II SA/SZ 621/24

II SA/Sz 621/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 145
art. 88 ust. 4, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 146
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi J. R. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 20 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby I. uchyla zaskarżony akt, II. uznaje uprawnienie skarżącej J. R. do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny miesięcznego biletu kolejowego 2 klasy pociągu osobowego.
Uzasadnienie
1. J. R. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 20 czerwca 2024 r. dotyczący odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej za okres od września 2022 r. do marca 2024 r., w kwocie 324 zł miesięcznie, ustalonej na podstawie wysokości ceny miesięcznego biletu kolejowego drugiej klasy pociągu osobowego. Wniosła o uchylenie tego aktu.
Skarżąca podniosła zarzut naruszenia jej uprawnień wynikających bezpośrednio z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym każdy policjant zajmujący lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby z mocy prawa jest uprawniony do otrzymania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że od 20 listopada 2000 r. jest funkcjonariuszem Policji. Od 1 maja 2002 r. pełniła służbę w Komendzie Powiatowej Policji w S. , gdzie mieszka na stałe. Dnia 1 czerwca 2010 r. skarżąca została przeniesiona z urzędu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie do pełnienia służby w Komendzie [...]j Policji w S. . Od dnia 1 czerwca 2010 roku Skarżąca korzystała z prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu z miejsca pełnienia służby uregulowanego w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby odbywał się zgodnie z wysokością ceny miesięcznego biletu kolejowego drugiej klasy pociągu osobowego na trasie S. -S. -S. bez załączania biletów. Skarżąca wskazała, że od początku dojazd z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby realizowała prywatnym środkiem transportu, który mimo tego, że znacznie przekracza koszt dojazdu środkami komunikacji publicznej, był najdogodniejszym środkiem transportu. Komenda Policji od początku nie żądała żadnych wyjaśnień dotyczących sposobu dojazdu do miejsca pełnienia służby i realizacji wniosków o zwrot kosztów dojazdu, nie informowała też o żadnych zmianach w tym zakresie. W art. 93 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca nie wprowadził wymogu udokumentowania wydatków poniesionych przez funkcjonariusza Policji w celu skorzystania ze środków transportu. W dniu 3 października 2022 r. Skarżąca złożyła wniosek o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej za miesiąc wrzesień 2022 roku. W dniu 10 października 2022 r. wniosek ten został Jej zwrócony z przypiętą do niego odręczną notatką inspektora w Wydziale Finansów KWP w S. dotyczącą odesłania wniosku z informacją, że najtańszy środek lokomocji na trasie S.-S. oferuje T. za cenę 215 zł (PKP tylko za okazaniem biletu).
Pismem z dnia 11 października 2022 roku Skarżąca poinformowała tego inspektora, iż zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby odbywa się zgodnie z wysokością ceny miesięcznego biletu kolejowego drugiej klasy pociągu osobowego, zgodnie z pkt. 2 wniosku, bez konieczności załączania biletów. W piśmie tym Skarżąca powołała art. 88 ust. 4 ustawy o Policji zgodnie z którym miejscowością pobliską jest miejscowość z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonego najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i z stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Policjantka wskazała, że przejazd pasażerski organizowany przez T. , którego trasa ze S. przebiega przez takie miejscowości jak C., R., N., K., B., wynosi ponad godzinę w jedną stronę, a w dwie strony przekracza 2 godziny. Ponadto, przewoźnik ten organizując przewozy pojazdem typu "bus" dysponuje ograniczoną liczbą miejsc ok. 15 i nie gwarantuje miejsca w pojeździe w godzinach rannych i popołudniowych tzw. godzinach szczytu. Policjantka poinformowała także, że służbę pełni także w dni wolne od pracy, a w te dni przewozy nie są realizowane przez tego przewoźnika na podstawie biletu miesięcznego. Ponadto, przewoźnik ten nie informuje na swojej stronie internetowej o prowadzeniu sprzedaży biletów miesięcznych w kwocie 215 zł. Skarżąca wskazała, ze najwygodniejszym dla niej środkiem lokomocji jest przejazd PKP, który nie przekracza 2 godzin dojazdu do służby w obie strony, dysponuje nieograniczoną ilością miejsc i realizuje przejazdy w dni wolne od pracy, praktycznie przez całą dobę. Wyjaśniła też czym kierowała się podając cenę biletu miesięcznego we wniosku tj. cenę przejazdu oferowanego przez najtańszego przewoźnika kolejowego na tej trasie tj. Polregio obowiązującej od 16 sierpnia 2022 r. (cena biletu 324 zł tam i z powrotem – 37 km.), co wynikało z Tabeli opłat – Dział III Taryfy przewozowej, Tabela nr 30 – Opłaty za bilety odcinkowe miesięczne imienne normalne, taryfa podstawowa, opublikowane w sieci internetowej. Wydział Finansów KWP dysponował tymi tabelami w formie dokumentu papierowego. W związku z powyższym Skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie jej wniosku z dnia 3 października 2023 roku. W odpowiedzi otrzymała pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Finansów KWP w S. z dnia 18 października 2022 roku dotyczące ponownego odesłania bez realizacji, wniosku o zwrot kosztów dojazdu za wrzesień 2022 roku. Skarżąca została wówczas poinformowana, że do rozliczania kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby służy algorytm dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszy Policji woj. zachodniopomorskiego, zajmujących lokale mieszkalne w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, zatwierdzony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie. Ponadto, że firma T. Przewozy Pasażerskie realizuje zgodnie z rozkładem jazdy wiele połączeń na trasie S. –S. -S. gdzie czas przejazdu w jedną stronę wynosi 48 minut, oraz, że w przypadku poniesionych kosztów dojazdu do służby koleją, świadczenie będzie rozliczane po przedłożeniu biletów. Pismem z dnia 2 listopada 2022 r. Skarżąca ponownie poinformowała Zastępcę Naczelnika Wydziału Finansów KWP w S., że możliwość domagania się zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby powstaje z mocy ustawy, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazała, że przepis ten określa wystarczająco dokładnie wysokość świadczenia poprzez odniesienie do ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ustawodawca nie wprowadził wymogu dokumentowania wydatków poniesionych przez funkcjonariusza Policji w celu skorzystania ze środków transportu. Ponadto, że istotną kwestią jest dogodność dojazdu, nie zawsze najtańsze lub najkrótsze połącznie jest najdogodniejsze dla policjanta, o tym które połączenie jest dogodniejsze decyduje policjant, a nie organ. Organ administracji publicznej nie może wiążąco określić środka komunikacji lub połączenia, które w jego ocenie byłoby najtrafniejsze dla danego funkcjonariusza Policji. W niniejszej sprawie organ wskazał na inny niż wybrany prze Skarżącą środek transportu, nie przedstawiając jakichkolwiek argumentów na poparcie swojego stanowiska co do zasadności obniżenia kosztów dojazdu do i z miejsca pełnienia służby i bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego podjął "decyzję" o obniżeniu kwoty zwrotu do kwoty 215 zł. Przewoźnik [...] nie publikuje w żadnych dostępnych środkach masowego przekazu tabel opłat i taryf przewozowych. Najdogodniejszym dla Skarżącej środkiem lokomocji jest przejazd PKP Polregio, gdzie czas przejazdu wynosie 39-40 minut, przewoźnik dysponuje nieograniczoną ilością miejsc oraz realizuje przewozy także w dni wolne od pracy, praktycznie przez całą dobę. Zakres czasowy komunikacji kolejowej Polregio jest szerszy i bardziej dopasowany do godzin pełnienia służby, co skutkuje pozostawaniem przez krótszy czas poza miejscem zamieszkania. Skarżąca podkreśliła, że do sierpnia 2022 r. Organ akceptował kwoty zwrotu podawane we wcześniejszych wnioskach Skarżącej, które wynikały z ceny przewoźnika Polregio na tej trasie, obowiązującej do 30 lipca 2022 roku, gdzie cena biletu wynosiła 284 zł, a od 1 sierpnia 2022 r. wynosi 324 zł tam i z powrotem (37 km), zgodnie z tabelą opłat, publikowaną i na bieżąco uaktualnianą. Przywołany w piśmie Organu z dnia 18 października 2022 r. algorytm i argumentacja ma charakter wyłącznie wewnętrzny i nie może stanowić podstawy do formułowania wobec funkcjonariuszy obowiązków związanych z uzyskaniem zwrotu kosztów dojazdu. Nie może prowadzić do ograniczenia ustawowych uprawnień funkcjonariusza, wobec tego, że przepisy ustawy o Policji nie nakładają na funkcjonariusza Policji obowiązku dokumentowania kosztów związanych z dojazdem do miejsca pełnienia służby i nie określają, iż zwrot kosztów dojazdu przysługuje za najtańszy i najdogodniejszy środek transportu.
2. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że Skarżąca w okresie od września 2022 r. do marca 2024 r. mieszkała w S. , a służbę pełniła w KWP w S., składając wnioski o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Wnioski te były rozpatrywane negatywnie, Skarżąca otrzymała na każdy z wniosków odpowiedź zawierającą podstawę odmowy świadczenia. Przez cały ten okres nie zaskarżyła żadnej z tych czynności. Podstawą działania Organu był art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Organ nie kwestionuje tego prawa. Definicję kosztów zawiera art. 3 pkt 31 ustawy o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120 z późn. zm.) zgodnie z którym przez koszty rozumie się uprawdopodobnione zmniejszenie w okresie sprawozdawczym korzyści ekonomicznych, o wiarygodnie określonej wartości, w formie zmniejszenia wartości aktywów albo zwiększenia wartości zobowiązań i rezerw, które doprowadzają do zmniejszenia kapitału. W sprawie objętej skargą kosztami tymi są wydatki związane z dojazdem funkcjonariusza do miejsca pełnienia służby, które zostały przez niego poniesione. Organ nie ma wątpliwości, że przepisy ustawy o Policji wskazują na uprawnienie policjanta do zwrotu poniesionych kosztów dojazdu do służby w wysokości cen biletów za przejazd koleją lub autobusem. Jednak od czasu wejścia w życie ustawy o Policji nastąpiły zmiany własnościowe w odniesieniu do realizowanych przewozów – środków transportu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2014 roku sygn. akt I OSK 1025/13 wskazał iż "nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że sytuacja na rynku środków transportu uległa zmianie m. in. w tym znaczeniu, że nie występują na nim obecnie tylko państwowi przewoźnicy. W wyniku transformacji ustrojowej i związanych z nią procesów komercjalizacji, komunalizacji i prywatyzacji, przedsiębiorstwa państwowe - PKS (Państwowa Komunikacja Samochodowa) i PKP (Polskie Koleje Państwowe) uległy przekształceniom i obecnie funkcjonują jako spółki prawa handlowego".
Organ ustalił, iż na trasie dojazdu z miejsca zamieszkania Skarżącej do miejsca pełnienia służby istnieje tańszy transport spełniający wymagania dogodności (firma T. posiadająca autobusy i busy), niż wskazany przez Skarżącą (kolej). Z zebranych informacji wynika, że funkcjonariuszka Policji dojeżdża prywatnym samochodem, a więc nie ponosi kosztów w odniesieniu do wnioskowanego (droższego) środka transportu – kolei. Istnieje spełniający wymagania dogodności inny, tańszy, który umożliwia dojazd do miejsca pełnienia służby, a więc uwzględniając brak poniesienia kosztu w wyższej wysokości, bez utraty warunku dogodności, KWP Policji w Szczecinie dokonuje zwrotu w wysokości najtańszego przejazdu na danej trasie spełniającego warunek dogodności. Taki sposób działania Organu jako prawidłowy potwierdza wyrok NSA z 4 lipca 2014 roku cytowany powyżej, w którym Sąd ten, mając za podstawę zasady ekonomiki, odmówił funkcjonariuszowi zwrotu kosztów dojazdu, z uwagi na istnienie możliwości bezpłatnych dojazdów, mimo istnienia innych płatnych – droższych środków transportu. Posługując się metodą wykładni per analogiam i mając na uwadze zasady ekonomiki i ochrony finansów publicznych Organ powinien uwzględnić okoliczności, z których wynika, że na dogodnej trasie istnieje tańszy środek transportu, a więc zwrot należy się za tańszy środek komunikacji, szczególnie że policjantka nie korzysta z komunikacji kolejowej. Uprzywilejowana pozycja i uprawnienia które posiada policjant, nie powinny prowadzić do jego wzbogacenia się kosztem majątku Skarbu Państwa i nadużyciem prawa przez Organ. Policja jest jednostką budżetową, obowiązaną do racjonalnego wydatkowania środków publicznych, zobowiązaną do rozliczania kosztów które ponosi funkcjonariusz w związku z dojazdem do miejsca pełnienia służby w sposób legalny, celowy i oszczędny. Zwrot kosztów dojazdu nie jest formą dodatku do wynagrodzenia policjanta określonego przez niego w odniesieniu do droższych lub najdroższych, dostępnych na trasie przejazdów, z których osobiście nie korzysta. Zasadniczą kwestią dla stwierdzenia prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest ustalenie, czy miejscowość w której policjant mieszka stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. Definicja ustawowa miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby została zawarta w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Przepis ten w powiązaniu z art. 93 ust. 1 tej ustawy zostały umieszczone w tym samym rozdziale 8 ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", co uzasadnia odwołanie się do definicji pojęcia "miejscowości pobliskiej" przy wykładni art. 93 ust. 1 ustawy o Policji posługującym się tym pojęciem. Definiując pojęcie miejscowości pobliskiej ustawodawca nie odwołał się do odległości mierzonej w kilometrach ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. O zakwalifikowaniu danej miejscowości jako miejscowości pobliskiej decydują dwa czynniki, czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Istotna jest bowiem możliwość realnego i rozsądnego dotarcia na służbę, która pozostaje w powiązaniu z godzinami tej służby. Pojęcie czasu dojazdu o jakim mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiazaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczynania i kończenia służby, w taki sposób, aby po jej zakończeniu, wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu, zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. Jeżeli zatem pomiędzy dwiema miejscowościami istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków nie przekracza dwie godziny w obie strony, to miejscowości te można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 omawianej ustawy. Teza o obiektywnym charakterze pojęć "czas dojazdu" i "miejscowość pobliska" odnosi się do tego, że posługiwanie się nimi przez ustawodawcę ma prowadzić do jednolitości w przyznawaniu uprawnień i równości praw, co ma znaczenie dla "jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych". Ta jednolita praktyka dotycząca rozumienia miejscowości pobliskiej w szczególności zwraca uwagę, że możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Nawet jeżeli nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, do dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu (tak NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1647/18). Uprawnienia policjantów wynikające z art. 88 i art. 93 ustawy o Policji nie stanowią stricte ich specjalnego przywileju, ale są ściśle powiązane z potrzebami służby. Charakter służby funkcjonariusza Policji wymaga bowiem aby zamieszkiwał on możliwie najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby był w stanie szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. W zaskarżonej czynności - piśmie z dnia 20 czerwca 2024 roku Organ dokonał analizy dogodnych połączeń dla Skarżącej za okres od września 2022 roku do marca 2024 roku na trasie od miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, w godzinach od 7.30 do 15.30, w godzinach pełnienia służby przez Skarżącą. Stwierdził, że zgodnie z rozkładem jazdy istnieje wiele dogodnych połączeń w godzinach pełnienia służby, realizowanych przez PKP oraz firmę T. . Wskazana w piśmie siatka połączeń umożliwia skarżącej dogodny dojazd z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby jak i powrót po zakończeniu służby. We wnioskach o zwrot kosztów dojazdu Skarżąca nie wskazała, dlaczego nie korzysta z tej siatki połączeń i dlaczego są one dla niej niedogodne, szczególnie w odniesieniu do analizy pojęcia dogodności. Zdaniem Organu nielogicznym jest przyjęcie, że o tym czy dany środek transportu jest dogodny dla funkcjonariusza, mogą decydować jedynie czynniki subiektywne bez ich wskazania przez wnioskodawcę i analizy przez Organ.
Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie na poziomie jedynie wewnętrznym, w celu doprecyzowania i ujednolicenia zasad rozliczeń obowiązujących wszystkich funkcjonariuszy województwa zachodniopomorskiego przyjął "Algorytm dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszy Policji woj. zachodniopomorskiego, zajmujących lokale mieszkalne w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby". Na podstawie § 3 ust. 2 wskazanego algorytmu, w przypadku wystąpienia na danej trasie dwóch lub więcej środków lokomocji, z uwzględnieniem kryterium jakim jest dogodność, zwrotu dokonuje się na podstawie ceny miesięcznego biletu za przejazd dogodniejszym środkiem lokomocji, przy czym jeżeli cena dogodniejszego środka lokomocji jest wyższa, realizacja świadczenia nastąpi wyłącznie po załączeniu bilety. Regulacja ta, nie stanowi rozszerzającej wykładni przez Organ przepisów ustawy o Policji, świadczy jedynie o racjonalnym gospodarowaniu powierzonymi środkami publicznymi. W tym miejscu Organ odniósł się do treści art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270) zgodnie z którym wydatki publiczne winny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad, a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnieciu zamierzonych celów. Przepis ten nakazuje ocenę wszelkich wydatków z uwzględnieniem zasad określonych w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. W związku z tym, przyjęcie zwrotu kosztów przejazdu w cenie droższych biletów za przejazd dogodniejszym środkiem lokomocji przy jednoczesnym okazaniu dokumentów potwierdzającym poniesienie kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest działaniem racjonalnym z punktu widzenia finansów publicznych. Zwrot kosztów dojazdu ma bowiem na celu rekompensatę dodatkowych wydatków związanych z pełnieniem służby. Nie może on prowadzić do wzbogacenia się policjanta z tego tytułu, a zubożenia finansów publicznych.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego blokowania Skarżącej możliwości zaskarżenia zmiany sposobu naliczania kosztów dojazdu Organ wyjaśnił, iż realizacja obowiązku o którym mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji przez właściwego komendanta policji będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu, bądź w formie aktu o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Akt ten jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca otrzymywała odpowiedzi na wnioski o zwrot kosztów dojazdu i miała możliwość zaskarżyć odmowę zwrotu tych kosztów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, a więc zarzut blokowania jej tej możliwości przez Organ jest niezasadny. Końcowo Organ wskazał, że nie uchyla się od obowiązku zwrotu Skarżącej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, jednak bierze pod uwagę zarówno interes Skarżącej jak interes Państwa przejawiający się w racjonalnym wydatkowaniu środków publicznych, szczególnie w odniesieniu do pojęcia poniesionego kosztu, oszczędności oraz dogodności dojazdu. Skarżąca do miejsca pełnienia służby dojeżdża prywatnym środkiem transportu, nie przedstawiając faktycznie poniesionych kosztów dojazdu, a wnioskuje o zwrot droższym środkiem transportu, w sytuacji istnienia tańszego spełniającego warunek dogodności. Organ chciał wypłacić Skarżącej ustalone koszty najtańszego a zarazem najdogodniejszego przejazdu, na co Skarżąca nie wyraziła zgody.
3. Na rozprawie w dniu 30 października 2024 roku Skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje skargę, a pełnomocnik Organu wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga jest zasadna.
4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Oceniając zaskarżony akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 20 czerwca 2024 r. w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał skargę za w pełni zasadną, a jej zarzuty za trafne.
5. Na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Zaskarżonym aktem odmówiono Skarżącej zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (S. ) z miejscowości pobliskiej (S. ) za okres od września 2022 roku do marca 2024 roku w kwocie 324 zł miesięcznie, z powołaniem się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145). Zgodnie z tym przepisem policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot kosztów, o których mowa w ust. 1, nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów (art. 93 ust. 2 ustawy). Definicję miejscowości pobliskiej zawiera art. 88 ust. 4 ustawy o Policji w myśl którego miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.
W sprawie nie jest sporne, że Skarżąca pełni służbę w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby i że nie korzysta z publicznych środków komunikacji, dojazd do miejsca pełnienia służby realizuje własnym samochodem.
Istota sporu sprowadza się do tego, do kogo należy ocena, który środek transportu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, jest najdogodniejszy. Skarżąca wyjaśniała, że jest to przejazd koleją z uwagi na krótki czas przejazdu (48 min. w jedną stronę), liczne połączenia w ciągu doby także w dni wolne od pracy i w praktyce nieograniczoną ilość miejsc. W Ocenie organu najdogodniejszym dla Skarżącej środkiem dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby będzie bus który oferuje na tej trasie firma T. , tańsze w skali miesiąca niż przewozy kolejowe wskazane przez Skarżącą we wniosku o zwrot kosztów przejazdu, dlatego nie ma podstaw by zwrot kosztów dojazdu był dokonywany w oparciu o miesięczny bilet kolejowy. Zdaniem Organu zwrot kosztów dojazdu za bilet kolejowy może być dokonywany wyłącznie po okazaniu organowi takiego biletu.
6. Ze stanowiskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji nie można się zgodzić, ponieważ możliwość domagania się zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby powstaje z mocy prawa, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę zwrotu "przysługuje" w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Przepisy tej ustawy nie przewidują żadnych dodatkowych obowiązków, od spełnienia których zależy pozytywne załatwienie omawianego żądania policjanta. W szczególności ustawodawca nie wprowadził wymogu udokumentowania poniesionych wydatków poniesionych przez funkcjonariusza Policji w celu skorzystania ze środków transportu.
Nie ulega przy tym wątpliwości Sądu, że policjant może dokonać wyboru określonego sposobu dojazdu do miejsca pełnienia służby. Kierowanie się przez niego w tym zakresie kryterium dogodności komunikacji nie uchyla możliwości żądania zwrotu omawianego wydatku. Nie zawsze najkrótsze lub najtańsze połączenie okaże się najkorzystniejszym dla policjanta. Organ administracji publicznej nie może przy tym wiążąco określić środka komunikacji lub połączenia, które w jego ocenie byłoby najtrafniejsze dla danego funkcjonariusza Policji. Kwestia ta powinna być pozostawiona swobodnej ocenie policjanta ubiegającego się o zwrot kosztów dojazdu. Organ administracji powinien natomiast obiektywnie ocenić, czy zgłoszony sposób dojazdu policjanta nie wykracza poza uzasadnione oczekiwania co do dogodności komunikacji, a w szczególności czy nie służy jedynie powiększeniu kosztów transportu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2018 roku sygn. akt IV SA/Po 373/18, Lex nr 2526275).
7. Brak jest podstawy prawnej do stosowania "Algorytmu dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby" ponieważ algorytm taki ma charakter wyłącznie wewnętrzny. Nie może stanowić podstawy do formułowania wobec funkcjonariusza obowiązków związanych z uzyskaniem zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (np. w postaci obowiązku przedłożenia biletu miesięcznego), nie może też prowadzić do ograniczenia ustawowych uprawnień funkcjonariusza. Przepisy ustawy o Policji nie nakładają na funkcjonariusza obowiązku udokumentowania faktycznych kosztów przejazdu do miejsca pełnienia służby i nie określają, że zwrot kosztów dojazdu przysługuje za najtańszy i najdogodniejszy środek transportu. Obowiązków takich nie może skutecznie nakładać na funkcjonariuszy organ zobowiązany z mocy ustawy do zwrotu kosztów dojazdu do miejsce pełnienia służby, niejako zastępując ustawodawcę. Takie działanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Argumentacja Organu dotycząca zasad dysponowania środkami publicznymi w sposób celowy i oszczędny choć co do zasady trafna, w sprawie dotyczącej zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, nie może prowadzić do dokonywania zwrotu kosztów dojazdu funkcjonariuszowi Policji w wysokości odpowiadającej najtańszemu środkowi transportu na danej trasie. W takiej sytuacji to Organ decydowałby który środek transportu jest najbardziej dogodny dla policjanta i mógłby pozbawić policjanta zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją, co jest ustawowym uprawnieniem funkcjonariusza Policji.
8. W tej sytuacji Sąd uwzględnił skargę w całości na podstawie art. 146 p.p.s.a. uchylając zaskarżony akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie i uznał uprawnienie skarżącej do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny miesięcznego biletu kolejowego 2 klasy pociągu osobowego.