II SA/SZ 641/21

II SA/Sz 641/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 395/22 - Wyrok NSA z 2023-05-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art.145,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15(4)
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust.1, pkt 1 , ust. 2  pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi O. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej powoływane jako Kolegium lub organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania O. i P. S. (dalej powoływani też jako inwestorzy lub skarżący) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] znak [...] z dnia [...] r. dotyczącą odmowy wydana decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą; budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. obręb G., gmina M..
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podał, iż O. i P. S. pismem z dnia 10 października 2019 r. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], obręb G., gmina M..
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] r. Burmistrza [...] odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji uznając, że planowane przez wnioskodawców zamierzenie nie spełnia określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu warunku, tzn. zasady dobrego sąsiedztwa.
Od powyższej decyzji inwestorzy odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarządzając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, że dla planowanej zabudowy nie można ustalić warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.
2. § 3 ust. 1 i ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości minimalnej i nie w kształcie okręgu w warunkach rozproszonej zabudowy, i nieobjęcie analizą zabudowań zlokalizowanych w dalszej odległości, tj. zabudowy działek nr [...] i [...]
3. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Skarżący, kwestionując rozstrzygnięcie, wskazywali w szczególności na uchybienia natury proceduralnej - niewyjaśnienie stanu faktycznego, polegające na wadliwym, w ich ocenie, wyznaczeniu obszaru analizowanego. Podnosili, że został ów obszar został wyznaczony w najmniejszej możliwej odległości, podczas gdy wyznaczenie większego obszaru analizowanego pozwoliłoby na uwzględnienie działek oznaczonych nr [...] i nr [...], zabudowanych wzniesionymi budynkami.
Rozpatrując powyższe odwołanie Kolegium ustaliło, iż działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym G. przewidziana dla planowanej inwestycji, nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.
Po przywołaniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy wyjaśnił, iż zawiera on przesłanki, które musza być spełnione łączne, zaś niespełnienie choćby jednej z nich czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym i prowadzi do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Organ odwoławczy dostrzegł, iż wniosek z dnia 10 października 2019 r. o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego był przez inwestorów zmieniony pismem z dnia 7 września 2020 r. Zmiana dotyczyła gabarytów planowanej inwestycji, tj. wymiarów budynku z 16m x 10m do 16m x 9m.
W wyniku przeprowadzonej pierwotnej analizy architektoniczno-urbanistycznej ustalono, niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi z uwagi na fakt, iż działka objęta inwestycją w znacznej części znajduje się w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150 o ciśnieniu 5.4 MPa relacji Kołobrzeg-Koszalin. Powyższe zmniejszenie planowanej powierzchni zabudowy budynkiem mieszkalnym skutkowało zachowaniem wymaganej strefy kontrolnej dla powyższych gazociągów.
Kolegium stwierdziło, iż decyzja zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana na podstawie: wykonanej przez osobę uprawnioną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zgodnie z wymaganiem określonym w § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz z tą samą datą opracowanego projektu decyzji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w badanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób przewidziany w § 3 ust. 2 rozporządzenia, według którego granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W niniejszej sprawie front działki objętej wnioskiem wynosi około 16 m, wyznaczony obszar analizowany wyznaczono w odległości około 50 m , czyli w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, tj. zgodnie z przywołanymi przepisami (załącznik graficzny do analizy sporządzony na mapie ewidencyjnej w skali 1 : 2 000). Przy czym na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z § 3 rozporządzenia zastosowana mapa w skali 1 : 2 000 jest właściwa dla inwestycji liniowych, a przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją liniową. Ponieważ w aktach sprawy jest dostępna mapa właściwa w skali 1 : 1 000, aktualna na ten sam dzień, tj. 26 września 2019 r., Kolegium weryfikacji powyższych ustaleń dokonało według mapy właściwej.
Według ustaleń Kolegium front działki wynosi około 16 m, wobec powyższego wyznaczony przez organ pierwszej instancji obszar analizowany to prostokąt powstały przez zakreślenie z każdej strony działki odległości nie mniejszej niż 50 m. Tak wyznaczony obszar analizy jest zgodny z wymaganiami § 3 pkt 2 rozporządzenia, a w konsekwencji do oceny przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stwierdzono też, iż w tak wyznaczonym obszarze objętym analizą urbanistyczną brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Jak stwierdziło Kolegium, na podstawie własnej analizy mapy, w odległości dwukrotnie większej, tj. sześciokrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, również brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Uznano, iż brak jest okoliczności szczególnych uzasadniających rozszerzenie obszaru analizowanego takich jak: zabudowa o mocno zróżnicowanych formach architektonicznych, zabudowa w jednym kierunku od granic działki, oddzielenia działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowania dróg publicznych, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, brak jest więc podstaw do tego, aby rozszerzać analizowany obszar tylko w tym celu, aby w jego granicach znalazły się obiekty wskazane przez skarżących.
Wyjaśniono w powyższym zakresie, iż wyznaczony obszar objęty analizą oraz najbliższe otoczenie tego obszaru to teren rolny podzielony na liczne działki budowlane. Żadna z nich nie jest zabudowana. Natomiast zabudowa wskazana przez skarżących jest oddalona w kierunku płn.-zach. o około 150 m. Tak oddalona zabudowa nie może stanowić "dobrego sąsiedztwa" dla inwestycji planowanej na działce nr [...] i wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżących.
Pismem z 26 kwietnia 2021 roku skargę od powyższej decyzji wywiedli inwestorzy. Zarzucili oni skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1. §3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) pozostającego w związku z art. w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. po. 741 z późn. zm.) przez niewyjaśnienie zasadności przyjęcia dla nieruchomości objętej projektowaną inwestycją minimalnego obszaru analizowanego dla ustalenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a przez to brak przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] oraz [...] pomimo, iż powinny one zostać objęte obszarem analizowanym,
2. § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) pozostającego w związku z art. w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. po. 741 z późn. zm.) przez wyznaczenie obszaru analizowanego dla ustalenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie zbliżonym do prostokąta, co spowodowało pominięcie w obszarze analizowanym sąsiednich działek zabudowanych, które byłyby przedmiotem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyby obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy,
3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na kształt zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77-81 k.p.a. poprzez naruszenie zasad: zaufania obywateli do organów państwa, przekonywania i dochodzenia prawdy obiektywnej oraz poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy i zaniechanie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego przyjęty został minimalny obszar analizowany dla ustalenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wskazując na powyższe skarżący zawnioskowali o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, inwestorzy wskazali w szczególności, iż czynnością o największym znaczeniu dla wyniku całego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, na którym organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących w badanej sprawie organy administracji obu instancji w sposób nieprawidłowy zakreśliły obszar analizowany dla ustalenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu - uczyniły to bowiem w oderwaniu od cech terenu sąsiadującego z nieruchomością objętą projektowaną inwestycją skarżących oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zabudowanych działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Zgodnie z obowiązującym prawem, obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co w świetle ugruntowanego orzecznictwa, piśmiennictwa oraz praktyki stosowania prawa jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna wynikać przyjęta przez organ wielkość tego obszaru i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość.
Skarżący stanęli na stanowisku, że o ile organy administracji miały prawo do przyjęcia minimalnej wielkości analizowanego obszaru, o tyle miały jednocześnie obowiązek wskazania, jakie cechy przestrzeni sąsiadującej z analizowanym obszarem, w tym przestrzeni postulowanej przez skarżących w toku postępowania przed organami obu instancji, nie pozwalają na "rozciągnięcie" obszaru analizowanego Tymczasem, mocą pisemnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zadowoliło się gołosłownym stwierdzeniem, jakoby brak było szczególnych okoliczności wymienianych szczegółowo w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym powołanych powyżej), które uzasadniałyby rozszerzenie obszaru analizowanego poza ustawowe minimum, lecz nie wskazało żadnych ocen lokalnego terenu, które potwierdzałoby taką ocenę.
Zdaniem skarżących pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie nie zapominając o tym, że prognozowany obszar analizowany jest jako urbanistyczna całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. W realiach niniejszej sprawy, w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zróżnicowana rozproszona zabudowa, o funkcji tożsamej z projektowaną: w sąsiedztwie nieruchomości skarżących znajdują się bowiem działki, o numerach ewidencyjnych: [...] oraz [...], zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.
Ponadto, skarżący zwracali uwagę, iż obszar analizowany wyznaczany jest dookoła działki, na której planowana jest inwestycja, a co za tym idzie granica tego terenu powinna przyjąć formę okręgu, w którego centrum znajduje się działka objęta wnioskiem. Ma to znaczenie dla niniejszej sprawy o tyle, że gdyby zastosować go w praktyce okazałoby się, że granice obszaru analizowanego w odniesieniu do projektowanej inwestycji byłyby inne, aniżeli granice obszaru analizowanego usankcjonowane decyzjami organów administracji obu instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawę zaskrzonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Dopełnieniem tej regulacji są między innymi przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Stosownie do jego §3 W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
W literaturze wskazuje się, że jej celem powyższych regulacji jest zapewnienie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2013).
W badanej sprawie skarżący zabiegali o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], obręb G., gmina M.. Organy odmówiły wydania przedmiotowej decyzji stwierdziwszy, iż brak jest jakiejkolwiek zabudowy na obszarze wyznaczonym analizą urbanistyczną dla trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym według ustaleń organu odwoławczego poczynionych na podstawie analizy mapy, nawet w odległości dwukrotnie większej, tj. sześciokrotnej szerokości frontu działki powyższy stan nie ulega zmianie, brak jest bowiem jakiekolwiek zabudowy.
Skarżący kwestionują powyższa analizę zarówno w zakresie kształtu wyznaczonego terenu (nie będącego okręgiem) jak i w zakresie braku rozszerzenia obszaru analizy, wskazując w szczególności, iż zabudowa budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, która powinna była zostać uwzględniona w analizie, znajduje się na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] oraz [...].
Co do zasady należy zgodzić się z tezą skarżących, iż w świetle § 3 ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia dopuszczalne jest wyznaczenie innych granic przez organ. Wyznaczając obszar analizowany należy jednak kierować się zasadą dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu oraz powinien uwzględniać wyrażony w art. 2 pkt 1 ustawy aspekt ładu przestrzennego.
Prawidłowe jest także z twierdzenie skarżących, iż określenie w rozporządzeniu minimalnej wielkości obszaru analizowanego, nie uniemożliwia jego rozszerzania. Takie działanie jest jednak możliwe jedynie wówczas gdy jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, konieczność wnikliwego uzasadnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość wskazaną w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia nie jest pozbawiona znaczenia. Wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią bowiem punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby też swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt. II OSK 2931/14 – publ. www.orzecznia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego trafnie wskazało Kolegium, iż tego rodzaju odstępstwo od zasady nie może mieć charakteru dowolności i powinno znajdować odpowiednie poparcie takimi okolicznościami jak: mocne zróżnicowanie zabudowy w obszarze analizowanym, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowania dróg publicznych czy duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.
Sąd rozstrzygając w niniejszej sprawie w podziela pogląd przedstawiony w cytowanym przez skarżących wyroku WSA w Szczecinie z 19 września 2019 roku sygn. akt. II SA/Sz 329/19 (publ. www.orzecznia.nsa.gov.pl). Przy czym na szczególną uwagę zasługuje pominięta w skardze konkluzja, iż rozszerzenie granic obszaru analizowanego ma na celu dokładniejsze scharakteryzowanie występującej w tym obszarze zabudowy i jej funkcji, a w konsekwencji takie dopasowanie parametrów i funkcji planowanej zabudowy, aby stanowiła ona harmonijną całość z istniejącym otoczeniem, nie może natomiast stanowić instrumentu, do poszukiwania w tym obszarze jakiejkolwiek zabudowy, w taki sposób, aby uzasadnić realizację planowanej inwestycji.
Również w niniejszej sprawie działka objęta wnioskiem leży na obszarze, który nie stanowi zwartego kompleksu urbanistycznego o takim charakterze, jak planowana inwestycja, co pozwoliłoby organowi na dostosowanie parametrów planowanego budynku jednorodzinnego do istniejącej zabudowy. Bezspornie na wskazywanych przez skarżących działkach [...]/ i [...] znajduje się zabudowa, niemniej jednak nie sposób uznać, iż owe działki znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Skarżący nie dostarczają żadnych argumentów dających podstawę do uznania, iż wskazywane przez nich zabudowania, znajdujące się poza kompleksem działek wydzielonych z działki nr [...], położone w odległości około 150 m w linii prostej, do których są doprowadzone inne drogi, miałyby stanowić wyznacznik zasad zabudowy dla działek objętych wnioskiem.
Sąd także nie dopatrzył się zatem podstaw do podważania przejętego przez organy administracji obszaru analizowanego i jego poszerzania w kierunku oczekiwanym przez skarżących. Tego rodzaju działania nie sposób byłoby uznać za realizujące cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci zapewnienia ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy.
Przy czym wbrew tezie skargi organ odwoławczy wyjaśnił przyczyny dla których nie dopatrzył się uzasadnienia dla rozszerzenia obszaru anulowanego, wskazując w jakich okolicznościach odstępstwo od wskazanej przez prawodawcę zasady byłoby uzasadnione. Stanowisko to jest oparte na ugruntowanym orzecznictwie i jest w pełni przekonujące.
Natomiast w zakresie zarzutu opartego na twierdzeniu o wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez nadaniu mu kształtu zbliżonego do kwadratu, nie zaś okręgu, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że nie jest konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego w formie okręgu. Obszar analizy wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego.
Określenie "wokół" oznacza tylko tyle, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten nie musi stanowić regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora. Innymi słowy, odległość granic tego obszaru od działki inwestora nie musi być w każdym przypadku jednakowa. Ważne natomiast jest, aby obszar analizowany w każdym jego punkcie obejmował minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego (por. np. wyroki NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12 oraz z 19 czerwca 2013 r., II OSK 455/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl i cyt. tam piśmiennictwo).
Warto na marginesie zauważyć, iż z mapy jednoznacznie wynika, iż zmiana kształtu obszaru analizowanego z prostokątnego na kolisty, nie zmieniłaby kluczowego dla sprawy ustalenia, iż na tak wyznaczonym obszarze brak jest jakiekolwiek zabudowy.
Z tych względów, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.