kary w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja Burmistrza stała się ostateczna (art. 9zd ust. 1 u.c.p.g.) na rachunek bankowy urzędu gminy. Ustawa u.c.p.g. jak i przepisy k.p.a. nie przewidują określania w rozstrzygnięciu decyzji w przedmiocie nałożenia spornej kary pieniężnej terminu płatności oraz numeru rachunku bankowego, na który należy uiścić karę pieniężną. W tym kontekście organ nie wydaje rozstrzygnięcia, ponieważ termin płatności określa przepis ustawy. Tego rodzaju informacje organ wydający decyzję winien zawrzeć ewentualnie w uzasadnieniu decyzji lub pouczeniu. Zawarcie powyższego stwierdzenia w pkt 2 sentencji decyzji Organu I instancji zostało zatem dokonane bez podstawy prawnej i wymagało ingerencji w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a.
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Kolegium, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy tj.:
1) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy bez analizy argumentacji podnoszonej przez stronę w toku postępowania przed organem I instancji jak i w odwołaniu strony,
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji tj., art, 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy oraz brak dokonania analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego przy uwzględnieniu słusznego interesu strony postępowania, co przejawiło się:
- w braku analizy materiału dowodowego i braku podjęcia przez organy obu instancji ustaleń w kontekście zgłoszonego przez Spółkę zarzutu, iż brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2018 r. wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych,
- w odgórnym założeniu przez organy obu instancji, iż Spółka ponosi odpowiedzialność absolutną za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2018 roku i przyjęciu, że wszelkie dowody wykazujące, iż strona zrobiła czego można było od niej rozsądnie wymagać by do naruszenia prawa nie doszło nie mają znaczenia dla sprawy i odgórnie należy je odrzucić,
- w niedostrzeżeniu, iż brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2018 r. wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych,
- w wadliwej ocenie dowodów z dokumentów w postaci umów Spółki [...] z kontrahentami z terenu Gminy Miasto K. obowiązujących w 2018 r., z których wynika, że cena wywozu odpadów segregowanych jest znacznie niższa aniżeli w przypadku odpadów niesegregowanych,
- w całkowitym pominięciu dowodu z zeznań strony - prezesa zarządu Spółki [...] (przy czym organy obu instancji nie wskazały z jakich względów nie wzięły pod uwagę treści zeznań strony, w tym nie wskazały, czy uznają te zeznania za wiarygodne lub niewiarygodne), a tym samym niedokonaniu oceny dowodu z którego wynikało, iż brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2018 r. wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych,
- w całkowitym pominięciu, że skarżąca nie posiadała obiektywnych możliwości zawarcia odpowiedniej ilości umów na odbiór odpadów segregowanych w 2018 r., a w konsekwencji nie może ponosić odpowiedzialności za brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych (Spółka nie ma żadnego wpływu na wolę zawarcia z nią umowy na odbiór segregowanych odpadów - zarówno przez obecnych, jak i potencjalnych jej klientów),
- w całkowitym niedostrzeżeniu, że w 2018 roku obowiązek selektywnego zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych nie był w ogóle egzekwowany przez Gminę Miasto K., zaś wszelkie działania promocyjne i edukacyjne skierowane były do gospodarstw domowych i osób w wieku szkolnym, przy czym organy w tym zakresie (niepełny zarzut: dopisek WSA) żadnej konkretnej informacji oraz dowodu wykazującego działania Gminy Miasto K. mające na celu wyegzekwowanie przez Gminę obowiązku zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, tym samym ustalenia organów obu instancji w tym zakresie są dowolne i błędne, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i ustalenia odpowiedzialności skarżącej Spółki,
- w niedostrzeżeniu i nieodniesieniu się przez organy obu instancji do faktu, iż jedną z przyczyn nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych była bardzo słaba skuteczność bazy RIPOK która odbierała od Spółki odpady komunalne (baza ta sortowała i odzyskiwała jedynie ponad 4 % papieru, tworzyw sztucznych, metali i szkła z odpadów komunalnych przekazanych przez Spółkę z terenu Gminy K., co świadczy o bardzo niskim poziomie odzyskiwania odpadów segregowanych z przekazanych odpadów komunalnych zmieszanych - jest to jeden z niższych wyników w kraju, który w konsekwencji obciąża Spółkę;
3) art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego przez organy obu instancji, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, iż Spółka miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od Spółki, podczas gdy Spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania w 2018 r. wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., jednakże nie posiadając przy tym jakichkolwiek możliwości w zakresie przymuszenia właścicieli nieruchomości niezamieszkałych do zawarcia ze Spółką umowy na odbiór odpadów segregowanych;
- art. 107 § 3 k.p.a. i art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a., w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez całkowity brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu, iż brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2018 roku wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś Spółka dołożyła należytej staranności i podjęła działania mające na celu pozyskanie klientów na usługi odbioru odpadów segregowanych;
- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż wniosek Skarżącej od odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej winien być rozpatrywany w oparciu o zaistnienie przesłanek z w/w przepisu i wadliwe przyjęcie, iż brak jest w niniejszej sprawie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary przez organ, w sytuacji gdy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. uzasadnienia wyroków: WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1648/17 oraz z dnia 13 marca 2018 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1649/17) wynika, iż w przedmiotowej sprawie jest możliwe odstąpienie od wymierzenia kary.
2. Naruszenie prawa materialnego tj., art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g., poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, zaś odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 826/21 oddalił skargę.
W ocenie Sądu, organy w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły materiał dowodowy i na jego podstawie doszły do trafnego wniosku, iż skarżąca, w związku z prowadzoną działalnością jako podmiot odbierający odpady komunalne, na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, była w 2018 r. obowiązana do osiągnięcia co najmniej 30% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.
Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego co do wysokości i prawidłowości obliczenia nałożonej na Spółkę kary pieniężnej. Sąd odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów, wyjaśniając z jakich względów nie zasługują one na uwzględnienie. Rozważania Sądu dotyczyły między innymi do kwestii związanych z odstąpieniem od nałożenia kary. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z kolei stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie.
Sąd wyjaśnił, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jednoznacznie wskazują, iż stwierdzenie deliktu obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej. Odstąpienie od kary możliwe jest wyłącznie w przypadkach określonych w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1 , art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, w których organ może wziąć pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. W katalogu tym nie ma kary wymienionej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i 3 powołanej ustawy. Gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał objąć możliwością odstąpienia od wymierzenia kary w przypadku deliktu określonego w art. 9x ust. 1 pkt 2, wymienił by ten przepis w art. 9zc ust. 1 ustawy. Odesłanie tylko odnośnie do art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 do Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec kompletnego uregulowania kwestii kar pieniężnych w u.c.p.g. byłoby działaniem pod względem legislacyjnym zarówno zbędnym jak i niezrozumiałym.
Od wyroku WSA w Szczecinie skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 486/22, sprostował oczywistą omyłkę w komparycji zaskarżonego wyroku, orzekł o jego uchyleniu przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał na własną uchwałę z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, odpowiadając na pytanie "Czy w postępowaniach w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)?", stwierdził, że "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)".
Według NSA w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy.
Wskazując na wiążący charakter uchwały NSA wskazał na konieczność uwzględnienia przedstawionego w wyroku stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga okazała się zasadna. Jej przedmiotem uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie przez [...] Spółkę z o.o. w 2018 r. przewidzianego przepisami poziomu recyklingu.
Na gruncie badanej sprawy nie jest sporna okoliczność, iż skarżąca Spółka nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu, nie jest również kwestionowana wysokość i prawidłowość obliczenia nałożonej kary pieniężnej. Kwestią sporną była możliwość odstąpienia od nałożenia kary i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zarówno organ odwoławczy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę stanęły na stanowisku, że przepisy te nie znajdują zastosowania w niniejszym postępowaniu, jednak Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji wskazał na własną uchwałę z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt IIIOPS 1/21, w której przesądzono, iż przepisy Działu IVa k.p.a. znajdują zastosowanie do kar pieniężnych o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g.
Stąd też rzeczą Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy było ustalenie, czy organy, w swoich rozstrzygnięciach zawarły rozważania dotyczące spełnienia przez Spółkę przesłanek warunkujących odstąpienie od nałożenia kary, o których mowa w art. 189f. k.p.a.
Przepis ten w § 1 stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Zgodnie z art. 189f § 2 przywołanej ustawy w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3).
Organ I instancji odnosząc się do postulowanego przez skarżącą odstąpienia od nałożenia kary wyjaśnił, że w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przewidziano dwa elementy, które muszą wystąpić łącznie. Nie tylko waga naruszenia prawa powinna być znikoma, ale strona musi również zaprzestać naruszać prawo, czyli przywrócić stan zgodny z prawem. W przypadku wystąpienia tylko jednej z przesłanek odstąpienie od nałożenia kary nie jest możliwe. Podkreślono, że nie jest możliwe spełnienie przesłanki odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a., bowiem nie jest możliwe przywrócenie przez stronę stanu zgodnego z prawem.
Organ II instancji odnosząc się do zarzutów strony związanych z niezastosowaniem instytucji odstąpienia od nałożenia kary stanął na stanowisku, że przepisy Działu IVa k.p.a. w ogóle nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie, zawarł jednak w swoim rozstrzygnięciu rozważania dotyczące przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium oceniło, że waga naruszenia prawa jest znaczna, co w jego ocenie wiąże się z tym, że skarżąca jest przedsiębiorcą działającym na rynku od 2016 r., posiada wpis do rejestru działalności regulowanej i można od niej wymagać znajomości aktualnych przepisów prawa związanych z prowadzoną działalnością, a także takiej organizacji pracy, aby tego rodzaju naruszeń uniknąć.
W ocenie Sądu, zarówno rozważania organu I instancji jak i organu odwoławczego, który co prawda nie znalazł podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów Działu IVa k.p.a., ale pomimo tego dokonał oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., nie są wystarczające do uznania, że organy te zadośćuczyniły obowiązkowi zbadania, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w treści przywołanego przepisu.
Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje dwa elementy, których łączne wystąpienie może skutkować odstąpieniem od nałożenia kary: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, 2) strona zaprzestała naruszenia prawa.
W odniesieniu do pierwszej z przesłanek należało zatem ocenić wagę naruszenia polegającego na nieosiągnięciu wymaganego poziomu recyklingu w 2018 r. Ocena ta winna obejmować ustalenie w szczególności, czy odstępstwo od wymaganego poziomu było znaczne, jakie skutki wywołało naruszenie, czy były one znaczące dla środowiska, a więc winna się ona odnosić do samego naruszenia prawa.
W przypadku drugiej przesłanki należało ustalić, czy strona zaprzestała naruszenia prawa, a więc, czy prowadzona przez nią działalność jest zgodna z przepisami prawa i czy po stwierdzonym naruszeniu nie dochodziło już do ponownych naruszeń tego samego rodzaju.
W niniejszej sprawie organ I instancji przesłanki pierwszej w ogóle nie ocenił, wyszedł bowiem z założenia, że nie ma możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a skoro tak, to nie ma możliwości łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a., bowiem w jego ocenie nie jest możliwe przywrócenie stanu zgodnego z prawem.
W ocenie Sądu, rozważania organu I instancji są obarczone błędem polegającym na przyjęciu, że zaprzestanie naruszania prawa jest tożsame z przywróceniem stanu zgodnego z prawem. Należy przyznać organowi rację, iż usunięcie naruszenia prawa w tym wypadku jest niemożliwe, bowiem nieosiągnięcie poziomu recyklingu dotyczy roku 2018 i jest faktem dokonanym, którego nie da się zmienić, a zatem art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Niemniej jednak wskazać należy, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga nie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem, ale zaprzestania naruszania prawa.
Zdaniem Sądu są to dwie różne rzeczy. Zaprzestanie naruszania prawa zakłada bowiem, że stwierdzono jakieś działanie niezgodne z prawem, ale strona tego rodzaju działań zaprzestała. W przypadku przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w określonym obszarze może to oznaczać sytuacje, w których w określonym momencie działalność ta została uznana za niezgodną z przepisami, ale przedsiębiorca w dalszej swojej działalności zaprzestał tego rodzaju naruszeń.
Na gruncie badanej sprawy stwierdzenie nieosiągnięcia poziomu recyklingu w roku 2018 nie czyni niemożliwym ustalenia, że skarżąca zaprzestała tego rodzaju naruszeń. Wystarczyłoby ustalić, czy w kolejnych latach poziomy recyklingu były zgodne z przepisami. Nie jest to niemożliwe, bowiem kara dotyczy roku 2018, a postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto w roku 2020. Istnieje zatem możliwość ustalenia, czy obecnie prowadzona działalność przedsiębiorcy w tym obszarze jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a więc, czy zaprzestał on naruszania prawa.
Organ I instancji, jak już wspomniano, nie dokonywał oceny wagi naruszenia prawa, uczynił to organ odwoławczy, odnosząc tę przesłankę do okoliczności związanych z samym przedsiębiorcą, a więc jego doświadczeniem w profesjonalnym prowadzeniu działalności związanej z odbiorem i wywozem odpadów.
W ocenie Sądu taka ocena wagi naruszenia prawa jest wadliwa. Należy bowiem zauważyć, że – jak już wcześniej wyjaśniono, powinna się ona odnosić nie do przedsiębiorcy i oceny jego działalności, ale samego naruszenia. Organ winien się zatem skoncentrować na tym jakiego rodzaju było to naruszenie, jakie spowodowało skutki i na ile były one dotkliwe.
Odnoszenie wagi naruszenia prawa do profesjonalizmu przedsiębiorcy nie jest, zdaniem Sądu, właściwe chociażby z tego względu, że wszyscy przedsiębiorcy zajmujący się obrotem odpadami muszą spełniać określone przepisami wymogi, w tym posiadać wpis do rejestru działalności regulowanej. Prawdą jest, że od podmiotów profesjonalnie zajmujących się jakąś działalnością należy wymagać znajomości przepisów. Nie zmienia to jednak faktu, że również przedsiębiorcy dopuszczają się różnych naruszeń prawa o większym bądź mniejszym ciężarze. W ocenie Sądu przy rozważaniu przesłanek odstąpienia istotne jest właśnie określenie tego ciężaru i wagi naruszenia, a nie wyłącznie tego, czy osoba odpowiedzialna jest przedsiębiorcą, czy osobą fizyczną.
Zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko prowadziłoby do automatycznego przyjęcia, że przedsiębiorca w nie może skorzystać z dobrodziejstwa odstąpienia od nałożenia kary z racji tego, że prowadzi działalność gospodarczą i uznaje się go za specjalistę w tym obszarze, którego jego działalność dotyczy, co w żadnym wypadku nie wynika z przepisów Działu IVa k.p.a. Przeciwnie należałoby założyć, że naruszenia prawa również przez przedsiębiorców mogą mieć różną wagę, co otwiera możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary w przypadku, gdy waga ta jest niewielka.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 oraz § 14 § ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 – j.t.).