III SA/Lu 173/11

III SA/Lu 173/11 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2011-06-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom /sprawozdawca/
Małgorzata Fita
Marek Zalewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
I OSK 1999/11 - Wyrok NSA z 2012-04-27
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono  orzeczenie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
art. 41 ust. 3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na rozkaz personalny nr [...] L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] 2011 r. w przedmiocie zwolnienia ze Służby w Policji 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] 2011 r., 2. określa, że zaskarżony rozkaz personalny nie może być wykonany w całości.
Uzasadnienie
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. L. Komendant Wojewódzki Policji w L., po rozpatrzeniu odwołania K. B., uchylił rozkaz personalny Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2011 r. o zwolnieniu K. B. ze służby w Policji z dniem 25 lutego 2011 r. w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji oraz w części dotyczącej uprawnień do nagrody rocznej za 2011 rok, określił nowy termin zwolnienia ze służby w Policji na dzień rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, tj. na dzień 24 lutego 2011 roku, przyznał uprawnienia do nagrody rocznej za 2011 r. w wysokości 1/12 + 24/30 z 1/12 jednomiesięcznego uposażenia w oparciu o przepis art. 110 ust. 2 i 4 pkt 3 ustawy o Policji, a w pozostałym zakresie rozkaz personalny utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji (rozkazu personalnego) organ wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w L. zwolnił skarżącego, na jego wniosek, ze służby w Policji. Organ pierwszej instancji odstąpił od uzasadnienia decyzji w trybie art. 107 § 4 k.p.a. Za datę doręczenia decyzji organ odwoławczy uznał dzień 7 lutego 2011 r., wskazując, że nie doszło do odbioru decyzji przez skarżącego w dniu 31 stycznia 2011 r. Biorąc powyższe pod uwagę organ drugiej instancji stwierdził, że odwołanie skarżącego złożone zostało w ustawowym terminie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 25 stycznia 2011 r. skarżący złożył raport do Komendanta Powiatowego Policji w L., w którym zwrócił się o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 24 lutego 2011 r. Prośbę o zwolnienie uzasadnił gwałtownie pogarszającym się stanem zdrowia. W dniu 31 stycznia 2011 r. skarżący pisemnie zgłosił żądanie wycofania raportu z dnia 25 stycznia 2011 r., podnosząc, że raport sporządził od presją przełożonych, którzy poinformowali go, że zostanie przeciwko niemu wszczęte postępowanie dyscyplinarne, a w konsekwencji przeniesiony zostanie na niższe stanowisko. W tym samym dniu, tj. 31 stycznia 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w L. wydał rozkaz personalny nr 27 o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem 25 lutego 2011 r.
Organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do zmiany decyzji organu pierwszej instancji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Organ wskazał, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego raport o zwolnienie ze służby należy rozpatrywać jako oświadczenie woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 60 i 61 k.c. Z treści tych przepisów wynika, że oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła i może być skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata - tylko za jego zgodą, czyli w tym przypadku za zgodą Komendanta Powiatowego Policji w L..
Organ drugiej instancji wyjaśnił, że oświadczenie woli skarżącego zawarte w raporcie z dnia 25 stycznia 2011 r. zostało przez organ pierwszej instancji prawidłowo potraktowane jako wyraźne żądanie zwolnienia policjanta ze służby. W ocenie organu skuteczność odwołania raportu należy rozpatrywać pod kątem wad oświadczenia woli określonych w art. 82 k.c. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że oświadczenie woli skarżącego zawarte w raporcie z dnia 25 stycznia 2011 r. nie zostało złożone w stanie wyłączającym świadome podejmowanie decyzji i wyrażenie woli.
Organ odwoławczy zauważył jednak, że w swoim raporcie skarżący zwrócił się z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 24 lutego 2011 r., natomiast określona w decyzji organu pierwszej instancji data zwolnienia skarżącego ze służby w Policji to dzień 25 lutego 2011 r. Organ drugiej instancji uchylił zatem rozkaz personalny Nr 27 w tej części i określił termin zwolnienia skarżącego na dzień 24 lutego 2011 r.
Na decyzję organu drugiej instancji skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której zarzucił naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez nieuwzględnienie terminu wskazanego przeze niego jako daty zwolnienia ze służby w Policji.
Skarżący wyjaśnił, że w dniu 21 lutego 2010 r. pełnił służbę na stanowisku kierowania Komendy Powiatowej Policji w L.. W natłoku zdarzeń zapomniał powiadomić oficera dyżurnego KWP w L. o zatrzymaniu policjanta, który potrącił pieszego. Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w L. oraz naczelnik Wydziału Prewencji tej jednostki poinformowali skarżącego, iż zostanie wszczęte postępowanie dyscyplinarne, skarżący zostanie ukarany, a następnie skierowany na komisję lekarską i uznany za niezdolnego do pełnienia służby na obecnie zajmowanym stanowisku. Przełożeni zasugerowali, że w tej sytuacji najlepszym rozwiązaniem byłoby zwolnienie ze służby w Policji na wniosek skarżącego .
Skarżący pod wpływem rozmowy złożył raport z wnioskiem o zwolnienie ze służby z dniem 24 lutego 2011 r., jednak po przemyśleniu całej sprawy, uznał, iż podjął błędną decyzję. Dlatego w dniu 31 stycznia 2011 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w L. o wycofanie raportu o zwolnienie z Policji. Skarżący wyjaśnił, że uczynił to około godziny 8.00 rano i nikt nie poinformował go wówczas, że został już wydany rozkaz o zwolnieniu go ze służby. Około godziny 16.00 w rozmowie z Komendantem dowiedział się, że jego raport z dnia 31 stycznia 2011 r. został przesłany do Wydziału Kontroli.
Skarżący podniósł, że jego oświadczenie o wycofaniu raportu doszło wprawdzie już po złożeniu raportu o zwolnienie ze służby, jednak przed wskazaną we wniosku datą zwolnienia ze służby i przed zakończeniem procedury zmierzającej do zwolnienia go ze służby w Policji. Skarżący podkreślił, że wycofał raport w dniu 31 stycznia 2011 r. a więc w dniu wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby Policji, ale wcześniej, niż doszło do wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). Stosownie do tego przepisu, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że w dniu 25 stycznia 2011 r. skarżący dokonał pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Nie jest również kwestionowane, że w dniu 31 stycznia 2011 r. skarżący zgłoszenie to wycofał, składając stosowny raport, adresowany do swojego bezpośredniego przełożonego. Rozważenia wymaga więc, czy cofnięcie zgłoszenia wystąpienia ze służby było dopuszczalne i skuteczne w okolicznościach konkretnej sprawy.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zgłoszenie wystąpienia ze służby może być cofnięte do chwili wydania decyzji (rozkazu personalnego) o zwolnieniu ze służby.
Za takim stanowiskiem przemawia kilka argumentów.
Przede wszystkim zauważyć należy, że przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie zawiera zakazu cofnięcia zgłoszenia wystąpienia ze służby. Zakazu takiego nie można również wywieść z innych unormowań ustawy, w szczególności z przepisów regulujących nawiązanie i ukształtowanie stosunku służbowego. Stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby (art. 28 ust. 1 ustawy). O powstaniu stosunku służbowego decyduje zatem jednostronny, władczy akt organu o charakterze konstytutywnym. Również o jego rozwiązaniu decyduje w świetle art. 41 ustawy jednostronny, konstytutywny akt organu. Do nawiązania stosunku służbowego oraz rozwiązania go w trybie art. 41 ust. 3 ustawy niezbędne jest wprawdzie wyrażenie woli nawiązania lub rozwiązania stosunku, jednak nie sposób nie zauważyć, że skutki w zakresie prawa materialnego: nawiązanie lub ustanie stosunku służbowego powstaną nie z chwilą złożenia stosownego oświadczenia woli przez zainteresowanego, lecz z chwilą wydania aktu administracyjnego przez właściwy organ. Zgłoszenie wystąpienia ze służby rodzi jedynie obowiązek organu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby, jednak do chwili zwolnienia ze służby stosunek służbowy trwa nadal.
Skoro do chwili wydania rozkazu o zwolnieniu ze służby stosunek służbowy trwa, a stronie przysługuje prawo wyrażenia woli jego rozwiązania, uznać należy, że przysługuje jej również prawo wyrażenia woli dalszego trwania tego stosunku. Nie ma żadnych racjonalnych względów przemawiających za przyjęciem niedopuszczalności cofnięcia oświadczenia o wystąpieniu ze służby w sytuacji, w której zgłoszenie wystąpienia spowodowało jedynie wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, w którym to postępowaniu organ ustala, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Decydujący jest przy tym stan faktyczny z daty wydania decyzji. Obowiązkiem organu jest ustalenie tego stanu, zgodnie z regułami zawartymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co oznacza także obowiązek uwzględnienia zmian stanu faktycznego, zaistniałych przed wydaniem decyzji. Nie ma więc żadnych przeszkód do wycofania zgłoszenia przed wydaniem decyzji.
Zgłoszenie się do służby oraz zgłoszenie wystąpienia ze służby wyrażają wolę policjanta nawiązania lub zakończenia stosunku służbowego, są zatem niewątpliwie oświadczeniami woli. Stosunek służbowy policjantów jest stosunkiem administracyjno-prawnym, podlega zatem regulacjom prawa administracyjnego. Brak jest jednak norm administracyjnego prawa materialnego, które określałyby sposób wyrażania woli na gruncie prawa administracyjnego, w szczególności nie ma norm ogólnych definiujących oświadczenia woli, określających sposób ich składania, charakter i skutki. W orzecznictwie wyrażane są poglądy o stosowaniu w tym zakresie, w drodze analogii, przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności zaś art. 60 i 61 k.c. Należy jednak zauważyć, że kodeks cywilny reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (art. 1 k.c.). Ponadto oświadczenie woli na gruncie prawa cywilnego jest składnikiem czynności prawnej (art. 60 k.c.), natomiast w przypadku zgłoszenia wystąpienia ze służby oświadczenie woli nie jest składnikiem czynności prawnej, ani elementem aktu administracyjnego i nie wywołuje bezpośrednich skutków w zakresie prawa materialnego, tak jak oświadczenie woli na gruncie prawa cywilnego. Nie można więc rygorów dotyczących oświadczeń woli i czynności prawnych przenosić wprost na grunt administracyjnego prawa materialnego. Dotyczy to w szczególności przepisu art. 61 § 1 k.c. uzależniającego skuteczność odwołania oświadczenia woli od dojścia odwołania jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Należy bowiem zauważyć, że przepis ten dotyczy odwołania oświadczenia woli, składanego innej osobie w celu dokonania czynności prawnej na gruncie prawa cywilnego, a więc oświadczenia, które powoduje powstanie określonych skutków materialnoprawnych. Rygor jednoczesnego lub wcześniejszego dojścia odwołania oświadczenia jest więc zrozumiały. Natomiast zgłoszenie wystąpienia ze służby nie jest oświadczeniem woli osoby dokonującej czynności prawnej, nie jest też składane innej osobie w rozumieniu art. 61 § 1 k.c. i nie wywołuje z chwilą jego złożenia skutków w sferze prawa materialnego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie jest więc uzasadnione stosowanie do zgłoszenia wystąpienia ze służby przepisu art. 61 § 1 k.c., aczkolwiek orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tym zakresie jednolite (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 14 grudnia 2000 r., III SA/Lu 71/00, opubl.w OSP 2002 r. Nr 4, poz. 51 i z dnia 4 lipca 2003 r., II SA/Lu 103/02, niepubl., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2004 r., SA/Rz 1284/03, niepubl., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2006 r., II SA/Wa 224/06, niepubl., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2008 r., II SA/Go 89/08, niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2004 r., OSK 189/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2005 r. II SA/Wa 1582/05, niepubl.).
Podsumowując stwierdzić należy, że w świetle przepisów ustawy o Policji nie ma przeszkód do cofnięcia zgłoszenia wystąpienia ze służby, o ile stosunek służbowy nie został jeszcze rozwiązany jednostronnym władczym aktem organu. Cofnięcie zgłoszenia może nastąpić zatem do chwili wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżący cofnął zgłoszenie wystąpienia ze służby, nie wyjaśniono jednak, czy wniosek skarżącego o wycofanie raportu z dnia 25 stycznia 2011 r., złożony został przed wydaniem decyzji z dnia 31 stycznia 2011 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby.
Skarżący twierdzi, że raport cofający zgłoszenie wystąpienia ze służby złożył w dniu 31 stycznia 2011 r. około godziny 8.00, przed wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych notatki urzędowej A.W. - starszego referenta Zespołu Kadr i Szkolenia Komendy Powiatowej Policji w L. z dnia 31 stycznia 2011 r. wynika, że skarżący rzeczywiście stawił się w godzinach porannych w dziale kadr z zapytaniem, czy może wycofać swój raport dotyczący zwolnienia go ze służby. W aktach administracyjnych znajduje się także kopia pisma (raportu) skarżącego z dnia 31 stycznia 2011 r., zawierającego prośbę o wycofanie raportu z dnia 25 stycznia 2011 r. Na piśmie skarżącego widnieje data wpływu: 31 stycznia 2011 r. oraz adnotacja Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji o przekazaniu raportu do Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w L. w celu "podjęcia decyzji co do dalszego toku postępowania". Taką samą datę: 31 stycznia 2011 r. nosi również raport (decyzja) o zwolnieniu skarżącego ze służby. Na podstawie wskazanych dokumentów nie sposób więc stwierdzić, który z nich sporządzony został wcześniej, a w szczególności, czy raport skarżącego o wycofaniu zgłoszenia wystąpienia ze służby złożony został przed wydaniem decyzji.
Z powołanej wyżej notatki urzędowej sporządzonej przez A. W. wynika, że dopiero w godzinach popołudniowych poinformowała ona skarżącego, że rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby jest już zatwierdzony przez Komendanta, nie doszło jednak wówczas do doręczenia rozkazu skarżącemu. Należy również zauważyć, że na rozkazie widnieje nazwisko Komendanta M. K., rozkaz został jednak podpisany przez jego zastępcę – S. K., ponieważ Komendant był w tym dniu nieobecny.
W świetle powyższego nie można wykluczyć, że skarżący złożył raport o cofnięciu zgłoszenia wystąpienia ze służby jeszcze przed wydaniem decyzji o zwolnieniu go ze służby. Dopiero bowiem w godzinach popołudniowych próbowano mu ten rozkaz doręczyć. Organy nie dokonały jednak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie i nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność. Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., nakazujących organom podjęcie wszelkich czynności mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, wyczerpujące zebranie i rozważenie całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji mimo braku dostatecznych ustaleń faktycznych. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a. Wobec tego, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania dotyczy także decyzji organu pierwszej instancji, Sąd uchylił decyzję tego organu na podstawie art. 135 p.p.s.a. uznając, że jest to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Rozpoznając sprawę ponownie organy mieć będą na względzie wszystkie wskazane wyżej uwagi i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Obowiązkiem organów będzie wyjaśnienie, czy raport skarżącego z dnia 31 stycznia 2011 r., cofający raport z dnia 25 stycznia 2011 r. złożony został przed wydaniem decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.
Ustalenie powyższych okoliczności wymagać będzie przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z przepisami art. 75 i nast. k.p.a. Szczegółowych ustaleń wymagać będzie przede wszystkim chwila złożenia raportu przez skarżącego. Dla ustalenia tej okoliczności konieczne będzie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków: A. W., którą skarżący pytał rano o możliwość wycofania raportu, osoby, która raport przyjęła, a także Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji, który raport przesłał do Komendy Wojewódzkiej Policji w L..
Dodatkowych ustaleń wymagać będą także okoliczności wydania decyzji. Również i w tym zakresie konieczne będzie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. Jak wynika bowiem ze wspomnianej wyżej notatki urzędowej A. W. dokumenty dotyczące zwolnienia skarżącego ze służby były "gotowe" rano, jednak zostały "zatwierdzone" dopiero po południu. Należy więc wyjaśnić, że decyzja jest wydana dopiero wówczas, gdy zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wcześniejsze przygotowanie decyzji przez pracownika działu kadr nie oznacza wydania decyzji, nawet jeśli zawierałaby ona wszystkie – poza podpisem – wymagane elementy.
Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń możliwa będzie ocena, czy cofnięcie przez skarżącego zgłoszenia wystąpienia ze służby było skuteczne w okolicznościach sprawy.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a.