II SA/SZ 620/23

II SA/Sz 620/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący/
Renata Bukowiecka-Kleczaj /sprawozdawca/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1  pkt 4, ust. 1a pkt 1,
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 269 par. 1,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Wiesław Drabik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 marca 2023 r., nr OPS.5202.105.2023, Wójt Gminy B. w związku z wydaną decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2023 r., nr [...], na mocy której uchylono decyzję Wójta z dnia 17 października 2022 r.,
nr [...], na skutek powtórnego rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 6 września 2022 r., odmówił przyznania D. P., dalej również jako: "skarżąca", "strona", świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem J. N..
Jak wynika z treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, organ ustalił, że matka osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. A ponadto art. 17 ust. 1 i 1a pkt 1 ww. ustawy w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jednoznacznie wskazuje katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Tym samym, w ocenie Wójta, wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na brata. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego działa na podstawie przepisów prawa, dlatego nie może podjąć decyzji pozytywnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji, działając w dalszym ciągu przez pełnomocnika i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie świadczenia, skarżąca zarzuciła:
naruszenie prawa materialnego:
przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych powinnością alimentacyjną wobec brata;
dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji w której osoba wymagająca opieki ma matkę nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów nie sprawuje nad nią opieki;
naruszenie przepisów postępowania - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7
w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 maja 2023 r., nr SKO.WE.431/1919/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej również jako: "k.p.a." oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), dalej również jako "u.ś.r.", "ustawa", utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję z dnia 23 marca 2023 r.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w ramach przedstawienia stanu faktycznego sprawy wskazał m.in., że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż strona wnioskiem, który wpłynął do organu w dniu 6 września 2022 r., wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem J. N., który ma [...] lat, jest [...]. Legitymuje się również orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia 10 października 2013 r., w którym wskazano, że został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a także wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia wynika ponadto, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 kwietnia 2012 r. oraz że niepełnosprawność istnieje od 20 stycznia 2012 r.
Z akt sprawy wynika także, że żyje matka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki - R. N.. A w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji ustalił, że nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pełnomocnik strony wyjaśnił, że R. N. z uwagi na podeszły wiek ([...] lat) nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawnym synem. Przedłożono także zaświadczenie lekarskie z dnia 9 marca 2023 r. stwierdzające, że R. N. wymaga opieki osoby drugiej w życiu codziennym.
Kolegium zauważyło, że odmowę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia organ I instancji argumentował tym, że obowiązek alimentacyjny rodziców wyprzedza obowiązek alimentacyjny siostry, zaś matka J. N. - R. N. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ II instancji wskazał, że wnioskodawczyni jako siostra osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki jest osobą spokrewnioną w stopniu drugim w linii bocznej - a tym samym jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy tj. "inną osobą" (niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 ustawy), na której mocą art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako "k.r.o"), ciąży obowiązek alimentacyjny. Organ ten dodał także, że obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności rodziców osoby niepełnosprawnej bowiem stosownie do regulacji przepisu art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Obowiązek alimentacyjny rodziców wyprzedza więc obowiązek alimentacyjny siostry.
Z kolei z przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a) pkt 1 ustawy, zdaniem Kolegium wynika, że osoba spokrewniona w dalszej kolejności (m.in. siostra) może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Następnie organ odwoławczy wspominając o rozbieżnościach w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przepisów będących podstawą rozstrzygnięć w niniejszej sprawie, a także wskazując na powołanie się na stanowisko jednej z linii orzeczniczych w odwołaniu, wymienił uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której jednoznacznie Sąd ten wypowiedział się, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a ustawy).
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że okoliczność, że matka (osoby niepełnosprawnej) - R. N. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, powoduje że wnioskodawczyni, jako siostrze osoby niepełnosprawnej, na której wprawdzie ciąży obowiązek alimentacyjny, lecz jest on wyprzedzony przez obowiązek alimentacyjny rodzica, nie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Nie została zatem spełniona wynikająca z art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy materialnoprawna przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wnioskodawczynię.
Organ II instancji dodał, że okoliczność, że wnioskodawczyni sprawuje faktycznie opiekę nad bratem, a matka niepełnosprawnego opieki tej nie może sprawować z uwagi na wiek i stan zdrowia, nie może zmienić tej oceny. O stanie zdrowia danej osoby zobowiązane do alimentacji należy rozstrzygać jedynie na podstawie posiadanego przez nią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W świetle powyższego Kolegium uznało, że nie doszło do zarzucanego
w odwołaniu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a ustawy. Nie zasługuje także na uwzględnienie podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia przepisów postępowania. Wbrew zarzutowi strony w toku postępowania ustalono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. Odwołująca się nie wskazała przy tym - które to fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy pozostały w jej ocenie w niniejszej sprawie niewyjaśnione.
W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca powtórzyła zarzuty wskazane w odwołaniu, dodając w zakresie zarzutów naruszeń prawa procesowego, że organ w sposób dowolny bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności uznał, że skoro wymagająca opieki ma matkę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Tym samym, zdaniem skarżącej, organ odgórnie przesądził o braku spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając okoliczności braku możliwości faktycznego sprawowania opieki przez ww. osobę.
Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Skarżąca rozwijając argumentację zarzutów powołała szereg poglądów prawnych zaczerpniętych z orzeczeń sądów administracyjnych na tle m.in. mających w sprawie zastosowanie uregulowań ustawy, a wydanych przed podjęciem uchwały przez NSA w dniu 14 listopada 2022 r. pod sygn. akt I OPS 2/22 i wskazała, że całokształt sytuacji związanej ze sprawowaniem opieki nad bratem przez skarżącą uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja dotknięta jest szeregiem wad mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Nie powinno budzić wątpliwości organu, że przedstawiona i udowodniona przez skarżącą sytuacja wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 1643 - dalej "p.p.s.a.").
Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten odpowiada prawu. Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym na zgodny wniosek organu i pełnomocnika skarżącej (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia
9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się bezpośrednio z zarzutem naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię. Stąd ocena przez Sąd zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez organ wykładni prawa materialnego.
Na tle m.in. przepisu art. 17 ust. 1a) u.ś.r., wyłoniło się zagadnienie prawne, które znalazło swój wyraz w uchwale NSA z dnia 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22.
W uchwale tej NSA stanął na stanowisku, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem oznaczonym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).
Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej uchwale m.in. zaakceptował tezę, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Zatem, posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym. Jednak NSA podkreślił, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem NSA, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a, jak również art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Podano, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Wskazano, że orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. NSA uznał zatem, że pod względem językowym przepis nie budzi wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem NSA, jak należy rozumieć, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). W ocenie tego Sądu, regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
Dalej, w uzasadnieniu do omawianej uchwały NSA wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Zatem, przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. NSA zaznaczył, że być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. NSA podkreślił jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W ocenie NSA w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza - w ocenie NSA - wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W opinii NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Wyjaśniono, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza - w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Należy w tym miejscu podkreślić, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, a przesłanki i argumenty na których oparto jej uzasadnienie w zaprezentowanych wyżej fragmentach pozwalają uznać, że brak jest podstaw do uwzględnienia argumentacji skargi.
Przechodząc z kolei do ustaleń stanu faktycznego sprawy należy odnotować okoliczność bezsporną, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem – J. N., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe.
Kolegium uznało, że skarżącej nie przysługuje prawo do wnioskowanego świadczenia gdyż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1a) pkt 1 oraz w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Chociaż stronę łączy z wymagającym opieki pokrewieństwo, jednak obowiązek alimentacyjny matki, wyprzedza obowiązek skarżącej. Jednocześnie matka niepełnosprawnego i skarżącej nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przeszkodę w przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Natomiast zdaniem strony, sam fakt braku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki osoby wymagającej opieki nie przesądza o braku podstaw do przyznania świadczenia, jeżeli wymieniona, z uwagi na stan zdrowia, nie jest w stanie tej opieki sprawować.
W realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca, jako siostra osoby wymagającej opieki mogła złożyć wniosek o przyznanie jej przedmiotowego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jednakże, żeby organ mógł przyznać ww. świadczenia osobie, o której mowa w art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. muszą być spełnione łącznie przesłanki z art. 17 ust. 1a) u.ś.r. Jak wynika z akt sprawy osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki jest matka skarżącej, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca jako rodzeństwo J. N. jest osobą spokrewnioną w stopniu dalszym niż jego matka. Na tle powołanych wyżej przepisów oraz ww. uchwały okoliczność, że faktyczną opiekę nad bratem sprawuje skarżąca oraz to, że matka skarżącej jest osobą schorowaną, wymagającą opieki innych osób i w podeszłym wieku, nie może stanowić podstawy przyznania wnioskowanego świadczenia skoro R. N. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem w stanie faktycznym, opisanym powyżej brak było, zdaniem Sądu, podstaw do przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a) u.ś.r. Zdaniem Sądu, nie można uznać, że zastosowana literalna wykładnia przepisów, w szczególności art. 17 ust. 1a u.ś.r. stoi w sprzeczności z powołanymi w uzasadnieniu skargi przepisami konstytucyjnymi. Nie można bowiem uznać, że fakt, iż matka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności – w niniejszym przypadku siostrze osoby niepełnosprawnej. W świetle bowiem przywołanej uchwały NSA, w sytuacji, gdy osoba podlegająca opiece posiada osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie – w miejsce tychże – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Jak słusznie zauważyła skarżąca, w orzecznictwie sądów administracyjnych istotnie był prezentowany pogląd zbieżny z jej stanowiskiem, jednakże z wyżej przedstawionych przyczyn, pogląd ten stał się nieaktualny.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że organ dokonał prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa materialnego a wydając decyzję nie naruszył przepisów prawa procesowego.
Z tych względów nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.