II SA/Sz 617/22

II SA/Sz 617/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 15 ust. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
par. 4 pkt 9
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. F. na uchwałę Rady Miasta Świnoujście z dnia 21 czerwca 2012 r. nr XXVI/206/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, Obszaru II oddala skargę.
Uzasadnienie
J. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, dalej jako "strona", "skarżący", wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Miasta Świnoujście z dnia 21 czerwca 2012 r., nr XXVI/206/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, Obszaru II.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p." oraz § 4 pkt. 9) Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021, poz. 2404), dalej jako "rozporządzenie", poprzez przekroczenie granic kompetencji organu w zakresie sformułowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń odnoszących się do zasad i warunków podziału nieruchomości.
Skarżący domagał się, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. co do § 14 ust. 2, zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania oraz dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z wezwania do usunięcia naruszeń prawa z dnia 21 marca 2022 r. i pisma Rady Miasta z dnia 10 maja 2022 r. wraz z pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w § 14 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Miasta ustaliła następujące zasady podziału terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i małe domy mieszkalne:
1) minimalna szerokość frontu działki lokalizowanej bezpośrednio przy ulicy: dla zabudowy szeregowej 6,0 m, dla zabudowy bliźniaczej 10,0 m, dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej 16,0 m, dla małych domów mieszkalnych 20,0 m,
2) kąt podziału nieruchomości w stosunku do drogi 60°- 90°,
3) dla nieruchomości lokalizowanych w głębi kwartału zabudowy szerokości frontu działki nie określa się, zastrzega się minimalną szerokość dojazdu 5,0 m.
W ocenie skarżącego, powyższe ustalenia w zakresie, w jakim dotyczą zasad podziału terenów są niezgodne z przepisami prawa, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt. 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt. 9 rozporządzenia, dlatego też zasadnym jest stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Powyższa nieprawidłowość została zasygnalizowana Radzie Miasta poprzez wezwanie jej do usunięcia naruszeń prawa pismem z dnia 21 marca 2022 r. W odpowiedzi na wezwanie, pełnomocnikowi skarżącego zostało - w dniu 16 maja 2022 r., doręczone pismo Rady Miasta, z dnia 10 maja 2022 r. wraz z pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r., w którym stwierdzono, iż nie doszło do naruszenia prawa oraz interesu prawnego skarżącego poprzez uchwalenie przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie.
Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w S., którą nabył w [...] r. od Gminy Miasto S.. W dacie uchwalania miejscowego planu nie był właścicielem nieruchomości objętej przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym nie miał on wpływu na przebieg procedury podejmowania uchwały i kształtowania się planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności nie miał wówczas możliwości wyrazić sprzeciwu lub wątpliwości co do zgodności z przepisami prawa projektowanej uchwały.
Skarżący zwrócił uwagę, iż w jego ocenie organ, uchwalając plan miejscowy zamiennie stosował pojęcia "podział nieruchomości" i "scalenie i podział nieruchomości", pomimo tego, że stanowią one dwie różne, odrębne procedury określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego mylenie tych dwóch procedur jest niedopuszczalne i doprowadziło do tego, że sporny plan bez podstawy prawnej określa parametry: minimalnej szerokości wydzielanych działek budowlanych, powierzchni wydzielanej działki oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, pomimo tego, że przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniały rady gminy do określenia zasad i warunków podziału nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Również aktualne brzmienie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do określania w planie zasad podziału nieruchomości, gdyż wszelkie wymogi tego dotyczące określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Powyższe wady zaskarżonej uchwały skarżący ocenił jako istotne i stanowiące tym samym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie, w oparciu o art. 28 ust. 2 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta (organ), wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że treść § 14 planu miejscowego określa minimalne standardy w zagospodarowaniu terenu oraz parametry działek przeznaczonych pod zabudowę określonego rodzaju. Formułowanie w planie miejscowym ograniczeń w zakresie minimalnego frontu działki czy też kąta podziału nie świadczy samo w sobie o przekroczeniu kompetencji przez Radę Miasta w zakresie kształtowania ładu przestrzennego. Wręcz przeciwnie, stanowi przejaw działania organu mający na celu utrzymanie tego ładu na terenie objętym planem. Powyższych założeń nie wykluczają przywołane przez stronę przepisy ustawy określające elementy planu miejscowego w odniesieniu do terenów podlegających instytucji scalania i podziału gruntów w rozumieniu przepisów Działu III Rozdziału 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Dalej organ wskazał, że zgłoszony przez stronę problem relacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami był już przedmiotem oceny judykatury na tle zapisów planów miejscowych. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku porównania instytucji scalania i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z podziałem nieruchomości uregulowanym w art. 92-99 tej ustawy, dochodzi się do przekonania, iż pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia różnicowanie uprawnień gminy w zakresie określania tego, jakie parametry mają mieć działki uzyskane w wyniku każdej procedury. "Można w związku z tym powiedzieć, że skoro gmina może w planie miejscowym określić minimalną i maksymalną szerokość frontu działek, które uzyskuje się w wyniku podziału i scalania, o jakim mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to także może takie parametry ustalić w tym planie w przypadku działek uzyskiwanych w wyniku podziału uregulowanego w art. 92-99 tej ustawy. Prawnej podstawy dla takiego uprawnienia należy poszukiwać, zdaniem NSA, w art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis należy interpretować w ten sposób, że przewidziany w nim obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obejmuje też możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 706/12). Wskazany pogląd jest akceptowany zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2018 r., IV SA/Po 785/18, wyrok z dnia 17 września 2020 r" IV SA/Po 437/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lutego 2020 r., II SA/OI 1111/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia Tl listopada 2018 r., II OSK 2406/18, podobnie Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021).
Kierując się powyższymi argumentami organ stwierdził, że poprzez sam fakt zawarcia w planie miejscowym minimalnych standardów określających parametry działek powstałych wskutek podziału, nie dochodzi do przekroczenia kompetencji organu stanowiącego gminy w zakresie władztwa planistycznego. Celem wprowadzonych ograniczeń jest przeciwdziałanie podziałom terenów na działki asymetryczne, nieregularne bądź odbiegające pod względem wymiarów od zamierzonego planem układu przestrzennego.
Organ nie podziela zatem zapatrywania strony o naruszeniu prawa w stopniu nakazującym stwierdzenie nieważności planu miejscowego chociażby w części, tj. w zakresie § 14 ust. 2. Przewidziana w planie koncepcja nie jest w żadnym razie nadmierna i nie uniemożliwia Skarżącemu racjonalnej zabudowy zgodnie z przeznaczeniem nabytej działki. Brak jest więc podstaw do uznania na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, że uchwała narusza nawet w części interes prawny skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Na podstawie art. 15 zzs[4] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 – j.t.), sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga okazała się niezasadna, bowiem dokonana przez Sąd, w oparciu o art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonego aktu, doprowadziła do uznania, że nie narusza on prawa.
Przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której skarżący zarzuca naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia, poprzez przekroczenie kompetencji przez prawodawcę lokalnego i ustalenie w planie miejscowym zasad i warunków podziału nieruchomości.
Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga na akt prawa miejscowego nie jest actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.
W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2).
Badając warunki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, sąd jest zobligowany zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego.
Interesu prawnego we wniesieniu skargi w badanej sprawie skarżący upatruje w tym, że stał się właścicielem działki położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Wywodzi także, że doszło do jego naruszenia, bowiem ustalenia planu w zaskarżonym zakresie prowadzą do niezasadnego ograniczenia jego prawa własności, w szczególności prawa do dysponowania i rozporządzania nieruchomością. Skarżący nie wyjaśnił przy tym na czym to ograniczenie miałoby polegać. Przede wszystkim nie wykazał skarżący, że wprowadzone w kwestionowanym § 14 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustalenia bezpośrednio naruszają jego sferę praw względem nieruchomości. Przywołane ustalenia planu obejmują zasady podziału terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i małe domy mieszkalne, ustanawiając minimalne szerokości frontu działek zlokalizowanych bezpośrednio przy ulicy, określając kąt podziału nieruchomości w stosunku do drogi i zastrzegając minimalną szerokość dojazdu do działek położonych w głębi kwartału.
W ocenie Sądu takie określenie zasad podziału działek było dopuszczalne, bowiem z zestawieniu z ust. 1 § 14 mpzp, w którym określono minimalne powierzchnie działek dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, szeregowej i bliźniaczej oraz małych domów mieszkalnych, stanowi ono dla organów, które będą dokonywać podziału jasną instrukcję, a dla potencjalnych inwestorów czytelną wskazówkę co do sposobu zagospodarowania nieruchomości. Ustalenia te mają przy tym służyć zachowaniu ładu przestrzennego i zagwarantowaniu spójnego architektonicznie i urbanistycznie rozwoju objętych tym ustaleniami terenów elementarnych.
Nie doszło, w ocenie Sądu, do przekroczenia granic władztwa planistycznego, bowiem to na prawodawcy lokalnym ciąży obowiązek zagwarantowania ładu przestrzennego na terenach objętych planem miejscowym, co oznacza, że uprawniona jest ingerencja w prawo własności i takie określenie (zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), przeznaczenia terenów i dopuszczalnego sposobu ich zagospodarowania, które służy harmonijnemu rozwojowi zabudowy. W granicach władztwa planistycznego znajduje się zatem również, wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. obowiązek określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.
Sąd nie podzielił argumentacji skargi odnoszącej się do wadliwej interpretacji wskazanego przepisu przez organ. Podzielając pogląd zaprezentowany przez organ w odpowiedzi na skargę, należy dodatkowo wyjaśnić, że przywołany przepis nakłada na organ obowiązek określenia w planie miejscowym zasad scalania i podziału nieruchomości, jednak przepis ten nie musi znaleźć zastosowania w każdym przypadku, to bowiem zależy od potrzeb i charakterystyki terenu, którego plan dotyczy. W praktyce oznacza to, że zasady scalania i podziału mogą, ale nie muszą znaleźć odzwierciedlenia w ustaleniach planu miejscowego. Mogą się w planie znaleźć – w zależności od potrzeb, tylko zasady scalania, bądź tylko zasady podziału nieruchomości bądź i zasady scalania i podziału nieruchomości. Zależy to wyłącznie od specyfiki terenu i celów, które prawodawca lokalny chce osiągnąć. Dopuszczalne w świetle powyższych rozważań jest określenie takich zasad podziału, który ma na celu niedopuszczenie do nadmiernego zagęszczenia zabudowy.
Zarówno ze skargi, jak i załączonych do niej dokumentów nie wynika w jaki sposób kwestionowane ustalenia planu wpływają na indywidualną i aktualną sytuację prawną skarżącego, czy też w jaki sposób ograniczają mu wykonywanie prawa własności, skoro samego przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową skarżący nie kwestionuje. Stąd też w ocenie Sądu nie wykazał on w sposób wystarczający aby ustalenia planu miejscowego jego interes prawny skarżącego naruszały.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.