II SA/SZ 615/25

II SA/Sz 615/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art .217 par.1, art. 217 par.2, art. 217 par.3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 29 ust.1 pkt 14 ppkt a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par.3 pkt 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par.1 pkt 1 lit.a i c, art. 135, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 26 czerwca 2025 r. nr SKO.4100.444.2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Darłowo z dnia 6 lutego 2025r. Nr GG.6727.1.45.2024, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącej E. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wójt Gminy D., postanowieniem z 6 lutego 2024 r., nr GG.6727.1.45.2024, na podstawie art. 124, art. 219 i 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a.") oraz art. 48b ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.- dalej "p.b."), po rozpatrzeniu wniosku E. K. (dalej "skarżąca"), odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku gospodarczego, znajdującego się na działce nr [...], obr. K., gm. D. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
W uzasadnieniu organ I instancji wywiódł, że z postanowienia z 9 lutego 2024 r. nr PINB.5160.68.II.2023.2024.NM o nałożeniu na inwestorów robót budowlanych obowiązku dostarczenia wymaganych dokumentów, w tym zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika, że na działce nr [...], obr. K., gmina D. posadowiono przyczepę typu holenderskiego o wymiarach ok. 3,00 m x 9,0 m, która posiada instalację elektryczną i kanalizacyjną - ze zbiornika bezodpływowego zlokalizowanego na przedmiotowej działce, wybudowanego na podstawie zaświadczenia o braku sprzeciwu Starosty S. z 7 lipca 2021 r., nr BS.6743.432.2023.XI, natomiast woda jest pobierana ze zbiornika na deszczówkę. Obiekt jest użytkowany jako budynek gospodarczy.
Nadto nadzór budowlany, w piśmie, które wpłynęło do organu dniu 24 października 2024 r., zakwalifikował przedmiotową przyczepę typu holenderskiego do kategorii III (inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie), jednocześnie wskazując, że przyczepa nie stanowi pojazdu i jest wykorzystywana przez inwestorów do celów gospodarczych, tj. do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętów.
Z kolei z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowa działka leży na terenie elementarnym oznaczonym symbolem MR-1 teren zabudowy mieszkaniowo-rekreacyjnej na działkach nie mniejszych niż 1000m2, gdzie zgodnie z § 49 ust. 1 uchwały z [...] czerwca 2005 r. nr [...] Rady Gminy D. ustala się następujące przeznaczenie: 1) wolno stojąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z wyłączeniem zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej, szeregowej i atrialnej, 2) zabudowa rekreacyjna,3) drogi wewnętrzne, 4) obiekty celu publicznego wymienionych w § 8 pkt 2, 3, 5, 6, 9 wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem. Przeznaczenia wymienione w pkt 1, 2, 3, 4 mogą być występować na działkach budowlanych łącznie. W myśl § 49 ust. 2 pkt 6 ww. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenach oznaczonych symbolami MR od 1 do 3 zakazuje się tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, za wyjątkiem produkcji rolnej, ogrodniczej lub sadowniczej bez zabudowy. Poza tym działka położona jest w [...] i w strefie ochronnej od elektrowni wiatrowych, ma tu więc zastosowanie § 30 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego. Zgodnie z tymi zapisami, w obrębie stref ochronnych ustala się następujące zakazy: 1) zakazuje się lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, turystyczną i rekreacyjną, 2) zakazuje się lokalizowania budynków mieszkalnych i wymagających szczególnej ochrony jak szpitale, internaty, żłobki, przedszkola i podobne.
Poza tym w postanowieniach miejscowego planu na terenach zabudowy mieszkaniowo - rekreacyjnej na działkach nie mniejszych niż 1000 m2, nie przewiduje się również jako dopuszczenie lokalizacji budynków gospodarczych.
Zdaniem organu I instancji, budowa budynku gospodarczego na podstawie obowiązującego planu i przepisów jest możliwa tylko jako składowa zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wynika to z zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U z 2022 r. poz. 1225 ze zm. - dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), definiującego w § 3 pkt 2 "zabudowę jednorodzinną" (przeznaczenie określone w planie) jako budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi oraz w § 3 pkt 8 "budynek gospodarczy" jako budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
Odnosząc się do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 317), zgodnie z którym w przypadku lokalizowania, budowy lub przebudowy elektrowni wiatrowej odległość tej elektrowni od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej jest równa lub większa od dziesięciokrotności całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej, chyba że plan miejscowy określa inną odległość, wyrażoną w metrach, jednak nie mniejszą niż 700 metrów, organ I instancji stwierdził, że ze względów na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 553 z późn. zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 317) należy stosować zapisy planu z 2005 ustanawiające strefę ochronną od elektrowni wiatrowych w odległości 400 metrów.
Organ I instancji biorąc pod uwagę położenie działki w strefie ochronnej od istniejącej elektrowni wiatrowej uznał, nie ma możliwości lokalizacji na niej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a co za tym idzie zabudowy pomocniczej - budynku gospodarczego. Wobec powyższego posadowienie budynku gospodarczego jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a., art. 107 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Podniosła, że wbrew stanowisku organu II instancji obowiązek istnienia budynku gospodarczego z inną zabudową i jej funkcją w żaden sposób nie wynika z brzmienia przepisu art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b., a nadto budynek gospodarczy może stanowić budynek pomocniczy służący zarówno mieszkańcom budynku mieszkalnego, jak i budynku rekreacji indywidulanej, dopuszczonych do realizacji zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach MR-3. Podała, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przy wykładni postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich, zaś wszelka rozszerzająca wykładnia planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu. Tymczasem organ II instancji dokonał niedozwolonej, rozszerzającej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w rezultacie doprowadziło do istotnego naruszenia praw właścicielskich skarżącej.
Podkreśliła, że zakaz zabudowy zawarty w § 30 ust 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, turystyczną i rekreacyjną, a związku z tym nie obejmuje on budynków rekreacji indywidualnej przeznaczonych do okresowego wypoczynku, a ogranicza jedynie zabudowę związaną z prowadzeniem działalności rekreacyjnej, a także działalności turystycznej i gospodarczej. Na potwierdzenie powyższego załączyła do odwołania decyzję Wojewody Z. z dnia 6 lutego 2025 r. nr K-AP-2.7840.78.2024.PP(3), w której uchylono decyzję Starosty S. z dnia 22 listopada 2024 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego konstrukcji metalowej, o wym. 2,00x3,00 m oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o poje. 5 m3 na działce nr [...], obrębu ewidencyjnego K. gm. D. i umorzono postępowanie organu I instancji w sprawie wniesienia sprzeciwu do budowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, postanowieniem z dnia 26 czerwca 2025 r., nr SKO.4100.444.2025, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 48b ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 p.b., w przypadku już zrealizowanej budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 lub budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należy zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W tym przypadku wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić w drodze zaświadczenia o zgodności samowolnie zrealizowanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jego zadaniem jest więc interpretacja postanowień prawa miejscowego w kontekście dokonanej budowy, wykonanie analizy i oceny, czy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu. Przeprowadza zatem interpretację (wykładnię) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał w zaskarżonym postanowieniu takiej oceny i zgromadził niezbędny materiał dowodowy do jej przeprowadzenia, a zatem nie doszło do naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, organ wywiódł, że z ustaleń miejscowego planu wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w strefie ochronnej 400 m od turbiny wiatrowej, w której zakazano lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi, zatem budynek mieszkalny jednorodzinny nie może być na tej działce wybudowany. W konsekwencji, wraz z nim nie może też być zrealizowany budynek gospodarczy (może być posadowiony samodzielnie, nie spełniając wówczas warunku zabudowy jednorodzinnej). W ocenie Kolegium nie ulega żadnych wątpliwości, że stosownie do zapisów rozporządzenia budynek gospodarczy ma pełnić funkcję wspomagającą podstawowy cel, jakim jest zabudowa mieszkaniowa. Natomiast z definicji budynku gospodarczego z tego rozporządzenia wynika, że należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Funkcja służebna oznacza, że wolą ustawodawcy było nadanie pomocniczego charakteru dla mieszkańców danego budynku, budynkowi gospodarczemu. Budynek ten ma służyć mieszkańcom budynku mieszkalnego lub rekreacji indywidualnej, co oznacza, że taki budynek też musi funkcjonować, a w zaistniałym stanie faktycznym nie funkcjonuje na przedmiotowej działce inny obiekt niż przyczepa typu holenderskiego, zakwalifikowana przez PINB jako budynek gospodarczy, która to kwalifikacja nie jest jednak wiążąca dla organu wydającego zaświadczenie. Nie jest również wiążące stanowisko Wojewody wydane w innej sprawie dotyczącej innego przedmiotu postępowania, przedstawione jako załącznik do wniesionego zażalenia. Sprawa rozpatrywana przez Wojewodę nie dotyczyła bowiem przyczepy, lecz zbiornika bezodpływowego, a ponadto budynek gospodarczy wskazany w decyzji Wojewody ma zostać posadowiony na wylewce betonowej. Nie są zatem to tożsame obiekty.
Kolegium podkreśliło, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje na analizowanym terenie MR-1 budowy samodzielnych budynków gospodarczych. Nie jest zatem możliwe jego samodzielne funkcjonowanie, gdyż nie pozwala na to plan zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób także uznać, aby budynek gospodarczy miał pełnić funkcję rekreacyjną w ramach zabudowy rekreacyjnej, skoro sama skarżąca wskazuje, że ten obiekt służy jej do przechowywania narzędzi, przedmiotów i sprzętów ogrodniczych używanych do pielęgnacji i prac wykonywanych na działce, a więc wiąże funkcję danego obiektu z funkcją gospodarczą, a nie rekreacyjną. Nadto zgodnie z zapisami planu miejscowego (§ 49 ust. 2 pkt 6) na terenie MR-1 zakazuje się tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, za wyjątkiem produkcji rolnej i ogrodniczej lub sadowniczej bez zabudowy, co oznacza, że nie jest możliwa nawet zabudowa mająca charakter tymczasowego zagospodarowania.
Kolegium mając na względzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 30 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 wprowadza także na terenie gminy strefy ochronne od zabudowy w odległości 400 metrów od elektrowni wiatrowych jak i związane z tym zakazy wywiodło, że jeżeli funkcjonuje strefa ochronna od lokalizowania budynków mieszkalnych, to tym samym nie jest możliwe lokalizowanie pozostającego w związku z zabudową mieszkaniową, budynku gospodarczego jako zabudowa gospodarcza.
Organ odwoławczy zaznaczył, że nie występuje sprzeczność pomiędzy zapisami w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych a zapisami obowiązującego w gminie D. prawa miejscowego, gdyż przepisy przejściowe wskazane w ustawie z 2016 r. umożliwiły pozostawienie wskazanej w planie odległości ustalonej jako 400 metrów, a nie tak jak jest w ww. ustawie na 700 metrów.
W świetle powyższego stwierdził, że skoro przedmiotowa działka znajduje się w strefie ochronnej od istniejącej elektrowni wiatrowej w odległości 400 metrów, to tym samym nie jest możliwe zlokalizowanie na niej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a co za tym idzie zabudowy pomocniczej - budynku gospodarczego. Ocena organu I instancji, wskazująca na to, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, była zatem prawidłowa.
Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o:
- jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji,
- zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w określonym terminie określonego postanowienia wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia,
- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W skardze kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść wydanego postanowienia:
- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a przez to działanie w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącej,
- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, dokonaną z pominięciem całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, w tym przede wszystkim w oderwaniu od ustalonych okoliczności faktycznych, w sposób sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, prowadząca do uznania, iż postawienie budynku gospodarczego na działce nr [...] w obrębie K., gmina D. jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy D.,
- art. 107 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia z wadliwym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, pozbawionym konkretnego wskazania faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowodów na których organ oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przy tym lakonicznym wyjaśnieniu dokonanej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., a tym samym nie wyjaśnienie skarżącym zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na treść wydanego postanowienia:
- art. 29 ust. 1 pkt p.b. polegające na jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że budowa budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia robót budowlanych byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby obiekt ten miał powstać jako zabudowa towarzysząca innemu budynkowi mieszkalnemu lub rekreacji indywidualnej,
- § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy możliwość zabudowy budynkami rekreacji indywidualnej przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznacza wprost możliwość postawienia budynku gospodarczego.
W uzasadnieniu skargi powieliła argumentację przytoczoną w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2005 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a." sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga jest zasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. pos. 1267 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem wykazała, ze akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym usunięcie go z obiegu prawnego.
Skarżąca domagała się wydania zaświadczenia o zgodności postawionego na własnej działce budynku gospodarczego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, celem przedłożenia organowi prowadzącemu postepowanie legalizacyjne.
Postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w Dziale VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.
Stosownie do § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3).
Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, zgodnie z art. 217 k.p.a. ma szczególny charakter, w istotnym zakresie różny od ogólnego postępowania administracyjnego (patrz: Katarzyna Celińska-Grzegorczyk, Komentarz do art. 217 KPA, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7. wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2021, str. 1444). Postępowanie uregulowane w rozdz. VII nie zmierza bowiem do wydania decyzji rozstrzygającej o prawach i obowiązkach obywatela, lecz do dokonania czynności faktycznej, tj. wydania zaświadczenia. Nie prowadzi się bowiem postępowania dowodowego w zwykłym trybie, a organ ma jedynie obowiązek potwierdzić w sposób urzędowy okoliczności wynikające ze źródeł publicznych lub ze zgromadzonych dokumentów, które są dla niego dostępne. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Strona postępowania o wydanie zaświadczenia nie może domagać się - w drodze urzędowego zaświadczenia - stwierdzenia istnienia faktów prawotwórczych, których ustalenie jest przedmiotem oceny prawnej organu w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11 oraz z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 457/13 i z dnia 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2899/21).
Natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej), bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Zaświadczenie nie rozstrzyga o żadnych prawach i obowiązkach, jak też nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1201/23).
Dalej wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, znajduje odbicie w szeroko rozumianych przepisach prawa, a więc zarówno ze sfery prawa materialnego, jak i procesowego. Oznacza to, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia będzie miała osoba, która chce posłużyć się zaświadczeniem w postępowaniu wyjaśniającym w innej sprawie, z uwagi na zasadę udziału strony w postępowaniu dowodowym, w tym prawo składania wniosków dowodowych. Pojęcie "interesu prawnego" użyte w przepisie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. należy interpretować szeroko. Obejmuje ono każdą sytuację, w której uzyskanie urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego może choćby hipotetycznie, wpłynąć na prawa lub obowiązki wnioskodawcy (por. wyroki WSA w Warszawie z 5 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3156/24 i 21 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1064/24).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca niewątpliwie posiada interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, bowiem w sprawie przyczepy typu "domek holenderski", określanej przez nią jako budynek gospodarczy, toczy się postępowanie legalizacyjne, w toku którego organ nadzoru budowlanego wezwał skarżącą do przedłożenia zaświadczenia o zgodności tego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ I instancji odmówił skarżącej wydania zaświadczenia uznając, że skoro na terenie, na którym usytuowany jest budynek gospodarczy obowiązuje zakaz zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi, a definicja budynku gospodarczego, zawarta w § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, że tego typu zabudowa musi być powiązana z budynkiem mieszkalnym, zbiorowego zamieszkania, rekreacji indywidualnej, bądź zabudową zagrodową, to jego budowa jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego.
Stanowisko to zostało podtrzymane przez organ odwoławczy, który dodatkowo wskazał na okoliczność, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje wprost możliwości postawienia na analizowanym terenie o symbolu MR-1 budynku gospodarczego.
W ocenie Sądu jest to rozumowanie błędne.
Wskazać należy, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, w § 3 pkt 8 zawiera definicję budynku gospodarczego. Według tej definicji pod pojęciem tym należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Sama ustawa Prawo budowlane definicji budynku gospodarczego nie zawiera.
Rzeczywiście literalna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku, że budynek gospodarczy musi być powiązany z innego rodzaju zabudową i pełnić wobec niej niejako funkcję pomocniczą, czy usługową. Należy jednak zwrócić uwagę na utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, według którego przy interpretacji pojęć ustawowych decydującego znaczenia nie mogą mieć definicje przyjęte w rozporządzeniach, będących aktami wykonawczymi w stosunku do ustawy. Z §149 Zasad Techniki Prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz.U. Nr 100, poz. 908) wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych (por. wyroki NSA z 26 czerwca 2020 r. II OSK 3540/19, 29 sierpnia 2022 r. II OSK 2697/19).
W wyroku z 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 975/22 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się z kolei w przedmiocie zastosowania definicji z § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych do określenia funkcji budynku wskazując, że kwalifikacja danego budynku jako gospodarczego nie jest uzależniona od konieczności powiązania tego rodzaju obiektu z innym budynkiem - mieszkalnym jako towarzyszącym. Zawarta w przepisie § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) definicja budynku gospodarczego nie pozwala w sposób jednoznaczny przyjąć, że dopuszczalność uznania obiektu za budynek gospodarczy jest uzależniona od tego, czy w jego sąsiedztwie jest posadowiony budynek mieszkalny. Mieć przy tym na uwadze trzeba, że przy interpretacji pojęć ustawowych decydującego znaczenia nie mogą mieć definicje przyjęte w rozporządzeniu, będącym aktem podustawowym, wykonawczym w stosunku do ustawy.
W ustawie Prawo budowlane, w art. 29 ust. 1 pkt 14 ppkt a) przewidziano z kolei, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa parterowych budynków gospodarczych, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
W świetle powyższych rozważań, kwalifikacja obiektu jako budynku gospodarczego, budowanego na podstawie zgłoszenia, powinna nastąpić w oparciu o rozmiary i gabaryty tego obiektu i sposób jego użytkowania. Nie ma natomiast znaczenia okoliczność, iż nie jest on obiektem towarzyszącym i pełniącym funkcje usługowe wobec innej zabudowy. Tym samym za nietrafne należy uznać poglądy wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Okoliczność, iż w planie miejscowym nie przewidziano na terenie oznaczonym symbolem MR-1 zabudowy mieszkaniowej, czy usług turystycznych, nie może, zdaniem Sądu, przesądzać o braku możliwości posadowienia na tym terenie budynku gospodarczego.
Z tego powodu nie mógł więc organ odmówić wydania żądanego zaświadczenia.
Analiza przedłożonych dokumentów prowadzi do wniosku, że działka skarżącej znajduje się na terenie elementarnym MR-1, co do którego przewidziano w planie miejscowym przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowo-rekreacyjną na działkach nie mniejszych niż 1000 m2 (§ 7 pkt 3 mpzp). W § 49 mpzp zawarto szczegółowe regulacje dotyczące sposobu zagospodarowania tego terenu. Natomiast w § 30 ust. 1 pkt 3 mpzp ustalono strefy ochronne w odległości 400 m od elektrowni wiatrowych. W § 30 ust. 2 przewidziano, że w strefie ochronnej zakazuje się:
1) lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku z prowadzoną działalnością gospodarcza, turystyczną, rekreacyjną,
2) lokalizowania budynków mieszkalnych i wymagających szczególnej ochrony, jak szpitale , internaty, żłobki, przedszkola i podobne.
Niewątpliwie zakazy, o których mowa nie odnoszą się do budynku gospodarczego, służącego do przechowywania narzędzi ogrodniczych. Nie jest to bowiem obiekt przeznaczony do stałego pobytu w nim ludzi. Lektura § 30 mpzp prowadzi do wniosku, że dopuszczalny jest na terenie objętym zakazem okresowy i krótkotrwały pobyt ludzi, związany na przykład z wypoczynkiem, uprawianiem ziemi, hodowlą warzyw, owoców, roślin ozdobnych. Nie jest również wykluczony pobyt w ramach rekreacji indywidualnej, pod warunkiem, że nie przyjmie ona formy turystycznej działalności usługowej.
Taki też charakter postawionej przez skarżącą przyczepy typu holenderskiego (obiektu służącego do przechowywania narzędzi i sprzętów) wynika z pisma organu nadzoru budowlanego z 22 października 2024 r. (wpływ do organu 24 października 2024 r.). Obiekt ten został zakwalifikowany przez PINB w S. do kategorii III, w której mieszczą się budynki gospodarcze.
W ocenie Sądu taki charakter i przeznaczenie obiektu nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma bowiem racji, iż plan powinien przewidywać wprost możliwość posadowienia na określonych terenach elementarnych budynków gospodarczych. Jak już wskazano, są to niewielkie obiekty, przeznaczone do przechowywania narzędzi, czy innych sprzętów, nieodłącznie związanych z uprawą ogrodu, czy rekreacją, która to działalność na terenie MR-1 nie jest objęta żadnymi zakazami, zatem odmowa wydania zaświadczenia nie była uzasadniona.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.