II SA/Sz 624/23

II SA/Sz 624/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Elżbieta Dziel
Marzena Kowalewska /sprawozdawca/
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Opłaty administracyjne
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2025 poz 2625
art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 272 ust. 8, art. 273a, art. 552 § 2b, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 16 pkt 59, art. 34 pkt 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Zienkowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] października 2023 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją
z 4 maja 2023 r., nr [...], Wójt Gminy (dalej: "Organ") orzekł wobec [...] [...] [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb W., nr KW [...], o powierzchni [...] m2 (w tym [...] m2 powierzchni utwardzonej) za okres od [...] stycznia 2022 r. do [...] grudnia 2022 r. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji w wysokości [...] zł, po [...] zł za każdy kwartał.
Decyzja Organu zapadła na podstawie art. 272 ust. 8 i ust. 22-26 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2022.2625 t.j.; dalej: "u.p.w.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.2022.2438 t.j.; dalej: "rozporządzenie") oraz art. 63 § 1 i art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U.2022.2651 t.j. ze zm.) w związku z art. 300 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 t.j.; dalej: "k.p.a."), w następującym stanie sprawy.
Pismem z 19 maja 2022 r., nr GK.3137.16.2022.AŻ, Organ przekazał Stronie informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej (dotyczącą 2021 r.). Organ ustalił dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb W., nr KW [...], o powierzchni [...] m2 (w tym [...] m2 powierzchni utwardzonej) za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji w wysokości [...] zł, która podzielona została na cztery równe raty po [...] zł za każdy kwartał. W uzasadnieniu wskazał, że opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach zgodnie z art. 272 ust. 8 u.p.w. oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia, tj. zgodnie z wyliczeniem [...] m2 x [...] zł/m2 = [...] zł (po zaokrągleniu do pełnych złotych: [...] zł). Informacja została doręczona Stronie 23 maja 2022 r.
Pismem z 31 maja 2022 r. Spółka złożyła reklamację od ustalonej wysokości opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla przedmiotowej działki. W uzasadnieniu wskazała, że kwestionuje obciążenie obowiązkiem zapłaty za zmniejszenie naturalnej retencji tak co do zasady jak i wysokości. W tym zakresie powołała przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Strona podniosła, że prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że przedmiotowa opłata jest należna, gdy wszystkie przesłanki tam wymienione zostaną kumulatywnie spełnione. Strona zwróciła uwagę, że brak jest normatywnych podstaw do obciążania jej opłatą, ponieważ nieruchomość objęta jest systemem kanalizacji typu otwartego i zamkniętego. Okoliczność ta została potwierdzona przez gminę. Spółka wskazała także, że Organ decyzją z 12 października 2020 r., nr GK.3137.11.22.2018.MK, odstąpił od określenia wysokości opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla działki [...] za okres od 1 stycznia 2018 r.
do 31 grudnia 2018 r. W treści uzasadnienia tej decyzji Organ stwierdził, że nieruchomość znajduje się w obszarze ujętym systemem kanalizacji otwartej i Strona nie kwalifikuje się do uiszczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.
Spółka podniosła, że dysponuje opinią w sprawie posadowienia kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w obrębie działki nr [...] wraz z mapą obrębu 0021 [...] z rozrysowaną siecią kanalizacyjną, z której to wynika, że sieć kanalizacji deszczowej współfunkcjonuje z siecią istniejąca w obrębie ewidencyjnym [...] [...], tj. sieć ta jest podłączona do sieci kanalizacji deszczowej istniejącej na działce nr [...].
Strona zakwestionowała również wysokość opłaty. Podkreśliła, że nie jest wyjaśnione w decyzji, w jaki sposób Organ ustalił powierzchnię biologicznie czynną. Organ nie przedstawił żadnych dowodów na postawie, których ustalił stan faktyczny. Z decyzji nie wynika także, na jakiej podstawie Organ przyjął, że faktycznie dochodzi do zmniejszenia retencji.
Nadto Spółka wskazała, że Organ działa z zamiarem jej pokrzywdzenia, co argumentowała opisując okoliczności zwrotu opłaty pobranej za 2018 r.
Decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...], Organ orzekł dla przedmiotowej nieruchomości za okres od [...] stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji w wysokości [...] zł, która podzielona została na cztery równe raty po [...] zł za każdy kwartał.
Pismem z 21 lipca 2022 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Organu z 14 czerwca 2022 r.
Wyrokiem z 9 listopada 2022 r. o sygn. akt II SA/Sz 670/22, który uprawomocnił się 19 stycznia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając orzeczenie Sąd stwierdził, że brak umieszczenia w aktach administracyjnych dowodów, na których Organ oparł ustalenia faktyczne w sprawie (w tym protokołu z czynności oględzin przeprowadzonych [...] maja 2019 r. oraz decyzji – pozwolenie wodnoprawne z [...] stycznia 2008 r., dokumentów czy innych dowodów dotyczących powierzchni działki i systemu kanalizacji), wywołał ten skutek, że nie było możliwe zweryfikowanie prawidłowości i rzetelności przeprowadzonej przez organ analizy materiału dowodowego. Swoim postępowaniem Organ naruszył swoim postępowaniem naruszył art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wobec tego Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą Organu będzie uzupełnienie akt sprawy o dowody wykazujące okoliczności w zakresie odnoszącym się do istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. utwardzonej powierzchni ww. działki oraz charakteru zastosowanej na działce kanalizacji (czyli oceny czy działka objęta jest systemem kanalizacji typu zewnętrznego i wewnętrznego i czy jest podłączona do gminnej kanalizacji deszczowej) i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o kompletne akta (tj. na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego). Zasadne będzie też wykazanie okoliczności, że przeprowadzone w sprawie dowody zostały dokonane z poszanowaniem praw Skarżącej zagwarantowanych w k.p.a.
W ponownie prowadzonym się postępowaniu administracyjnym, celem wykazania m.in. ustalenia pomiaru powierzchni biologicznie czynnych w działce nr [...], Organ postanowieniem z 27 marca 2023 r., nr [...], włączył w poczet materiału dowodowego sprawy następujące dokumenty:
1) pozwolenie wodnoprawne z 18 stycznia 2008 r. nr SR. [...];
2) pozwolenie na użytkowanie zbiornika retencyjnego z 24 czerwca 2011 r. nr [...], i wypis z rejestru gruntów dla działki [...], nr KW [...];
3) odpis wyroku WSA w Szczecinie z 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 738/18;
4) odpis skargi kasacyjnej D. J. od ww. wyroku WSA w Szczecinie z dnia 11 października 2018 r.;
5) protokół z wizji lokalnej z 13 maja 2019 r.;
6) protokół geodety inż. K. G. z przeprowadzenia pomiaru powierzchni biologicznie czynnych na dz. [...];
7) odpis wyroku NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 794/21, w sprawie ze skargi kasacyjnej D. J. od wyroku WSA w Szczecinie z 11 października 2018 r.
Pismem z 6 marca 2023 r., doręczonym 10 marca 2023 r., Organ zawiadomił pełnomocnika Spółki o ponownym prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz o prawie Strony do aktywnego uczestnictwa w jego toku.
Pismem z 4 kwietnia 2023 r., doręczonym 24 kwietnia 2023 r., Organ zawiadomił pełnomocnika Spółki o zamiarze zakończenia postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i wniesienia uwag.
W następstwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Organ wydał opisaną na wstępie decyzję z 4 maja 2023 r.
Organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy.
Organ wyjaśnił również, że bada sprawę od 2018 r., w którym po raz pierwszy naliczono opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla dz. [...],
co od początku było przez Spółkę kwestionowane. W dniu 13 maja 2019 r. z urzędu przeprowadzono wizję w terenie. Oględziny przedmiotowej działki nr [...] odbyły się przy udziale uprawnionego geodety, który wykonał pomiary powierzchni biologicznie czynnej (na koszt Gminy). Strona została powiadomiona o tym zdarzeniu pismem
z dnia 11 kwietnia 2019 r., doręczonym jej 18 kwietnia 2019 r. Z protokołu z przeprowadzonego pomiaru powierzchni biologicznie czynnych na działce nr [...] wynika, że wybetonowana powierzchnia wynosiła [...] m2, co stanowiło ok. [...] całości działki.
Organ stwierdził, że wobec braku oświadczenia Strony, o którym mowa w art. 552 § 2b u.p.w. oraz braku przedstawienia dokumentacji dotyczącej wielkości powierzchni utwardzonej na ww. działce w złożonej reklamacji, należało przyjąć jako prawidłowe przedmiotowe ustalenia Organu.
Organ wskazał, że kwestią sporną w sprawie pozostaje zagadnienie ujęcia danej nieruchomości w system kanalizacji otwartej i zamkniętej. W ocenie Organu, nie ma wątpliwości, że przedmiotowa działka jest wyposażona w wewnętrzny system kanalizacji, natomiast system ten nie jest w żaden sposób podłączony do gminnej sieci kanalizacji deszczowej. Okoliczność ta przesądza, zdaniem Organu, o konieczności naliczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.
Organ wskazał także na sprzeczne poglądy orzecznictwa w zakresie oceny, czy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] może zostać uznana za znajdującą się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej. Organ uznał, że rozstrzygniecie WSA w Szczecinie dotyczące roku 2018 opierało się na ówczesnym stanie wiedzy i nie jest wiążące dla Organu w odniesieniu do innych lat. Aktualny pogląd Organu oparty został zaś o najnowsze i jednolite orzecznictwo NSA, które zostało wyrażone w odniesieniu do kilku decyzji wydanych przez Organ.
Dalej Organ za zasadne uznał wyjaśnić definicję "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Organ odwołał się do słownikowego znaczenia tego pojęcia i wskazał, że "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się u.p.w. należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzenia z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być urządzenia kanalizacji deszczowej jak i ogólnospławnej. Wobec tego przedmiotowa nieruchomość nie jest podłączona do takiego systemu. Wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji/urządzeń do retencjonowania wody. W przypadku posiadania urządzeń do retencjonowania wody (w zależności od ich pojemności) stawka opłaty jest niższa zgodnie z rozporządzeniem. Natomiast z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 18 stycznia 2008 r., nr [...] wynika, że odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny), a nie system kanalizacji deszczowej.
Organ odwołał się również do orzeczenia NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 794/21, wskazując, że analogiczne stanowisko NSA zajął również w najnowszych wyrokach z 8 marca 2023 r. o sygn. akt III OSK 1996/21 oraz III OSK 1995/21.
W ocenie Organu nie jest uzasadnione twierdzenie Strony, że istnienie w terenie rowu melioracyjnego oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, ani że istniejąca na nieruchomości kanalizacja z odprowadzeniem wód do rowu melioracyjnego, niestanowiącego elementu zarządzanej i zorganizowanej całości – jest systemem, o którym mowa w u.p.w. Obszar, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca działkę [...] nie jest podłączona do takiego systemu. Organ rozwinął, że wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji do retencjonowania wody.
Pismem z 13 czerwca 2023 r. Spółka złożyła skargę na decyzję Organu
z 4 maja 2023 r. i wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła organowi:
1. Naruszenie przepisów postępowania tj.:
1) Art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że działka nr [...], posiadająca wewnętrzny system kanalizacji deszczowej nie jest w żaden sposób podłączona do systemy kanalizacji otwartej działający na obszarze Gminy podczas, gdy system kanalizacji deszczowej na działce nr [...] jest połączony z systemem kanalizacji deszczowej na działce nr [...], przez który wody opadowe są odprowadzane do rowu melioracyjnego, który to odprowadza dalej wody opadowe i roztopowe z terenu tej nieruchomości oraz wielu innych do rzeki [...] położonej w granicy administracyjnej miasta S., zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w szczególności do wód powierzchniowych;
2) art. 77 § 1 k.p.a poprzez brak przeprowadzenia, jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanek zastosowania opłaty, o jakiej mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w.;
3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
2. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że dla zwolnienia z obowiązku opłaty wskazanej ww. przepisie jest konieczne, aby wewnętrzny system kanalizacji deszczowej istniejący na działce [...] (znajdujący się w kompleksie 19 działek, które wzajemnie są połączone między sobą systemem kanalizacji deszczowej) był dodatkowo podłączony do zewnętrznego systemu kanalizacji deszczowej podczas gdy ustawodawca nie wprowadza konieczności podłączenia nieruchomości do zewnętrznej kanalizacji deszczowej bezpośrednio, a wymaga, aby dana nieruchomość była podłączona do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jaki funkcjonuje na danym obszarze;
2) § 9 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy działka [...] posiada urządzenia do retencjonowania wody;
3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że działka nr [...] posiadająca wewnętrzny system kanalizacji nie jest w żaden sposób podłączona do systemy kanalizacji otwartej działający na obszarze Gminy K., podczas gdy system kanalizacji deszczowej na działce nr [...] (znajdujący się w kompleksie 19 działek, które wzajemnie są połączone między sobą systemem kanalizacji deszczowej) jest połączony z systemem kanalizacji deszczowej konkretnie na działce nr [...], przez który wody opadowe są odprowadzane do rowu melioracyjnego, który to odprowadza dalej wody opadowe i roztopowe z terenu tej nieruchomości oraz wielu innych do rzeki [...] położonej w granicy administracyjnej miasta S., zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w szczególności do wód powierzchniowych.
W uzasadnieniu skargi podniesione w niej zarzuty zostały uszczegółowione.
Do skargi załączono uwierzytelnione kopie: wyroku WSA w Szczecinie
z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 949/19; decyzji z 12 października 2020 r. nr [...]; opinii w sprawie posadowienie kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w obrębie działek nr [...] z października 2019 r.; decyzji
z 21 października 2020 r. nr [...]; decyzji z 12 października 2020 r. nr [...]; decyzji z 12 października 2020 r. nr [...]; wyroku WSA z 9 listopada 2022 r. sygn. akt II [...]; zawiadomienia Organu z dnia 6 marca 2023 r.; zawiadomienia Organu z 4 kwietnia 2023 r. wraz z postanowieniem z 27 marca 2023 r.; skarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów skargi.
Na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. pełnomocniczka Skarżącej podkreśliła, że w jej ocenie doszło do naruszenia przepisów prawa, ponieważ Organ powinien ustalić, jaki istnieje system kanalizacji deszczowej na terenie Gminy K., a następnie wypowiedzieć się, czy infrastruktura znajdująca się na spornej działce jest systemem kanalizacji otwartej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest wydana wobec skarżącej Spółki decyzja Wójta Gminy z dnia 4 maja 2023 r., którą
ustalono dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb W., nr KW [...], o powierzchni [...] m2 (w tym [...] m2 powierzchni utwardzonej) za okres od [...] stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji w wysokości [...] zł, po [...] zł za każdy kwartał.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że orzekanie w sprawie niniejszej odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j. ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z 9 listopada 2022 r. o sygn. akt II SA/Sz 670/22.
Zgodnie z powołanym przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przez "ocenę prawną", o której mowa w ww. przepisie, rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego (np. braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego – por. wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2005 r., VI SA/Wa 1052/05), wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. "Wskazania co do dalszego postępowania" stanowią zaś z reguły konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza (chociaż nie wyłącznie) oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie (zob. np. wyroki NSA z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12, i z 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08). Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, nie nakazują organom, by wydały konkretny rodzaj aktu prawnego, mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności (zob. wyrok WSA w Łodzi z 5 lutego 2015 r., I SA/Łd 1101/14).
Natomiast związanie oceną prawną i wskazaniami oznacza, że zarówno organy, jak i inne sądy, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest zaś zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wobec treści art. 153 p.p.s.a., orzekając obecnie, Sąd zobowiązany jest zatem skontrolować, czy organ rozpoznający sprawę ponownie, dostosował się do przedstawionych ocen i wskazań wynikających z wyroku z dnia 9 listopada 2022 r.
W orzeczeniu tym – stwierdzając, że swoim postępowaniem Organ naruszył swoim postępowaniem naruszył szereg przepisów k.p.a. – Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia akt sprawy o dowody wykazujące okoliczności w zakresie odnoszącym się do istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. utwardzonej powierzchni ww. działki oraz charakteru zastosowanej na działce kanalizacji (czyli oceny czy działka objęta jest systemem kanalizacji typu zewnętrznego i wewnętrznego i czy jest podłączona do gminnej kanalizacji deszczowej), wykazania okoliczności, że przeprowadzone w sprawie dowody zostały dokonane z poszanowaniem praw Skarżącej zagwarantowanych w k.p.a. i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o kompletne akta.
W ocenie Sądu, Organ rozstrzygający sprawę wywiązał się z zaleceń Sądu a zarzuty i argumentacja skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.
Na wstępie wskazania wymaga, że w toku ponownie prowadzonego postępowania w sprawie Organ postanowieniem z dnia 27 marca 2023 r. włączył w poczet materiału dowodowego sprawy enumeratywnie wskazane dokumenty, celem wykazania okoliczności w zakresie odnoszącym się do istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii (m.in. protokół z wizji lokalnej z 13 maja 2019 r., protokół geodety z przeprowadzenia pomiaru powierzchni biologicznie czynnych na dz. 200/2 z 18 maja 2019 r., decyzję
– pozwolenie wodnoprawne z 18 stycznia 2008 r. nr [...], pozwolenie na użytkowanie zbiornika retencyjnego z [...] czerwca 2011 r. nr [...]). Nadto – mając na uwadze poszanowanie prawa strony zagwarantowane jej przepisami k.p.a. – wystosował i skutecznie doręczył do Skarżącej zawiadomienia z dnia 6 marca 2023 r. (gdzie poinformował o ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz pouczył m.in. o prawie do zapoznania się z dokumentacją w przedmiotowej sprawie, wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, zgłaszania swoich uwag i wniosków) oraz z 4 kwietnia 2023 r. o zamiarze zakończenia postępowania administracyjnego, z załącznikiem w postaci ww. postanowienia
z 27 marca 2023 r.
Przechodząc do meritum, wskazać zaś należy zgodnie z art. 34 pkt 4 u.p.w. jako szczególne korzystanie z wód kwalifikowane jest wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3.500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Stosownie do art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w., opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3.500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Zgodnie z § 9 pkt 1 rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3.500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej wynoszą bez urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem – [...] zł za 1 m2
na 1 rok.
Sąd orzekający w sprawie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r. o sygn. akt III OSK 866/21, w którym podkreślono, że sytuacji, kiedy nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, nie można utożsamiać jedynie z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Z definicji legalnej art. 16 pkt 59 u.p.w. wynika, że przez system kanalizacji zbiorczej należy rozumieć sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Należy zatem przyjąć, że sformułowanie: "oprowadzanie do wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" zakłada, że odprowadzane wody są ujmowane w system do tego przeznaczony, który transmituje je dopiero do wód. System ten ma służyć przekazaniu wód opadowych z nieruchomości do wód. W przypadku zmniejszenia retencji nie tyle chodzi o ujęcie wód opadowych do systemu, ile o nieujęcie całego obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W świetle powyższego nie jest uzasadnione twierdzenie, że istnienie rowu melioracyjnego oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. NSA w ww. wyroku nie podzielił poglądu, że istniejąca na nieruchomości kanalizacja z odprowadzaniem wód do rowu melioracyjnego, niestanowiącego elementu zarządzanej i zorganizowanej całości jest systemem, o którym mowa w przepisach u.p.w. W ocenie NSA, obszar, na którym znajdowała się nieruchomość (działka nr [...], obręb W.), nie jest podłączona do takiego systemu. Wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji do retencjonowania wody. Podobne rozważania NSA zawarł w wyroku z 15 marca 2022 r. o sygn. akt III OSK 794/21, dotyczącym działki [...] obr. [...], w którym wskazał, że odprowadzanie przez skarżącego wód opadowych i roztopowych do gruntu (rowu melioracyjnego) przez istniejący na nieruchomości system kanalizacyjny nie mogło stanowić o wyłączeniu obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji. Również w wyrokach z dnia [...] marca 2023 r. o sygn. akt III OSK 1995/21 (co do działki nr [...] obr. [...]
i III OSK 1996/21 (odnośnie do działki nr [...] obr. [...] NSA stwierdził, że "samo funkcjonowanie systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej na obszarze jest jeszcze niewystarczające do przyjęcia, że zachodzi negatywna przesłanka do ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Dodatkowo konieczne jest bowiem przyłączenie nieruchomości do funkcjonującego na danym obszarze systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej".
Podkreślić należy, że działki terenu, w stosunku do których zapadły powyższe wyroki NSA znajdują się w bardzo bliskim sąsiedztwie działki [...], której dotyczy przedmiotowa sprawa. Znajdują się zatem na tym samym obszarze, który, jak wyżej wskazano, nie jest podłączony do systemu kanalizacji o cechach wyżej opisanych, będącej własnością gminy lub innego podmiotu prawnego. W tym kontekście nie są przekonujące polemiczne uwagi Skarżącej, że Gmina nie ma gminnej sieci kanalizacji deszczowej, zaś Skarżąca nie ma możliwości podłączenia się do takiej sieci (później wskazując, że jest to niecelowe, bo woda z jej działki spływa do rowu melioracyjnego, tak samo jak z kanalizacji na działce nr [...]) oraz że rów melioracyjny stanowi system kanalizacji otwartej, ponieważ woda jest odprowadzana dalej.
Skarżąca kwestionuje przy tym zasadność ustalenia stanu faktycznego sprawy m.in w oparciu o pozwolenie wodnoprawne z 18 stycznia 2008 r., jednak organ
przywołuje ten dokument na okoliczność w zasadzie niesporną pomiędzy stronami, tj. odprowadzania wód do rowu melioracyjnego. Wypada w tym miejscu wskazać, że opłata za zmniejszenie naturalnej retencji wód jest opłatą alternatywną do opłaty za usługi wodne wiążące się z odprowadzaniem do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w.). Przy tym opłaty za odprowadzanie do wód, wód opadowych i roztopowych pobierają Wody [...], a za zmniejszenie retencji organ administracji samorządowej szczebla gminnego.
Odnośnie do wyłączenia oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkujące zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej, ocena przez Organ, że powierzchnia wyłączenia wynosi więcej niż 70% (74% – [...] m2), nie budzi wątpliwości Sądu. Organ dysponował w tym zakresie pomiarami wykonanymi przez uprawnionego geodetę podczas wizji przeprowadzonej w dniu 13 maja 2019 r. Niewątpliwie, wobec braku złożenia przez Spółkę oświadczenia, o którym mowa
w art. 552 § 2b u.p.w. oraz braku przedstawienia innej dokumentacji dotyczącej wielkości powierzchni utwardzonej na przedmiotowej działce w złożonej reklamacji oraz w skargach (a choćby nawet powołania nowych okoliczności w tym zakresie), przyjąć należało, że ustalenia Organu w tym zakresie są prawidłowe. Sam upływ czasu
(od momentu dokonania oględzin do czasu wydania decyzji dotyczącej opłaty za 2021 r.), bez ujawnienia – czy to z urzędu, czy w wyniku informacji pochodzących od strony – nowych istotnych okoliczności świadczących o zmianach w ww. zakresie nie obliguje Organu do powtarzania pomiarów.
Sąd nie podziela również argumentacji skargi opartej o decyzję organu z dnia 12 października 2020 r. o odstąpieniu od określenia wysokości spornej opłaty na przedmiotowej działce za 2018 r. Ustalając opłatę za 2021 r., Organ oparł się na aktualnej interpretacji art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. i pojęcia systemu kanalizacji otwartej dokonanej przez NSA w wymienionych wyżej wyrokach, którą to interpretację Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela. Kopie decyzji administracyjnych dotyczące innych podmiotów, dołączone do skargi nie miały wpływu na rozpoznanie sprawy.
Nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia § 9 pkt 1 rozporządzenia. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby na nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji istniały urządzenia do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem.
Wskazać należy, że Sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu, w rozpoznawanej sprawie o takim naruszeniu nie może być mowy. Strony toczą kilkuletni spór, w którym zasadniczą kwestią sporną jest sposób interpretacji pojęcia obszarów nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o których mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 272 ust. 8 u.p.w., przy uwzględnieniu okoliczności, że na terenie gminy nie istnieje gminna sieć kanalizacji deszczowej, a wody opadowe są odprowadzane do rowu melioracyjnego. W ocenie Sądu, Organ zebrał materiał dowodowy, dokonał jego oceny i wywiódł z niego logiczne wnioski. Okoliczność, że Skarżąca nie podziela stanowiska Organu, nie świadczy o tym, że Organ naruszył przepisy postępowania, w tym powołane w skardze art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wskazać również należy, że na podstawie art. 273a u.p.w., w przypadku złożenia reklamacji, o której mowa w art. 273 ust. 1 u.p.w., przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a., nie stosuje się. Przepis ten wyłącza stosowanie rozwiązań kodeksowych w zakresie czynnego udziału strony w postępowaniu, w szczególności dotyczycących możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a także gdy chodzi o zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Przepis ten ma mobilizować stronę do aktywnej postawy w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Ograniczenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wprowadzone przepisami ustawy jest dopuszczalne i znane polskiemu systemowi prawnemu (np. por. art. 66 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027
– Dz.U.2023.412 t.j. ze zm.). Niemniej jednak, jak już to opisano powyżej, kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku z 9 listopada 2022 r., Organ w pełni zrealizował wymóg wyartykułowany w art. 10 § 1 k.p.a.
Wskazać należy, że na rozpoznanie sprawy nie miały wpływu przytoczone przez Skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych, gdyż dotyczyły one innych podmiotów i stanów faktycznych, niż zaistniały w sprawie.
Mając powyższe na uwadze powyższe rozważania, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane są w internetowej bazie orzeczeń NSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.