II SA/Sz 639/23

II SA/Sz 639/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 47 ust. 1 -2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi F. D. i E. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 12 maja 2023 r., nr [...], Wojewoda Zachodniopomorski, w następstwie ponownego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez E. D. i F. D. (dalej: Wnioskodawcy, Inwestorzy lub Skarżący) reprezentowanych przez radcę prawnego, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z 7 kwietnia 2022 r., znak [...], odmawiającej wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości położonej na dz. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w S., w celu wywozu gruzu pozostałego po rozbiórce komina, transportu materiałów budowlanych, rusztowań, ludzi i sprzętu budowlanego oraz instalacji ogniw fotowoltaicznych i remontu istniejących szklarni na terenie działki nr [...] z obrębu [...] położonej w rejonie ul. [...] i ul. [...] w S..
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż na wcześniejszym etapie postępowania, zainicjowanego wnioskiem z 17 grudnia 2021 r., zapadł 1 grudnia 2022 r. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 699/22, uchylający wcześniejszą decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 czerwca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z 7 kwietnia 2022 r.
W powyższym orzeczeniu wskazano, iż organ odwoławczy błędnie przyjął, iż w badanej sprawie nie ma zastosowania art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego i w ślad za tym twierdzeniem nie dokonał własnych ustaleń merytorycznych, nie ocenił argumentacji zawartych w decyzji organu I instancji, ani też nie ustosunkował się do żądania Wnioskodawcy. Zdaniem Sądu organ II instancji nie wypowiedział się przede wszystkim, czy zakres i rodzaj prac wskazanych przez Wnioskodawców uzasadnia konieczność wejścia, czy chociażby przejazdu, przez nieruchomość sąsiednią (czy ewentualnie mogą oni stosować dotychczasowy sposób dojazdu do działki nr [...]). WSA w Szczecinie zgodził się tym samym z twierdzeniem Wnioskodawców, że organ odwoławczy wydając decyzję z dnia 2 czerwca 2022 r., nie rozpatrzył w sposób wystarczający materiału dowodowego i nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy.
Rozpatrując aktualnie sprawę Wojewoda wskazał, iż Wnioskodawcy złożyli w dniu 20 grudnia 2021 r. do Prezydenta Miasta Szczecin wniosek o wydanie - na podstawie art. 47 Prawa budowlanego decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, w związku z koniecznością "skorzystania z pasa przejazdu pojazdów i przechodu ludzi, począwszy od bramy wjazdowej na teren nieruchomości do granic w linii prostej o długości w linii prostej 21,1 m i szerokości 4,75 m, na okres 174 dni roboczych ujętych w załączonym do dokumentacji "Harmonogramie", w związku z zamiarem przeprowadzenia prac na działce Wnioskodawców, oznaczonej nr [...], obejmujących - dowóz płyt poliwęglanowych (220 płyt o wym. 0,5 m x 3,05 m oraz 110 płyt o wymiarach 0,5 m x 1,4 m); przejazd podnośnika koszowego przez działki sąsiednie na działkę nr [...]; przejazd przez działki sąsiednie do działki nr [...] wywrotkami i wywóz gruzu; dowóz pozostałego sprzętu niezbędnego do wykonania prac oraz przejście pracowników przez działki sąsiednie na działkę nr [...]". Wnioskodawcy wskazywali, że przedmiotowe zamierzenie budowlane ma być realizowane w oparciu o wcześniejsze zgłoszenie robót budowlanych z dnia 6 kwietnia 2020 r., wydane w związku z remontem szklarni znajdujących się na działce nr [...].
Prezydent Miasta stwierdził, iż Wnioskodawcy, dołączając kopie przesłanych przez siebie do właścicieli nieruchomości sąsiednich - w tym właścicieli działki nr [...] - próśb o udostępnienie nieruchomości na okoliczność zamiaru wykonania przedmiotowych prac, a także wobec negatywnych odpowiedzi tychże właścicieli, udokumentowali przesłankę braku uzyskania zgody zawartą w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika również, że Wnioskodawcy nie uzyskali zgody właściciela innej działki oznaczonej nr [...] - z której dotychczas korzystali - w zakresie zwiększenia intensywności przejazdów przez tę działkę, w związku z zamiarem realizacji przedmiotowych prac budowlanych. Organ doszedł jednak do wniosku, że wymienione przez Inwestorów prace budowlane nie będą wykonywane z terenu działki nr [...] i ograniczą się wyłącznie do konieczności zapewnienia przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], jednakże nie przez 174 dni robocze, tylko - według przedłożonego "Harmonogramu" prac budowlanych - przez 40 dni roboczych. Poza tym organ I instancji zauważył, że wkreślony w mapę przedstawiającą teren działki nr [...] przebieg ciągu komunikacyjnego, znajduje w obszarze, na którym fizycznie położone są ogrodzenie i wiata o wymiarach orientacyjnych 6 m x 5 m, co łącznie z przedstawionym przez Wnioskodawców harmonogramem prac w sposób istotny wpłynie negatywnie na realizację prawa własności właścicieli działki [...] do rozporządzania własną nieruchomością. Zdaniem Prezydenta Miasta Szczecin realizacja zaplanowanego przez Wnioskodawców "Harmonogramu" prac wiąże się bezpośrednio z rozbiórką wymienionego wcześniej obiektu, a to zdaniem organu I instancji przekracza granice niezbędnej potrzeby i wiąże się w poważną ingerencją w prawo własności chronione przepisami Konstytucji RP.
W ocenie organu I instancji zakres prac oraz wielkość działki Wnioskodawców wskazują, że możliwe jest ich wykonanie z terenu działki Inwestorów. Organ ten jednocześnie nie zakwestionował ani rodzaju robót planowanych przez Inwestorów, ani także potrzeby ich wykonania. Wskazał jednak, że u podstaw braku możliwości wykonania prac nie leży konieczność i niezbędność wejścia na teren działki nr [...], ale brak prawnego usankcjonowania dostępu działki nr [...] do drogi publicznej oraz spór cywilnoprawny toczący się między właścicielami wymienionych działek, co zdaniem Prezydenta uniemożliwia w badanym przypadku stosowanie art. 47 Prawa budowlanego. Poza tym, organ I instancji zwrócił uwagę na jeszcze jeden aspekt prowadzonego postępowania. Otóż z ustaleń tego organu wynika, że dotychczasowa obsługa terenu działki Wnioskodawców - polegająca m.in. na dostawie materiałów budowlanych na działkę nr [...] - odbywała się przez teren działki nr [...]. Zdaniem Prezydenta, przedstawione okoliczności wskazują, że Wnioskodawcy nie wykazali w sposób przekonujący niezbędności wejścia na działkę sąsiednią oznaczoną nr [...]. W podsumowaniu wskazał również, że planowane roboty mogą być prowadzone z terenu działki nr [...] po uprzednim dokonaniu czynności cywilno-prawnych, dotyczących ustalenia sposobu dostępu działki inwestora do drogi publicznej.
W odwołaniu od powyższej decyzji Wnioskodawcy wywodzili w szczególności, że przedstawili w sposób szczegółowy i wyczerpujący, dlaczego przejazd powinien być zrealizowany przez działkę nr [...] a nie przez inne nieruchomości sąsiednie, tymczasem organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego celem podważenia argumentacji Inwestorów i arbitralnie przyjął, że nie wykazali oni w sposób przekonujący przesłanek do wyrażenia zgody na zajęcie działki nr [...].
Po przywołaniu przepisów Prawa budowalnego mających zastosowanie w sprawie Wojewoda wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że cześć planowanych prac - w tym wypadku polegająca na wywozie gruzu po rozebranym kominie - związana była z wcześniejszą decyzją Wojewody z 26 listopada 2020r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z 22 czerwca 2020 r. o odmowie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...], obejmującego pas przejazdu i przechodu na okres 41 dni, zgodnie harmonogramem robót, stanowiącym załącznik do wniosku, oraz orzekającą o niezbędności wejścia na teren objętej wnioskiem nieruchomości sąsiedniej. Z akt sprawy wynika, jednakże, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 66/21 uchylił zarówno decyzję Wojewody z 26 listopada 2020 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z 22 czerwca 2020 r. Z kolei dalsza analiza akt wykazała, że rozbiórka komina została wykonana w oparciu o inną decyzję prawomocną, tj. decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 7 sierpnia 2019 r., wydaną w związku z wyrażeniem zgody właścicieli działek nr [...], [...] i nr [...] na przejazd przez ich nieruchomości. Poza tym, Wnioskodawcy wskazują również na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 kwietnia 2019 r., w oparciu, o które to postanowienie nakazano właścicielom działki nr [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w istniejących budynkach szklarni, poprzez usunięcie uszkodzonych fragmentów szkła w przegrodach pionowych szklarni i łącznika oraz zabezpieczenie przed zsunięciem się lub przez wypadnięciem.
Badając spełnienie przesłanki wykazania niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości organ odwoławczy stwierdził, iż analiza mapy dołączonej do akt sprawy wykazała, że planowany wjazd przez działkę nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym do działki nr [...] ma odbywać się od strony ul. [...], pasem komunikacji o szerokości 4,2 m, przebiegającym przy południowej granicy działki nr [...]. Na mapie zaznaczono również położenie wiaty na działce nr [...], która znajduje się w wyraźnej kolizji z przebiegiem pasa komunikacji, która na czas przejazdu samochodów oraz przechodu pracowników ma zostać zdemontowana. Mapa przedstawia również położenie na działce nr [...] pięciu budynków (szklarni i budynków gospodarczych) oznaczonych odpowiednio numerami - [...]. Jedynym budynkiem znajdującym się bezpośrednio przy granicy działek nr [...] i nr [...] a objętym pracami remontowymi, jest budynek nr [...], którego elewacja zachodnia leży na styku działki nr [...] i sąsiadującej z nią działki nr [...]. Pozostałe budynki znajdują się w centralnej części działki nr [...]. Zgodnie z załączonym do akt "Harmonogramem", zakres prac ma objąć jedynie budynki nr [...] i nr [...]. "Harmonogram" ten wskazuje wszystkie prace polegające na wymianie poszczególnych sekcji połaci w szklarniach, a następnie na montażu płyt poliwęglanowych mają odbywać się z rusztowań, natomiast sprzęt w postaci podnośnika koszowego ma być użyty jedynie w ostatnie fazie robót (wg "Harmonogramu" - dni od 118 do 153) i tylko względem najwyżej położonych elementów połaci dachowych szklarni. Zgodnie z mapą podnośnik ma być wtedy usytuowany na działce nr [...] od strony południowej bezpośrednio przy budynku szkłami nr [...]. Należy również zauważyć, że chociaż na działce nr [...] prace planowane są przez okres 174 dni, to - jak sam wskazał to Wnioskodawca, i co również potwierdził organ I instancji - sam pas komunikacji na działce nr [...] potrzebny jest Inwestorowi jedynie przez okres 40 dni. Wnioskodawcy podkreślają przy tym, że zajęcie pasa działki nr [...] w proponowanym przez nich pasie komunikacji gwarantuje najbardziej optymalne rozwiązanie. Wskazują przy tym, że zajęcie działki nr [...] nie wchodzi w rachubę przez usytuowanie czterech studzienek w miejscu, które uniemożliwia użycie sprzętu ciężkiego, a nawet przejazd przez tę działkę, ponieważ gabaryty takiego sprzętu uniemożliwiają przejazd takiego pojazdu z działki nr [...] na działkę nr [...]. Nadto Inwestorzy argumentują, że przejazdu sprzętem ciężkim (podnośnikiem koszowym) nie jest możliwy również przez działki [...], [...] i [...] ze względu na brak odpowiedniej drogi i znajdujący się tam drzewostan. Wnioskodawcy w uzasadnieniu do zgłoszenia podkreślają, że nieruchomość sąsiednia (nr [...]) zostanie wykorzystana jedynie do przechodu pracowników i przejazdu pojazdów, nie będzie wykorzystywana do prowadzenia prac, a wszelkie roboty będą wykonywane wyłącznie z terenu nieruchomości Inwestorów. Inwestorzy wskazują również, że nie bez znaczenia jest fakt, że wskutek podziału geodezyjnego, działka nr [...] została pozbawiona dostępu do drogi publicznej.
Mając na względzie wnioski płynące z przywołanego w uzasadnieniu przez organ orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda doszedł do konkluzji, iż organ I instancji prawidłowo ocenił, że zakres prac przedstawiony przez Inwestora wskazuje, że możliwe jest ich wykonanie z terenu działki Wnioskodawców. Z przedstawionego bowiem opisu wynika jednoznacznie, że obszar niezbędności znajdujący się na działce nr [...], w rzeczywistości jest wyłącznie pasem komunikacji z działką nr [...], służącym do obsługi przejazdu pojazdów i przechodu pracowników. Z "Harmonogramu" wynika, że większość prac związanych z remontem budynku szklarni nr [...], która jest obiektem położonym najbliżej granicy z działką nr [...], prowadzonych będzie z rusztowań, które nie wymagają ustawienia ich na działce nr [...], a dopiero w ostatnim etapie ma być wprowadzony sprzęt postaci podnośnika koszowego, który ma operować bezpośrednio z działki nr [...]. Zwrócono też uwagę na fakt, że sąsiednia działka nr [...], stanowiąca własność ojca Wnioskodawczyni leży w bezpośredniej bliskości działki nr [...]. Mimo twierdzeń Inwestora, że wjazd sprzętem ciężkim nie jest możliwy przez działkę nr [...], zdjęcia zarówno z ortofotomapy oraz Google map Street View, powszechnie dostępne w przeglądarce internetowej, wskazują wyraźnie, że na działce nr [...] znajduje się utwardzenie złożone z płyt betonowych, które przeznaczone jest do postoju samochodów dostawczych, natomiast usytuowanie drzewostanu na działce [...] - w postaci dwóch brzóz w żaden sposób nie będzie stanowić przeszkody do wjazdu pojazdu z podnośnikiem koszowym przynajmniej nie będzie implikować znacznych utrudnień dla właścicieli, które niewątpliwie powstaną przy planowanym zajęciu działki nr [...].
Co do kolejnej przesłanki warunkującej wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. wykazania braku zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście stwierdzono, że Inwestorzy zwrócili się w dniu 20 października 2021 r. jednocześnie do właścicieli nieruchomości sąsiednich stanowiących własność osób fizycznych, tj. właściciela działek nr [...],[...] i [...] oraz właścicieli działki nr [...], a także właścicieli działki nr [...] z prośbą o udostępnienie ich nieruchomości w celu zapewnienia komunikacji, czyli przechodu i przejazdu do działki inwestorów oznaczonej nr [...] na okres 174 dni w godzinach od 8:00 do 16:00, w związku zamiarem przeprowadzenia robót budowlanych na działce nr [...]. Wszystkie prośby Wnioskodawców spotkały z negatywnym odzewem właścicieli nieruchomości sąsiednich lub ich pełnomocników, o czym świadczą kopie pism zwrotnych przesłanych Wnioskodawcom. Jednakże przedmiotem zainteresowania Wnioskodawców nie była działka nr [...] o pow. 0,2868 ha, która graniczy bezpośrednio od strony wschodniej z działką nr [...]. Tymczasem działka ta stanowiła wcześniej własność J. F., a obecnie stanowi własność Gminy Miasto S.. Należy więc rozważyć czy nie można ewentualnie opracować przez tę działkę bezpiecznego pasa komunikacji z działką nr [...], na potrzeby realizacji inwestycji.
Pismem z 15 czerwca 2023 r. pełnomocnik Inwersorów wniósł skargę na opisaną powyżej decyzję Wojewody, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:
1. art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej lakoniczne uzasadnienie podstaw rozstrzygnięcia, a tym samym niewyjaśnienie wnioskodawcom (skarżącym) zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy rozstrzygnięciu, co stanowi naruszenie zasady przekonywania oraz zasady zaufania do władzy publicznej,
2. art. 15 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia przez organ własnej oceny stanowiska organu I instancji oraz brak odniesienia się przez organ do argumentacji strony podniesionej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak również poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, jak również nieprzedstawienie przez organ podstaw dokonanych ustaleń faktycznych, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania,
3. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego pomimo tego, że ustalenie zasadności niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej wymagało wiadomości specjalnych,
4. art. 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu oględzin przedmiotowych nieruchomości (z udziałem powołanego biegłego) pomimo tego, że potrzeba dokonania oględzin wynikała z charakteru sprawy i dokonanie tej czynności pozwoliłoby ustalić organowi prawidłowy stan faktyczny, tj., że istnieje obiektywna potrzeba uzyskania przez stronę możliwości wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej,
5. art. 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie stron postępowania, co umożliwiłoby ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy i pozwoliłoby organowi stwierdzić zasadność wniosku strony o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej,
6. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których; innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również] niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a tym samym wydanie decyzji niezawierającej prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego,
7. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie nienałożenie obowiązki przeprowadzenia takiego postępowania przez organ I instancji pomimo tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ I instancji nie przeprowadził dowodów celem wyjaśnienia wątpliwości (tj. nie dokonał oględzin i nie powołał biegłego oraz nie przesłuchał stron postępowania), 8. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Szczecina pomimo tego, że w sprawie wystąpiły podstawy do zmiany tej decyzji, a z pewnością wystąpiły podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na to, że organ ten nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i nie wyjaśnił kwestii] mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
8. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Szczecina pomimo tego, że w sprawie wystąpiły podstawy do zmiany tej decyzji, a z pewnością wystąpiły podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na to, że organ ten nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i nie wyjaśnił kwestii mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
9. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a tym samym nieustalenie w sposób prawidłowi i kompletny stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że:
a. nie zachodzi konieczność korzystania z nieruchomości sąsiedniej,
b. wnioskowany dostęp do działki nr [...] nie powinien odbywać się przez teren działki sąsiedniej o nr [...],
c. wnioskodawcy (skarżący) nie wykazali, że wejście na teren działki sąsiedniej jest potrzebny do wykonania prac budowlanych,
d. istnieje możliwość skorzystania z działki nr [...] oraz nr [...].
II. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: art. 47 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że przepisy te nie umożliwiają wydania decyzji zezwalającej na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej polegające na przechodzie i przejeździe przez tę nieruchomość pomimo tego, że wykładnia językowa nie pozwala na takie odkodowanie treści tego przepisu, a wykładnia funkcjonalna wręcz nakazuje taką interpretację treści wskazanych przepisów, a tym samym wydanie błędnej decyzji wbrew temu, że strona wykazała w sprawie spełnienie wszystkich przesłanek obligujących organ do wydania decyzji pozytywnej.
Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżących solidarnie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu powyższego stanowiska Skarżący wskazali w szczególności, iż organ w żaden sposób nie ocenił zarzutów podnoszonych przez Skarżących co do zastosowania przez organ I instancji wykładni zawężającej art. 47 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda przemilczał stanowisko strony, która argumentowała, że interpretacja językowa art. 47 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego nie wyklucza uzyskania decyzji o wejściu na teren sąsiedni li tylko po to, aby uzyskać pas komunikacyjny na tym terenie na czas przeprowadzania robót budowlanych. Strona od początku podkreśla, że wszelkie roboty budowlane będą przeprowadzane wyłącznie na terenie nieruchomości strony - zarówno podnośnik koszowy, jak i rusztowania będą znajdowały się w obrębie działki nr [...], Jednocześnie wniosek o wydanie decyzji o niezbędności wejścia argumentowany jest koniecznością, uzyskania możliwości przechodu i przejazdu przez nieruchomość sąsiednią - po to, aby umożliwić Wnioskodawcom podjęcie i przeprowadzenie robót budowlanych.
Co do dostępu przez działkę nr [...], to organ nie wyjaśnił czy wystarczające byłoby uzyskanie zgody od właściciela tej działki, czy też konieczne byłoby uzyskanie zgody także od właścicieli innych działek, które okalają działkę nr [...]. Wnioskodawcy sygnalizują natomiast, że uzyskanie możliwości przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] byłoby niewystarczające, bowiem pas komunikacyjny musiałby przechodzić także przez inne działki tak, aby skomunikować nieruchomość wnioskodawców z drogą publiczną (wystarczająca jest analiza mapy z Geoportalu). Ponadto wytyczenie szlaku komunikacyjnego przez tę działkę (i inne, sąsiednie) byłoby rozwiązaniem nieracjonalnym, jeżeli porówna się odległość działki wnioskodawców do drogi publicznej z wykorzystaniem działki nr [...] (jest to odległość o wiele krótsza, wymaga tylko korzystania z jednej sąsiedniej działki i sposób korzystania z niej byłby najmniej uciążliwy dla właścicieli sąsiedniej działki).
Ponadto zdaniem Skarżących istnienie tymczasowych obiektów na nieruchomości sąsiedniej nie stanowi przeszkody do wydania pozytywnej decyzji o niezbędności wejścia na nieruchomość.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:
Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnym z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 47 ust.1 Prawa budowalnego, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.
Z kolei, w myśl art. 47 ust. 2 Prawa budowalnego - w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno – budowlanej, na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości; w przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno - budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.
Należy podkreślić, że w świetle art. 47 Prawa budowalnego organ rozważając zasadność wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia bądź stwierdzającej niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, zobowiązany jest do zbadania, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych.
Warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. Chodzi więc wyłącznie o sytuację, gdy nie ma innej możliwości przeprowadzenia przez inwestora prac przygotowawczych lub budowlanych jak tylko poprzez wejście na teren sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 46/17).
Kontroli Sądu podlega decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 7 kwietnia 2022 r. o odmowie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości położonej na działce nr [...] przy ul. [...] w S., w celu wywozu gruzu pozostałego po rozbiórce komina, transportu materiałów budowlanych, rusztowań, ludzi i sprzętu budowlanego oraz instalacji ogniw fotowoltaicznych oraz remontu istniejącej szklarni na terenie działki nr [...].
Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, powodem odmowy wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości należącej do M. M. i R. M. było to, że harmonogram prac w istotny sposób ingeruje w prawa właścicieli działki nr [...], znacząco ograniczając na okres blisko pół roku możliwość dotychczasowego i ewentualnie planowanego korzystania z części jej terenu, a udostępnienie w celu realizacji tych prac wnioskowanego przejazdu i przechodu przez teren tej działki wymuszałoby również nadmierną ingerencję w istniejące zagospodarowanie jej terenu i prawo własności.
Zdaniem tego organu, w celu realizacji wymienionych we wniosku robót budowlanych, z których żadne nie będą wykonywane z terenu działki nr [...], Wnioskodawcy domagają się umożliwienia przejazdu i przechodu przez teren tej działki przez okres 174 dni roboczych, mimo, że zgodnie z treścią przedłożonego harmonogramu prac, wyznaczony teren komunikacyjny ma zostać wykorzystany do przejazdu tyko przez 40 dni. Dodatkowo, usunięcie zlokalizowanych na terenie działki nr [...] wiaty i części ogrodzenia, nosi znamiona rozbiórki przekraczającej granice niezbędnej potrzeby.
Ponadto, u podstaw braku możliwości wykonania prac przygotowawczych nie leży konieczność i niezbędność wejścia na teren działki nr [...], ale brak usankcjonowania prawnie dostępu działki nr [...] do drogi publicznej.
Nadto, wojewoda rozpatrując odwołanie był zobowiązany do wykonania wniosków zawartych w wiążącym go - a zapadłym na wcześniejszym etapie postępowania wyroku sądu administracyjnego - w którym prawomocnie przesądzono, iż przepis art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, a zatem jeżeli do wykonania tych prac lub robót konieczne jest np. dostarczenie materiałów czy sprzętu o znacznych gabarytach, które nie mogą być przewiezione drogą, z której inwestor korzystał dotychczas, może okazać się konieczne wejście – przejazd – przez teren tejże nieruchomości. Wobec tego, sam fakt, że roboty budowlane nie muszą być wykonywane z terenu sąsiedniej nieruchomości nie oznacza, że nie ma w tym wypadku zastosowania omawiany przepis. Z uwagi na powyższe, oceniając zasadność wniosku o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, organ powinien zbadać: po pierwsze, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu i czy starania te okazały się bezskuteczne; a po drugie, czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest konieczne i niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych.
Organ odwoławczy co do zasady zgodził się z ustaleniami organu I instancji trafnie dostrzegając, iż w istocie planowane prace nie będą wykonywane z terenu działki nr [...] należącej do M. i R. M., a wykorzystanie sąsiedniej nieruchomości miałoby się ograniczać wyłącznie do zapewnienia przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], jednakże nie przez 174 dni robocze, tylko - według przedłożonego "Harmonogramu" prac budowlanych - przez 40 dni roboczych. Organ dostrzegł przy tym, że planowany przebieg ciągu komunikacyjnego, znajduje w obszarze, na którym fizycznie położone są ogrodzenie i wiata o wymiarach orientacyjnych 6 m x 5 m co łącznie z przedstawionym przez Wnioskodawców harmonogramem prac w sposób istotny wpływałoby negatywnie na realizację prawa własności właścicieli działki [...]. Nadto zwrócono uwagę, że realizacja zaplanowanego przez Wnioskodawców "Harmonogramu" prac wiązać by się musiała bezpośrednio z rozbiórką wymienionego wcześniej obiektu, a to zdaniem organu I instancji przekraczałoby granice niezbędnej potrzeby i wiązałoby się z poważną ingerencję w prawo własności właścicieli działki nr [...].
Organ odwoławczy uznał ponadto, iż Wnioskodawcy nie wykazali w sposób przekonujący niezbędności wejścia na działkę sąsiednią oznaczoną nr [...] dostrzegając, że na działce nr [...] znajduje się utwardzenie złożone z płyt betonowych, które przeznaczone jest do postoju samochodów dostawczych, co nie wskazuje na brak możliwości wjazdu ciężkim sprzętem przez powyższą nieruchomość. Nadto przyjęto, iż nie wykazano, aby nie było możliwe wejście na działkę inwestycyjną poprzez działkę nr [...], która stanowi własność gminy.
Mając na względzie zarzuty skargi należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego organ ma obowiązek określić granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub sąsiedniej nieruchomości. Oceniając sformułowanie "granice niezbędnej potrzeby" wypada zauważyć, że organ musi mieć na uwadze zakres potrzeb inwestora, ale także to, że budowa wykonywana przez inwestora nie może w nadmierny, nieograniczony i nieuzasadniony sposób ingerować w prawa podmiotu, do którego należy sąsiedni grunt (budynek, lokal), do korzystania z niego z zachowaniem uprawnień wynikających zarówno z przepisów konstytucyjnych chroniących własność, jak i z Kodeksu cywilnego, określającego zakres korzystania z prawa własności, a także z zasady określonej w art. 7 k.p.a., nakazującej uwzględnienie uzasadnionych interesów stron. (por. T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 47.).
Rozstrzygając w sprawie należy też mieć na względzie, iż organ w zainicjowanym przez Skarżących postępowaniu jest uprawniony wyłącznie do orzekania o prawie wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Nie jest on zatem władny do orzekania o innej ingerencji w nieruchomość sąsiednią, jak np. rozbieranie obiektów budowalnych. Jest jednak obowiązany weryfikować wykonalność swojej decyzji.
Nadto wydając akt, o którym mowa w art. 47 ust. 2 Prawa budowalnego, organ winien mieć przy tym na uwadze nie tylko zakres potrzeb Inwestora, ale także to, że planowane przez Inwestora prace czy roboty wynikające np. z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogą w nadmierny, nieograniczony i nieuzasadniony sposób ingerować w prawa podmiotu, do którego należy sąsiedni grunt. W podjętej więc w oparciu o powołany przepis decyzji organ musi dokonać wyważenia tych pozostających ze sobą w kolizji interesów (podobnie wyrok z dnia 15 maja 2018 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie II SA/Rz 261/18).
W ocenie Sądu, organy administracji trafnie uznały, iż wyartykułowane przez Wnioskodawców żądania dotyczące wstępu na sąsiednią nieruchomość w nadmierny i nieuzasadniony sposób ingerują w prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiedniej, pozbawiając wścieli sąsiedniej nieruchomości częściowo władztwa nad swoją nieruchomością przez większą część roku (174 dni robocze). Przy czym realizacja prawa wejścia na przedmiotowa nieruchomość wiązać by musiała z rozbiórką wiaty oraz części ogrodzenia znajdujących się w przebiegu terenu komunikacyjnego. Przy czym jak trafnie dostrzegł organ, mimo opisanego wyżej żądania wniosku, teren komunikacyjny miałby zostać wykorzystany do przejazdu przez 40 dni. Nie można też tracić z pola widzenia argumentacji właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], którzy w piśmie z 29 marca 2022 r. przekonująco wskazywali na aktualnie pełne zagospodarowanie swojej działki na nadto opisali, iż służy ona jako plac zabaw dla ich dzieci wieku szkolnym, a przejazd ciężkiego sprzętu stanowiłby realne zagrożenie dla ich życia i zdrowia. Przy czym w niekwestionowany przez stronę skarżącą sposób wskazano, że dotychczasowy brak przejazdu przez działkę nr [...] w ostatnich trzech latach nie przeszkodził w dostawach stali oraz materiałów budowlanych, gdyż bez problemu odbywał się przez działkę ojca Wnioskodawczyni, a poprzedniego właściciela działki nr [...]. Tym samym zarzuty skargi dotyczące poczynienia przez organ odwoławczy dodatkowych ustaleń w tym zakresie również na podstawie ortofotomapy oraz map Google Street View są niezasadne. Wbrew twierdzeniom skargi Skarżący nie dowiedli braku możliwości dojazdu podnośnika koszowego przez działkę nr [...]. Samo występowanie na nieruchomości studzienek kanalizacyjnych nie oznacza braku możliwości przejazdu tego rodzaju pojazdów jak przedstawione na (k. 16-17 akt administracyjnych) czy przewożących rusztowanie.
Powyższe było wystarczające do wydania decyzji odmownej, a zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku i nie dają podstaw do uchylenia skarżonej decyzji.
Wbrew zarzutom skargi organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji aktualnie skarżonej decyzji w sposób wystarczająco szczegółowy odniósł się do całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, a swoje stanowisko należycie uzasadnił. W zakresie zarzutów dotyczących postępowania dowodowego należy dostrzec, iż takie postępowanie nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Przy czym w zakresie prowadzenia postępowania organ miał obowiązek uwzględnić, iż przepis art. 47 ust. 2 Prawa budowalnego określa obowiązek organu wydającego decyzję dotyczący rozstrzygnięcia wniosku inwestora w terminie 14 dni od jego złożenia. Powyższe wskazuje, iż organ winien w pierwszej kolejności opierać się na materiale dowodowym przedstawionym przez Wnioskodawcę, a jedynie w uzasadnionych okolicznościach może sięgać po inne dowody. Jak wskazano powyżej, w ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla wydania decyzji odmownej i nie było potrzeby prowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego, wykraczającego poza zakres ustaleń poczynionych w oparciu o zgromadzoną dokumentację.
Z tych wszystkich wymienionych wyżej względów orzeczono o oddaleniu złożonej w sprawie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Cytowane powyżej uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).