II SA/Sz 614/12

II SA/Sz 614/12 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2013-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2012-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący/
Elżbieta Makowska /sprawozdawca/
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II OZ 42/13 - Postanowienie NSA z 2013-01-31
II OSK 1343/14 - Wyrok NSA z 2014-07-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji  z naruszeniem prawa
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
art. 11 a ust. 1 w zw. z art. 11 f ust. 1,2, art. 12 ust. 104, 4d, 4e,6,art. 17, art. 17, art. 19, art. 20
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 42
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7,77 par. 1 , 80 i 107 par. 3 Kpa , art. 138 par. 1 Kpa, art. 158 par. 2 Kpa
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 120 poz 1133
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 11 ust. 3 i art. 31 ust. 2, art. 151 P.p.s.a., art. 200, art. 205 par. 2 P.p.s.a., art. 206 P.p.s.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
art. 39 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa w zakresie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] obręb [...] miasta [...], II. w pozostałej części oddala skargę , III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej T. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 11a ust. 1 w związku z art. 11f ust. 1, 2, art. 12 ust. 1 - 4, 4d, 4e, 6, art. 16, art. 17, art. 19, art. 20 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w wyniku rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta dotyczącego wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie Szybkiego Tramwaju na odcinku do Etap I - przebudowa ulicy dla potrzeb budowy Szybkiego Tramwaju wraz z niezbędną przebudową uzbrojenia podziemnego zezwolił wnioskodawcy na realizację wnioskowanej inwestycji.
W wydanej decyzji organ:
- wskazał numery, powierzchnię i właścicieli działek przeznaczonych pod inwestycję w całości lub podlegających podziałowi, położonych w obrębach [...] miasta ,
- zatwierdził projekt podziału nieruchomości zgodnie z załącznikami do wniosku,
- stwierdził, że wskazane nieruchomości lub ich części, przeznaczone pod pas drogowy dla przedmiotowej inwestycji, nie będące własnością Gminy Miasto, stają się nią z mocy prawa,
- zezwolił na ograniczenie korzystania z nieruchomości, w celu dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz wskazał numery działek, powierzchnię, właścicieli działek na których ustanowiono ograniczenia w korzystaniu
z nieruchomości położonych w obrębach [...] miasta a także planowany rodzaj robót na tych działkach.
- określił: ogólną charakterystykę inwestycji, wymagania dotyczące powiązania drogi
z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, warunki wynikające
z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,
- zatwierdził projekt budowlany z zachowaniem wskazanych i wymienionych
punktach warunków zgodnie z treścią art. 11f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 42 ustawy Prawo budowlane,
- nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu organ I instancji wymienił dokumenty dołączone do wniosku przez inwestora oraz stwierdził brak w sprawie obowiązku dołączenia dokumentów wynikających z art. 11d ust. 1 pkt 6 i 7 oraz pkt 8 lit. a,b,c,e,g.
Powołując się na art. 11d ust. 5 i 6 Prezydent wyjaśnił, że zawiadomienie
o wszczęciu postępowania wysłał wnioskodawcy, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem na adres wskazany w katastrze nieruchomości, pozostałe strony zawiadomił w drodze obwieszczeń wywieszonych na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w terminie od dnia [...] do dnia [...] oraz na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta oraz poprzez publikację obwieszczenia w dniu. w prasie lokalnej - gazecie "."
Organ I instancji opisał uwagi wniesione w dniu [...] przez E. i L.T., właścicieli działki nr[...] , a oraz uwagi wniesione w dniu [...] przez H. i A. L., właścicieli działki nr [...], a także wskazał wyjaśnienia jakie złożył projektant do tych uwag.
Prezydent wskazał dalej, że Gmina Miasto na mocy aktów notarialnych Rep. nr [...]i Rep. [...] nabyła od A. B. zamieszkałej [...]i L. K. zamieszkałego udziały we własności działki nr [...] w związku z czym osoby te utraciły przymiot strony postępowania. Podobnie W. L. oraz S. i Z. F. (współwłaściciele działki nr [...]) w związku ze sprzedażą swoich lokali mieszkalnych utracili przymiot strony. Natomiast M. L., J. i T. S. nabywszy lokale mieszkalne odpowiednio nr [...] stali się współwłaścicielami działki nr [...] uzyskując tym samym przymiot strony.
Odnosząc się do wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, Prezydent wskazał, że wniosek ten uzasadniony został koniecznością rozwoju systemu komunikacji zbiorowej na terenie Miasta w szerokim kontekście społecznym. Umożliwi stworzenie przyjaznego środowisku naturalnemu, sprawnego systemu transportu publicznego, który przyczyni się do likwidacji bariery ograniczającej możliwości rozwojowe terenów znajdujących się po obu stronach miasta, poprzez udostępnienie sprawnego systemu transportu zbiorowego. Realizacja inwestycji przyczyni się do osiągnięcia celów związanych z interesem społecznym, tj. poprawi ofertę transportu miejskiego przez zwiększenie komfortu podróży, skrócenie jej czasu i zwiększenie bezpieczeństwa podróżnych; umożliwi korzystanie z infrastruktury transportu zbiorowego osobom niepełnosprawnym; poprawi oddziaływanie na środowisko przez zmniejszenie hałasu; zwiększy atrakcyjność turystyczną miasta. Nadto realizacja wnioskowanej inwestycji ma dla mieszkańców charakter prestiżowy i strategiczny, a przez wielu z nich odbierana jest w kontekście podniesienia rangi w skali ogólnopolskiej.
Z punktu widzenia gospodarczego nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadnia fakt, że projekt pod nazwą "Budowa Szybkiego Tramwaju" znajduje się na liście projektów indywidualnych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata [...], finansowanego ze środków Unii Europejskiej. Gmina Miasto prowadzi działania zmierzające do złożenia dokumentacji aplikacyjnej w ramach POliŚ –T. miejski w obszarach metropolitalnych. Zgodnie z podpisaną preumową, data finalna realizacji inwestycji wyznaczona została na ostatni kwartał, co przy uwzględnieniu procedur rozliczeniowych tego rodzaju kontraktu wymusza rozpoczęcie budowy najpóźniej w połowie [...]. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności umożliwi szybkie przystąpienie do robót budowlanych i wykorzystanie dofinansowania na inwestycję z zakresu transportu zbiorowego w wysokości [...] złotych.
Dodatkowo budowa Szybkiego Tramwaju jest komplementarna z dwoma projektami przewidzianymi do współfinansowania ramach działania Transport miejski w obszarach metropolitarnych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko "Budowa i przebudowa torowisk " oraz "Zakup niskopodłogowego taboru tramwajowego ". Jako cele gospodarcze związane z planowaną inwestycją organ wskazał: zmniejszenie kosztów bieżącego utrzymania infrastruktury w związku z poprawą jej stanu technicznego; zwiększenie przepustowości na omawianej trasie poprzez odciążenie natężenia ruchu kołowego; zmniejszenie awaryjności infrastruktury transportowej.
W ocenie organu, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest zarówno interesem gospodarczym jak i społecznym.
W podsumowaniu Prezydent stwierdził, że złożony wniosek jest kompletny, spełnia wymogi przepisów ustawy z dnia [...] o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, projekt budowlany jest sporządzony zgodnie z przepisami, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i uwzględnia wymagania wynikające z decyzji Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a zatem orzeczono jak w sentencji.
B. K., T. J., E. K. – Ł., J. K., J. K. oraz Ha. K. (współwłaściciele nieruchomości położonej przy oznaczonej jako działka nr [...]) złożyli odwołanie od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie, pozbawienie jej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz uzupełnienie materiału dowodowego. Według odwołujących się decyzja została podjęta z naruszeniem:
- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Niezachowanie tych wymagań powoduje, że decyzja nie może być realizowana, ponieważ jest wadliwa. W pkt I Ogólnej charakterystyki inwestycji, zezwala się na rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych, nie uwzględniając w ogóle aktualnego stanu prawnego ww. nieruchomości w stosunku do których Wojewódzki Konserwator Zabytków prowadzi postępowanie w sprawie objęcia ochroną przez wpisanie do rejestru zabytków zespołu fabryczno-rezydencjonalnego położonego na działce, objętej niniejszym postępowaniem. Zatem przeznaczenie tych obiektów do rozbiórki jest przedwczesne;
- art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na brak pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,
- art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego w zakresie oświadczenia projektantów
o zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, ponieważ projekt budowlany dotyczący przesunięcia
obarczony jest licznymi błędami merytorycznymi, technicznymi oraz prawnymi
i z tego powodu nie może być realizowany,
- art. 6 i art. 7 K.p.a. - poprzez nadanie decyzji klauzuli natychmiastowej wykonalności,
- jednoczesne powołanie art. 16 i art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ nie można zobowiązać strony do wydania nieruchomości w terminach i warunkach określonych przepisami z art. 16 równocześnie z zaostrzonym obowiązkiem niezwłocznego wydania nieruchomości pod rygorem faktycznego jej objęcia przez właściwego zarządcę drogi przewidzianym przepisami art. 17 ww. ustawy;
- art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błędne pouczenie o terminie wnoszenia odwołania od decyzji.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli również E.T. i L. T. zarzucając naruszenie:
- przepisów art. 7, 8, 107, art. 152, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez podanie nieprawidłowej podstawy prawnej decyzji, nieprawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, błędnego pouczenia oraz naruszenie interesu obywatela,
- art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niewywiązanie się organu z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,
- art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego - brak pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz pominięcie w podstawie prawnej decyzji art. 39 pkt 1 Prawa budowlanego,
- art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędne pouczenie o terminie wnoszenia odwołania od decyzji,
- sprzeczność zakresu inwestycji z projektem podziału nieruchomości (dotyczy działki nr [...]),
- § 4 oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości przy aktualizacji przebiegu jej granic.
W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji, wstrzymanie jej natychmiastowego wykonania ewentualnie o jej uchylenie w całości.
Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta wnieśli również H. L. i A. L. - podnosząc, że projektowany wjazd na działkę nr [...] (powstałą w wyniku podziału działki nr [...]) jest za wąski.
Dodatkowo pismem z dnia 12 marca 2013 r. E.T. i L. T. wnieśli uwagi do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podnosząc, że projekt przesunięcia budynku nie spełnia wymagań dotyczących formy i zakresu projektu budowlanego. Ponadto w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących zakres przebudowy ulicy dla potrzeb budowy Szybkiego Tramwaju, co jest istotne m.in. dla możliwości weryfikacji prawidłowości podziału działek przeznaczonych pod przedmiotową inwestycję. Z załączników do wniosku w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika, że inwestycja nie obejmuje ich nieruchomości. Przez teren działki skarżących nie przebiega bowiem ani projektowana linia SST ani żadna z objętych decyzją prac dotyczących przebudowy. Wobec powyższego brak jest uzasadnienia faktycznego do dokonania podziału nieruchomości skarżących i wywłaszczenia.
Dodatkowe uwagi po zapoznaniu się z materiałem dowodowym wniosła również E. K. – Ł. , która stwierdziła, że pismo z dnia 20 lutego 2012 r. oraz oświadczenie M. O. z dnia 10.02.2012 r. potwierdzają, że projekt przesunięcia budynku nie został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i nie jest kompletny w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Z opisu projektu oraz ww. pism wynika, że jedynym materiałem wykorzystanym do opracowania dokumentacji był materiał archiwalny budynku sprzed ponad lat oraz materiał fotograficzny z wnętrza budynku [...]. W dalszej części pisma skarżąca wymieniła prace przygotowawcze jakie powinny być wykonane przed rozpoczęciem prac projektowych zmierzających do przesunięcia budynku, tj. badania historyczne, inwentaryzacje i odpowiednie ekspertyzy. Dodatkowo stwierdziła, że dokumentacja dot. przesunięcia budynku sporządzona przez BPBK zawiera szereg niejasności i nieścisłości, oraz że projekt przesunięcia willi wpisanej do rejestru zabytków nie uzyskał akceptacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Wojewoda decyzją z dnia [..]nr [...] wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania B. K., T.J., E. K. – Ł., J. K., J. K., H. K.oraz E. T.i L. T., H. L. i A. L. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie Szybkiego Tramwaju na odcinku do - Etap I - przebudowa ulicy dla potrzeb budowy Szybkiego Tramwaju wraz
z niezbędną przebudową uzbrojenia podziemnego wydanej dla Prezydenta Miasta - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda opisał stan faktyczny, w którym wydana została decyzja organu I instancji, w szczególności przedstawił przebieg postępowania przed tym organem, tj. czynności organu związane z wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku, wnioski składane przez strony postępowania
i sposób ich rozstrzygnięcia, uwagi stron do zebranego materiału dowodowego, treść decyzji Prezydenta Miasta i jej uzasadnienie oraz treść wniesionych odwołań.
Wojewoda za niesłuszny uznał zarzut nieuwzględnienia aktualnego stanu prawnego dwóch budynków gospodarczych przy na działce nr [...] przeznaczonych do rozbiórki i wyjaśnił, że działka nr [...] przeznaczona jest w całości pod inwestycję (bez podziału), a przedmiotowe budynki gospodarcze aktualnie nie są wpisane do rejestru zabytków oraz nie są objęte ochroną konserwatorską. W projekcie budowlanym opracowano projekt rozbiórki istniejących obiektów kubaturowych - budynków gospodarczych. Po prawnym przejęciu terenów i obiektów na trasie szybkiego tramwaju i pełnym udostępnieniu obiektów inwestor został zobowiązany do sprawdzenia stanu przedstawionego w dokumentacji obejmującej wyburzenia ze stanem faktycznym w obiektach.
Co do zarzutu, że organ I instancji nie uwzględnił interesu społecznego
i słusznego interesu obywateli czym naruszył art. 7 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że ustalając zakres pojęcia " " należy uwzględnić nie tylko słuszny interes strony bądź stron postępowania, ale również jednostek, które mają w sprawie słuszny interes faktyczny. Pojęcie obywatel oznacza, że ustawodawca nie zacieśnia ochrony tylko do ochrony interesu prawnego jednostki, ponieważ gdyby zamiarem ustawodawcy była tylko ochrona interesu prawnego strony, w przepisie tym nie wprowadziłby pojęcia obywatel, a pojęcie strony. Zarówno pojęcie interesu społecznego jak i pojęcie słuszny interes obywateli nie są ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść tym pojęciom nadaje organ orzekający. W razie zatem, gdy w sprawie wystąpi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym a interesem indywidualnym organ obowiązany jest rozważyć, czy słuszny interes strony i względy społeczne przemawiają za uwzględnieniem jej żądania, bacząc przy tym na to, że interes społeczny z samego założenia nie może być traktowany jako przeciwieństwo interesu indywidualnego, a zadaniem organu podejmującego decyzję w sferze uznania administracyjnego jest harmonizowanie, godzenie tych interesów.
Odnośnie zarzucanego wadliwego i błędnego pouczenia o terminie wniesienia odwołania Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy, starosta
w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany
w katastrze nieruchomości. Stosownie do art. 49 K.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego doręczenia decyzji, tj. 14 dni od dnia publicznego obwieszczenia o jej wydaniu. Przy publicznym ogłaszaniu faktu wydania decyzji ustawodawca przyjął domniemanie prawne, że po upływie terminu od dnia publicznego ogłoszenia uznaje się decyzję za doręczoną wszystkim jej stronom. I dopiero od tego dnia jako prawnie skutecznego doręczenia decyzji, liczy się dla stron termin 14 dni na złożenie od decyzji organu I instancji odwołania do organu wyższego stopnia (art. 129 § 2 K.p.a.).
Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Wobec powyższego dla niego termin 14 dni, do złożenia odwołania liczony jest od dnia indywidualnego doręczenia decyzji. Liczenie 14 - dniowego terminu do złożenia odwołania od dnia doręczenia zawiadomienia pozbawiłoby właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości ustawowego uprawnienia do złożenia odwołania w terminie liczonym w stosunku do dnia publicznego doręczenia decyzji, którego skutki prawne wyraźnie zostały określone w art. 49 K.p.a. Indywidualne zawiadamianie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości o wydaniu decyzji, zgodnie z art. 11f pkt 3 i pkt 4 specustawy, nie może skutkować procesowym ograniczeniem terminu do skorzystania przez nich z uprawnień odwoławczych, gdy w tym samym czasie pozostałym stronom postępowania, mającym inne prawa rzeczowe pochodne wobec własności i użytkowania wieczystego, przysługuje uprawnienie do złożenia odwołania w terminie liczonym w sposób związany z terminem skutecznego doręczenia decyzji przez jej publiczne ogłoszenie.
Co do zarzutu powołania w decyzji sprzecznych ze sobą art. 16 i art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dotyczących wydania nieruchomości organ odwoławczy stwierdził,
że należy obydwa artykuły przywołać jednocześnie, ponieważ w art. 17 ust. 1 pkt 4a jest odniesienie do art. 16 ust. 2. W sentencji decyzji jest zapis, że w związku
z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności niniejsza decyzja zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń (zgodnie z art. 17), natomiast art. 16 określa ogólnie termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń przy decyzji
o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (przy decyzji bez rygoru natychmiastowej wykonalności). Gdyby organ II instancji pozbawił decyzję rygoru natychmiastowej wykonalności, to termin wydania nieruchomości określony byłby
w myśl art. 16 ww. ustawy.
Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r.
o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi skonsolidowaną decyzję dotychczasowych decyzji o ustaleniu lokalizacji z pozwoleniem na budowę. Jest to decyzja kompleksowa, która oprócz pozwolenia na budowę, wywłaszcza prawo do nieruchomości znajdujących się w pasie inwestycji oraz zatwierdza podział nieruchomości. Specustawa jest zatem aktem prawnym
o charakterze szczególnym w stosunku do ustawodawstwa zwykłego. Powyższe powoduje że specustawy wypierają ustawy zwykłe oraz dublują cele ustawodawcy. Powielenie rozwiązań polega na tym, że cel, który można osiągnąć stosując ustawy zwykłe osiąga się w sposób prostszy i szybszy. Z założenia bowiem celem specustawy jest wprowadzenie do systemu prawnych rozwiązań pozwalających na znaczne uproszczenie i przyspieszenie działalności związanej z przygotowaniem i realizacją inwestycji celu publicznego. Specustawa jako przepis szczególny wyłącza zarówno przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w pewnym zakresie przepisy ustawy Prawa budowlanego.
Uznając za niezasadny zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8f wniosek powinien zawierać opinię właściwego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku kwestionowanej inwestycji do wniosku została dołączona opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] dopuszczająca realizację Szybkiego Tramwaju w zakresie dotyczącym willi (obecnie budynku mieszkalnego), wpisanej do rejestru zabytków województwa pod nr [...] z dnia [...] pod warunkiem zachowania i przemieszczenia ww. budynku zgodnie z lokalizacją określoną w dokumentacji rysunkowej załączonej do wniosku o wydanie opinii. Równocześnie Konserwator Zabytków informował, że przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W związku z powyższym dokumentacja projektowa przedmiotowego przedsięwzięcia wymaga uzupełnienia o projekt techniczny określający szczegółowo technologię i technikę przemieszczenia ww. budynku oraz szczegółowy projekt zagospodarowania terenu bezpośredniego otoczenia ww. budynku, uwzględniający w możliwie maksymalnym stopniu zachowanie i rewaloryzację historycznego zagospodarowania zielenią oraz właściwą ekspozycją obiektu.
W punkcie decyzji, określającym warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury, postanowiono, że przed przystąpieniem do robót związanych ze zmianą lokalizacji budynku przy, inwestor jest obowiązany uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót wydane przez Konserwatora Zabytków. Zgodnie z art. 11d ust. 3 specustawy opinie o których mowa w ust. 1 pkt 8 zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Opinie organów rządowych nie są wyrażane w trybie i formie postanowienia, ponieważ wydawane są one jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego i nie są efektem współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowią wypowiedź tych organów dla zarządcy drogi publicznej występującego w roli inwestora, a nie w roli organu administracji drogowej. Wydawanie opinii nie skutkuje uzyskaniem przez organy opiniujące przymiotu strony postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast w postępowaniu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie
z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W tym zakresie specustawa jest aktem prawnym o charakterze szczególnym w stosunku do ustawy Prawo budowlane.
Podobnie Wojewoda ocenił zarzut braku powołania art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w podstawie prawnej decyzji i wyjaśnił, że " " stosowania przepisów Prawa budowlanego polega na każdorazowym ustaleniu w danej sprawie czy określona okoliczność faktyczna może być poddana kwalifikacji prawnej przede wszystkim w ramach samej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dopiero brak możliwości dokonania takiej kwalifikacji prawnej powoduje konieczność zastosowania przepisów Prawa budowlanego, ale w sposób dostosowany do specyfiki zakresu i treści postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i samej decyzji w części dotyczącej możliwości prowadzenia robót budowlanych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda wyjaśnił, że w trakcie postępowania odwoławczego inwestor uzupełnił akta sprawy dostarczając opinię inżyniera projektu i projektantów projektu architektoniczno-budowlanego dot. przesunięcia budynku mieszkalnego. Potwierdzili oni, że projekt budowlany spełnia wymagania dotyczące formy i zakresu projektu oraz przygotowany został z należytą starannością. Nadto projektanci wyjaśnili, że podczas przygotowywania projektu, budynek oraz działka nie został im udostępniony, ponieważ mimo zgody współwłaściciela - Gminy Miasta, mieszkańcy budynku nie zgodzili się na wejście na posesję. W związku z powyższym do przygotowania projektu wykorzystano materiały archiwalne, w tym projekt budynku, archiwalne badania geologiczne oraz inwentaryzację fotograficzną wnętrza budynku
z [...] udostępnioną projektantom przez Gminę Miasto. W ocenie projektantów, udostępnione materiały archiwalne pozwoliły na sprawdzenie możliwości technicznej przesunięcia budynku oraz zaprojektowania odpowiedniej, bezpiecznej technologii jak i techniki przesunięcia. Natomiast uzyskanie decyzji pozwolenia od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, na przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków będzie możliwe po uzyskaniu przez Gminę Miasto całkowitej własności. Projektanci potwierdzili prawidłowość oświadczeń złożonych w projekcie budowlanym oraz techniczną możliwość wykonania prac zgodnie z projektem budowlanym przesunięcia budynku.
Zdaniem organu odwoławczego, projekt budowlany pn. "Budowa Szybkiego Tramwaju na odcinku - Etap I -przebudowa ulicy dla potrzeb budowy Szybkiego Tramwaju wraz z niezbędną przebudową uzbrojenia podziemnego" wraz z częścią dotyczącą przesunięcia budynku spełnia wymagania dotyczące formy i zakresu projektu, natomiast za zawartość merytoryczną projektu i wszystkie rozwiązania w nim zawarte zgodnie z potwierdzonymi oświadczeniami odpowiadają projektanci. Natomiast projekt przesunięcia budynku nie jest projektem budowlanym budowy obiektu budowlanego, lecz projektem przesunięcia obiektu.
Wskazując treść art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane określającego elementy projektu budowlanego, organ II Instancji stwierdził, że zatwierdzony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej projekt budowlany spełnia wymagania określone tym przepisem.
Według tego organu, należy mieć na uwadze, że przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z przesunięciem przedmiotowego budynku, zgodnie z opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wymagane jest w myśl art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uzyskanie pozwolenia od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Tryb i sposób wydawania pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, stosownie do
art. 37 ust. 1 ww. ustawy określa minister właściwy do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 987, poz. 165,) do wniosku o wydanie pozwolenia na przemieszczenie zabytku nieruchomego dołącza się dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku albo oświadczenie wnioskodawcy o posiadaniu tego tytułu oraz zgodę właściciela nieruchomości, na którą ma być przeniesiony zabytek nieruchomy, a nadto projekt budowlany przemieszczenia budynku nieruchomego. W myśl § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków, w drodze postanowienia, zatwierdza pod względem konserwatorskim załączony do wniosku projekt budowlany o wydanie pozwolenia na przemieszczenie zabytku nieruchomego, jeżeli spełnia on warunki do wydania pozwolenia.
Zatem inwestor jest zobowiązany do uzgodnienia projektu budowlanego przesunięcia budynku mieszkalnego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i uzyskania jego pozwolenia przed rozpoczęciem robót budowlanych (a nie na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej).
Wnioskodawca inwestycji drogowej musi dołączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej również decyzje administracyjne wymagane odrębnymi przepisami prawa, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9. Dotyczy to zwłaszcza decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia drogowego, jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.
W odniesieniu do uwag E. K. – Ł. Wojewoda wskazał, że projekt przesunięcia budynku mieszkalnego spełnia wymagania na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie: opracowania projektu budowlanego i stosownie do potrzeb, innych projektów. Do innych projektów należy zaliczyć projekt wykonawczy. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego projekty wykonawcze powinny uzupełniać i uszczegółowiać projekt budowlany w zakresie i stopniu dokładności niezbędnym do sporządzenia przedmiaru robót, kosztorysu inwestorskiego, przygotowania oferty przez wykonawcę i realizacji robót.
Wojewoda nie podzielił również zarzutów odwołań kwestionujących zgodność
z prawem nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ zwrócił uwagę na to, że inwestor wnosząc o nadanie decyzji tego rygoru uzasadnił go interesem społecznym i interesem gospodarczym. Konieczność rozwoju systemu komunikacji zbiorowej na terenie miasta w szerokim kontekście społecznym oraz nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności umożliwi szybkie przystąpienie do robót budowlanych i wykorzystanie szansy dla Gminy, jaką jest pozyskanie znaczącego dofinansowania ze środków Unii Europejskiej na inwestycję z zakresu transportu zbiorowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniony został właśnie interesem społecznym i gospodarczym. Przepis art. 17 jest jednym z instrumentów mających zapewnić realizację celu ustawy jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji drogowych. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia instytucję uregulowaną w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności, zawartej w art. 108 K.p.a., gdzie nadanie decyzji rygoru możliwe jest ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, czy wyjątkowo ważny interes strony. W świetle powyższego, w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że organy orzekające nie miały podstaw do modyfikowania ustaleń i parametrów zawartych we wniosku inwestora. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zobowiązane są jedynie do oceny całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę oraz ich zgodności z przepisami obowiązującego w tym zakresie prawa. Natomiast do kompetencji organu administracyjnego wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również organu rozpatrującego odwołanie od niej nie należy ocena racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku.
Odnosząc się do zarzutu E. i L. T., że działka nr [...]nie jest objęta zakresem inwestycji i nie powinna podlegać podziałowi, organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu Budowy Szybkiego Tramwaju, działka ta jest objęta zakresem inwestycji i zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji podlega podziałowi na działkę nr [...]. Natomiast granice działki nr obręb [...] są zgodne z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonych przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i takie zostały przyjęte do dokumentacji projektowej. W toczącym się postępowaniu Wojewoda nie jest organem kompetentnym do oceny zasadności i sposobu projektowania podziału nieruchomości, ponieważ postępowanie to jest postępowaniem wnioskowym i do oceny wnioskodawcy należy zakres jego żądania odzwierciedlony w decyzji.
Wbrew twierdzeniom H. i A. L. (właścicieli działki ) Wojewoda stwierdził, że wjazd na działkę nr [...] powstałą w wyniku podziału nr [...] został zaprojektowany zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 1999 r.
w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a lokalizacja zjazdu uzgodniona została przez ZDiTM.
W ocenie Wojewody wniosek Prezydenta Miasta zawierał elementy wymagane art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie administracyjne spełniało wymogi art. 11d ust. 5 i ust. 6 oraz 11f ust. 3 i ust. 4
ww. ustawy, prawidłowo informowano strony o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji. Decyzja Prezydenta spełnia również wymogi art. 11f ust. 1 specustawy zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy w nim wymienione, spełnia również wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz zatwierdzenie podziału nieruchomości, które z mocy prawa stają się własnością Miasta.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
wnieśli współwłaściciele działki nr [...] obręb Nr[...] miasta: B. K., T. J., E. K. – Ł., J. K., J. K. oraz H. K.
Kwestionowanej decyzji zarzucili:
- naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego
z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przez nienależytą ocenę okoliczności,
- nieuwzględnienie w opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków aktualnie toczącego się postępowania odwoławczego w Ministerstwie Dziedzictwa Narodowego w sprawach objęcia ochroną konserwatorską całego zespołu rezydencjalnego i historycznego wraz z ogrodem znajdujących się na działce
nr [...],
- niesprecyzowanie zakresu przebudowy drogi publicznej [...] na odcinku przechodzącym przez działkę nr [...], której skarżący są współwłaścicielami oraz niewskazanie okoliczności faktycznych i prawnych wywłaszczenia ww. działki,
- nieprawidłową ochronę prawa własności współwłaścicieli przez nieskorzystanie
z możliwości zniesienia współwłasności nieruchomości i jej podział, co umożliwiłoby przesunięcie budynku na wydzieloną dla potrzeb Gminy Miasta działkę,
- naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których dowody wskazywane przez strony zostały
w toku postępowania w obu instancjach pominięte,
- naruszenie przepisów prawa materialnego.
Skarżący na poparcie zarzutów podnieśli w uzasadnieniu skargi, że w toku postępowania administracyjnego nie ustalono zakresu przebudowy dla potrzeb drogi naruszając tym samym słuszny interes obywateli, natomiast decyzja wywłaszczeniowa naruszyła ochronę prawa własności. Lokalizacja drogi ujęta w zatwierdzonym projekcie zajmuje znikomą część działki graniczącą z, a w zasadzie dotyczy powierzchni przewidzianej pod budowę kolektora pod gankiem budynku mieszkalnego. Nierozpoznanie przez organ rzeczywistych potrzeb projektowanej inwestycji drogowej doprowadziło do wywłaszczenia współwłaścicieli na korzyść udziału należącego do Gminy Miasta. W związku z powyższym, zdaniem skarżących decyzja obejmująca wywłaszczenie nieruchomości pod budynek niezwiązany z infrastrukturą drogową narusza przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który w art. 113 ust. 1 pkt 3 przewiduje wywłaszczenie całej nieruchomości albo jej części. Organy nie rozpatrzyły możliwości przewidzianej przepisem art. 95 pkt 6 ww. ustawy tj. wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej w granicach rzeczywistych potrzeb inwestycji. Natomiast określenie linii rozgraniczających dla projektowanej drogi publicznej powinno nastąpić zgodnie
z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, której art. 1 pkt 1 stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest zlokalizowana droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
W toku postępowania organy nie rozpoznały wnoszonych przez skarżących informacji pomijając przez to stan faktyczny i prawny pozostałych obiektów posadowionych na działce oraz otoczenia, czym naruszono art. 107 K.p.a.
Nie rozstrzygnięto również stanu prawnego nieruchomości pod względem ochrony konserwatorskiej a zgodnie z projektem budowlanym nieruchomości wymienione jako budynki gospodarcze zostały wskazane do rozbiórki. Odnośnie obiektów, które nie są objęte ochroną konserwatorską na skutek odwołań wniesionych od decyzji Urzędu Ochrony Zabytków, toczy się postępowanie w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, gdzie aktualnie rozpoznawane są odwołania dot. wpisu budynku dawnego warsztatu organowego F. G., wpisu otoczenia willi F. G. wpisanej do rejestru zabytków, wpisu historycznego zespołu rezydencjalno-fabrycznego, który stanowi willa i budynek dawnego warsztatu oraz skarga w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]. Dodatkowo prowadzone jest postępowanie w Starostwie Powiatowym wszczęte na mocy postanowienia Wojewody z dnia [...] w którym w oparciu o art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami przedmiotem wywłaszczenia jest ta sama nieruchomość, tj. działka nr [...] przeznaczona na cel publiczny rozumiany jako wydzielenie gruntu pod drogi publiczne na rzecz Gminy Miasto.
Przewidywane wyburzenie obiektów doprowadzi do utraty wartościowego zespołu architektonicznego o walorach nie tylko historycznych ale kulturalnych
i krajobrazowych. Zatwierdzony projekt budowlany wskazuje, że przesunięty budynek, może być posadowiony w każdym miejscu działki budowlanej bez uwzględnienia zastrzeżeń wynikających z pisma ZWKZ z dnia [...] oraz przepisów określających projekty budowlane dla prac związanych z zabytkami nieruchomymi. Pomimo że projekt przesunięcia budynku nie podlegał rozstrzyganiu i nie może być objęty klauzulą wykonalności nadaną zaskarżonej decyzji, stał się w przedmiotowym postępowaniu najistotniejszym problemem rozstrzyganym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżących projekt taki oprócz samej operacji przesuwania obiektu musi obejmować również wszelkie konsekwencje wynikające ze zmiany lokalizacji budynku oraz odpowiadać wymogom przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, a z uwagi na wartość artystyczną i historyczną budynku winien być wykonany z zachowaniem szczególnej staranności. Gwarancję pomyślnego przeprowadzenia tej operacji zdaniem skarżących daje wykonanie prac przygotowawczych obejmujących m.in.: badania historyczne, wytyczne konserwatorskie, inwentaryzację konserwatorską budynku wraz z wnętrzami, inwentaryzację architektoniczną budynku z naniesionym układem pierwotnym murów oraz późniejszymi zmianami, inwentaryzację instalacji wewnętrznych i przyłączy, wykonanie ekspertyzy konstrukcyjnej budynku wraz z inwentaryzacją elementów konstrukcyjnych, wykonanie aktualnych badań geologicznych.
Sama realizacja projektu budowlano-architektonicznego obejmująca przesunięcie budynku wpisanego do rejestru zabytków, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ocenie skarżących wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organy administracji publicznej przy uwzględnieniu szczegółowych wskazań zawartych w przepisach szczególnych.
Stosownie do treści art. 1 i 3 Prawo budowlane obejmuje swoim zakresem działalność związaną z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych oraz określa działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym dot. obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 39 Prawa budowlanego prowadzenie robót przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, który przystępuje do procesu inwestycyjnego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej w oparciu o przepisy ustawy szczególnej opiniując projekt budowlany dotyczący tego etapu.
Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami chroni zabytek wpisany do rejestru przewidując w art. 36 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 konieczność wydania pozwolenia naprzemieszczenie zabytku nieruchomego, które może określić warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podał, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu działka nr [...] objęta jest w całości zakresem opracowania wniosku. Linia wyznaczająca zakres opracowania wniosku pokrywa się z linią rozgraniczającą pasa drogowego. Z budową Szybkiego Tramwaju związana jest przebudowa kolidującego, istniejącego uzbrojenia podziemnego. Trasa SST koliduje z istniejącym kolektorem ściekowym przebiegającym pod i związku z powyższym zaprojektowano zmianę trasy tego kolektora. Projektowany kolektor ściekowy przebiega przez działkę nr [...], pod istniejącym budynkiem mieszkalnym -willa G. Budynek ten decyzją z dnia [...] wpisany został do rejestru zabytków pod nr [...], a w związku z planowaną budową SST zaprojektowano jego przemieszczenie (), a projektowane położenie wyznaczone zostało na działce nr [...].
Co do zarzutu bezpodstawnego objęcia wywłaszczeniem całej działki nr [...], Wojewoda stwierdził, że w myśl art. 13 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, właściwy zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo - wymiennym. Zatem skarżący niesłusznie zarzucają, że przedmiotowa decyzja obejmująca wywłaszczenie nieruchomości pod budynek niezwiązany z infrastrukturą drogową narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisy ustawy o drogach publicznych. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest bowiem aktem prawnym o charakterze szczególnym w stosunku do ustawodawstwa zwykłego, skutkując tym, że wyłącza przepisy innych ustaw.
Postanowieniami Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił jako spóźnioną skargę B. K. oraz odrzucił skargę J. K. i skargę J. K. z uwagi na nieusunięcie przez tych skarżących w zakreślonym terminie braków formalnych skargi. Z powodu nieusunięcia w zakreślonym terminie braków formalnych, postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił również skargi E. K. – Ł. oraz H. K.
W konsekwencji prawomocnego odrzucenia przez Sąd skarg wyżej wymienionych skarżących do merytorycznego rozstrzygnięcia pozostała skarga T. J., która ustanowiła swoim pełnomocnikiem uczestniczkę postępowania sądowego-siostrę E. K. Ł., a ponadto ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego W. W.
W piśmie z dnia [...] uzupełniającym skargę (k. 94-100, toI akt sąd.) T. J. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji i stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, tj.
- art. 11 d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,
- art. 11 d ust. 1 pkt 5 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 31 ustawy Prawo budowlane oraz § 11 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 9, 10 i 11 oraz § 12 ust. 1
pkt 1, 2a, b i c, pkt 5 a, b, c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U.
z 2003 r. Nr 120, poz. 1133),
- w ramach dokumentacji projektowej zatwierdzonej ww. decyzją dot. projektu budowlanego na przesunięcie willi dokonano poświadczenia nieprawdy, ponieważ dokumentacja jest niekompletna w rozumieniu ustawy Prawo budowlane oraz
ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r.,
- decyzja Prezydenta Miasta wydana została w oparciu o nieważną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] którą załączono do wniosku o uzyskanie pozwolenia na realizację inwestycji na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy,
- art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 1, art. 136 oraz art. 140 w związku z art. 75 § 1,
z art. 76 § 3, z art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 K.p.a.,
- § 4 oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, art. 20 ust. 4, art. 39 pkt 1 ustawy Prawo budowlane,
- § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia
29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
W uzasadnieniu tego pisma skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta wydana została w oparciu o nieważną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]., która została załączona przez inwestora do wniosku o uzyskanie pozwolenia na realizację inwestycji na podst. art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy i wywiodła na jakich przesłankach opiera powyższe stwierdzenie. Stwierdziła mianowicie, że powyższa opinia była nieważna, ponieważ wydana została w oparciu o postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków otoczenia willi, którego zakończenie jako niezgodne z prawem, stwierdził Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w swojej decyzji z dnia [...]. Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków otoczenia willi, tj. działki nr [...], które prowadził razem z postępowaniem w sprawie wpisu budynku willi wszczętego na wniosek współwłaścicielki nieruchomości E.K.-Ł. Postępowania te prowadzone pod wspólną sygnaturą wszczęto ze względu na planowaną inwestycję Szybkiego Tramwaju, ponieważ konserwator przy ustalaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod względem ochrony konserwatorskiej [...] przeoczył historyczną nieruchomość. W dniu [...] ZWKZ wydał decyzję na podstawie której wpisano do rejestru zabytków Województwa willę, w granicach po zewnętrznym obrysie murów obwodowych na nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w ten sposób Konserwator zakończył oba postępowania administracyjne, tj. wpisał do rejestru zabytków budynek, natomiast odmówił wpisania pozostałej nieruchomości tj. działki nr [...]. Od powyższej decyzji współwłaściciele nieruchomości odwołali się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Konserwator Zabytków nie czekając na rozstrzygnięcie sprawy wydał dla inwestora opinię z dnia [...], która była odpowiedzią na wniosek inwestora z dnia [...] o wydanie opinii dla przedsięwzięcia "Przebudowa dla potrzeb budowy Szybkiego Tramwaju wraz z niezbędnym przełożeniem uzbrojenia podziemnego". W wyniku rozpoznania odwołania współwłaścicieli Minister w dniu wydał decyzję, w której podał m.in., że organ I instancji nie rozstrzygnął nadal wszczętej z urzędu sprawy wpisania do rejestru zabytków działki nr [...]. W ocenie skarżącej, jeżeli postępowanie administracyjne prowadzone przez ZWKZ było prowadzone niezgodnie z prawem, co jednoznacznie stwierdza decyzja Ministra, to opinia wydana przez konserwatora wojewódzkiego dla inwestora traci moc prawną i powinna zostać usunięta z obiegu prawnego.
Wojewoda będąc organem odwoławczym w niniejszej sprawie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację poprawności zaskarżonej decyzji organu I instancji. Stwierdzając niesłuszność zarzutów skarżących dot. nieuwzględnienia aktualnego stanu prawnego budynku dawnego warsztatu organowego przeznaczonego do rozbiórki i historycznej działki [...], ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że budynek i historyczna parcela nie są wpisane do rejestru zabytków i nie są objęte ochroną konserwatorską, przy czym całkowicie pominął fakt wszczętego z urzędu i toczącego się postępowania o wpis tych obiektów do rejestru zabytków.
W trakcie trwania postępowania o wpis do rejestru zabytków, obiekty objęte postępowaniem są chronione do momentu wydania ostatecznej decyzji przez konserwatora. Natomiast w momencie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta prowadzone były trzy postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków dot. działki nr [...]:
- o indywidualny wpis budynku dawnego warsztatu organowego,
- o wpis zespołu rezydencjalno-fabrycznego, jaki stanowi budynek dawnego warsztatu,
- o wpis otoczenia willi G.
Postępowania te zakończyły się dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji organu
I instancji, tj. ZWKZ:
- decyzją z dnia [...] organ odmówił wpisu budynku dawnego warsztatu organowego,
- decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie dot. otoczenia willi,
- decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie dot. zespołu rezydencjalno-fabrycznego.
Od ww. decyzji współwłaściciele nieruchomości złożyli odwołania. Odnośnie decyzji dot. zespołu rezydencjalno-fabrycznego i otoczenia willi Minister Kultury uchylił w całości zaskarżone decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Natomiast decyzję dot. budynku dawnego warsztatu utrzymał w mocy, jednakże odwołanie od niej wniosło Stowarzyszenie " ".
Na uwzględnienie w ocenie skarżącej nie zasługuje również stanowisko Wojewody w zakresie dotyczącym obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatora zabytków na przemieszczenie zabytku nieruchomego. W odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy jednym z wymaganych załączników do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej są wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne, w tym przypadku będzie to decyzja konserwatora wojewódzkiego stosownie do art. 36 ww. ustawy o ochronie zabytków. Wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji bez uzyskania przez inwestora decyzji konserwatora wojewódzkiego zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków jest sprzeczne z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy i stanowi rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że Konserwator zabytków w swojej opinii z dnia [...] informował inwestora, że przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Mimo tego Prezydent wydał decyzję, w której zobowiązał inwestora przed przystąpieniem do robót związanych ze zmianą lokalizacji budynku do uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co jest sprzeczne z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy obligującym inwestora do uzyskania decyzji konserwatora przed uzyskaniem pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Powyższe stanowi naruszenie prawa polegające na sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa.
Zdaniem skarżącej, Wojewoda błędnie interpretuje przepisy specustawy dotyczące opinii wojewódzkiego konserwatora wydanej na podstawie art. 11d ust. 1
pkt 8 lit. f. Opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 to opinie, uzgodnienia, pozwolenia, które mają rygor czasowy. Natomiast w przedmiotowej sprawie brak opinii, uzgodnień oraz odniesienia do rygoru terminów.
Wojewoda nie sprawdził prawidłowości projektu, nie powołał biegłych, tylko samodzielnie stwierdził, że projekt budowlany wraz z częścią dotyczącą przesunięcia budynku spełnia wymagania dotyczące formy i zakresu. Tymczasem w związku ze zgłoszonymi zarzutami organ miał obowiązek dokonać ich weryfikacji, a w razie potrzeby przeprowadzić odpowiednie postępowanie.
Według skarżącej, nie można uznać za projekt budowlany dokumentacji dotyczącej przesunięcia budynku, ponieważ została ona sporządzona niezgodnie
z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i jest niekompletna
w rozumieniu art. 31 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nadto sporządzona została wyłącznie w oparciu o materiały archiwalne [...], które nie zostały zweryfikowane aktualną inwentaryzacją budynku. Nadto sporządzony projekt jest wewnętrznie sprzeczny, ponieważ na jednym z rysunków w projekcie pokazano nową lokalizację budynku w wyniku jego przesunięcia i obrotu, natomiast w części opisowej mowa jest tylko o przesunięciu w linii prostej.
Wymienione braki w sporządzonym projekcie przesunięcia budynku powodują, że złożone przez projektantów oświadczenia w przedmiocie zgodności projektu
z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej stanowią poświadczenie nieprawdy.
Odnosząc się do kwestii zajęcia nieruchomości i jej podziału T. J. stwierdziła, że specustawa pozwala na wywłaszczenie nieruchomości tylko pod budowę dróg publicznych, czyli pod pas drogowy. Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych do obiektów budowlanych związanych z prowadzeniem ruchu nie można zaliczyć przesuwanego budynku i gruntu przeznaczonego pod ten budynek po jego przesunięciu. Dlatego objęcie decyzją nr [...] terenu pod budynek mieszkalny niezwiązany z infrastrukturą drogową, jest sprzeczne z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta zawiera jedynie wskazanie, że inwestycja dotyczy budowy SST na odcinku, lecz nie wskazuje przebudowy dla potrzeb SST. Z analizy dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że przynajmniej część działek nie ma żadnego związku z prowadzoną przebudową tej ulicy dla potrzeb SST, a jednak zostały podzielone. Konsekwencje tego podziału są dla niektórych właścicieli istotne, ponieważ prowadzą do wywłaszczenia ich jako właścicieli działek, bez podstawy faktycznej i prawnej. Dodatkowo decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego takiego podziału nieruchomości.
Wbrew twierdzeniu organu z projektów budowlanych oraz map wynika,
że inwestycja nie obejmuje działki E. T. i L. T. Przez teren ich działki nie przebiega ani projektowana linia SST ani żadna z objętych decyzją prac dotyczących przebudowy. Wobec powyższego brak jest uzasadnienia faktycznego do podziału i wywłaszczenia tej nieruchomości.
Powyższe potwierdzają zapisy w decyzji organu I instancji, w której wskazano,
że chodzi o budowę wiaduktu w ciągu projektowanej ulicy, co oznacza, że dopiero trwają prace projektowe dotyczące przebudowy ulicy w sąsiedztwie ww. nieruchomości. Organ wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji stanowią linie podziału nieruchomości, tymczasem są one sprzeczne
z zakresem inwestycji wskazanym w tej samej decyzji. Natomiast Wojewoda odnosząc się do powyższego stwierdził, że "nie jest organem kompetentnym do oceny zasadności i sposobu projektowania podziału nieruchomości, gdyż postępowanie to jest postępowaniem wnioskowym i do oceny wnioskodawcy należy zakres jego żądania odzwierciedlony następnie w decyzji". Takie stanowisko w ocenie skarżącej jest błędne, ponieważ Wojewoda będąc organem odwoławczym jest zobowiązany do badania prawidłowości zaskarżonej decyzji pod każdym względem. Brak jakichkolwiek działań Wojewody zmierzających do weryfikacji prawidłowości decyzji Prezydenta świadczy o wydaniu jej z naruszeniem art. 140 w związku z art. 75 § 1, 76 § 3, 77 § 1, 84 § 1, 85 § 1 K.p.a.
Pismem z 5 listopada 2012 r. (k.144-146, tom I akt sąd.) T. J. rozszerzyła skargę o zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 lit. a i b Konwencji z dnia
3 października 1985 r. o ochronie dziedzictwa architektonicznego Europy (Dz. U.
z 2012 r. poz. 210) w związku z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy z dnia 10 kwietnia
2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że nikt nie zwrócił się do Konserwatora Zabytków o wydanie opinii odnośnie do rozebrania budynku dawnego warsztatu organowego F. G. wchodzącego w skład zespołu rezydencjalno-fabrycznego G., a więc co do których podjęto działania mające na celu ich ochronę.
Pismem procesowym z dnia [...] E. K. – Ł., jako pełnomocnik T. J. rozszerzyła skargę o następujące zarzuty:
1) rażące naruszenie art. 11 f ust. 1 pkt 6 w związku z art. 12 ust. 4 specustawy i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, ponadto art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ;
2) naruszenie art. 47 ust. 1 i art. 50 zd. 1Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ;
3) naruszenie art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, a także pozostałych przepisów wskazanych w uzasadnieniu tego pisma.
Skarżąca wskazała w uzupełnieniu wniosków skargi, że jeśli zaistniały przesłanki wymienione w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, to wnosi o stwierdzenie, że decyzja ZRID nr [...] narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 156 K.p.a., a jeżeli przesłanki te nie zaistniały, to wnosi o stwierdzenie jej nieważności, zaś co do decyzji Wojewody, wnosi o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie stwierdzenie nieważności.
W obszernym uzasadnieniu tego pisma skarżąca wywiodła, że przynajmniej część działki nr [...], w tym willa G. są zbędne na cele rzeczonej inwestycji drogowej, o czym świadczy rozważana przez władze możliwość utworzenia w niej szkoły muzycznej. Natomiast na podstawie przepisów specustawy (art. 11f ust. 1 pkt 6 w związku z art. 12 ust. 4) gmina może nabyć nieruchomość lub jej część jedynie pod drogę i to drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ww. ustawy. Żaden przepis specustawy nie daje gminie prawa do nabycia nieruchomości bądź jej części pod szkołę muzyczną. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że willa nie koliduje z realizacją inwestycji drogowej, a zatem jej wywłaszczenie jest niecelowe. Zatem jeżeli całość działki nr [...] nie jest potrzebna do realizacji inwestycji drogowej, to w ocenie skarżącej doszło do nadmiernego wywłaszczenia, tj. naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 6 w związku z art. 12 ust. 4 specustawy.
Ponadto decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody wywołały skutki społeczne nie do zaakceptowania
w demokratycznym społeczeństwie. Nie tylko bowiem wkroczyły one w sferę praw materialnych skarżącej, pozbawiając ją udziału w prawie własności całej działki nr [...], to jeszcze wkroczyły w sferę praw niematerialnych, chronionych Konstytucją i umową międzynarodową.
E. K. – Ł., działając w imieniu własnym jako uczestnik postępowania oraz w imieniu T. J. jako jej pełnomocnik, w dniu [...] złożyła Kolejne pismo procesowe zatytułowane " ", w którym wniosła o szczegółowe odniesienie się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wskazując, że dokładne omówienie tej kwestii znajduje się w zażaleniu skarżącej z [...], w którego końcowej części skarżąca wspomniała, że wskutek wykonania decyzji ZRID ona i dotychczasowi współwłaściciele działki nr [...] mogą ponieść znaczną szkodę lub mogą nastąpić trudne do odwrócenia skutki. Być może dla sądu II instancji to twierdzenie skarżącej było nieprzekonywające, powinien jednak odnieść się do podnoszonej przez nią kwestii, a nie pomijać milczeniem. Istniały bowiem plany, by willę wraz z warsztatem organowym przekształcić w centrum muzyki organowe, w którym skarżąca i dotychczasowi współwłaściciele tych budynków mieliby udziały w prawie własności. Ponieważ jednak NSA oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, jak również w postępowaniu o wpis do rejestru zabytków ww. warsztatu WSA oddalił skargę na decyzję MKiDN oraz poprzedzającą ją decyzję ZWKZ odmawiającą wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego warsztatu (decyzja ZWKZ z dnia[...]; decyzja MKiDN z dnia [...]; wyrok WSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt W SA/Wa 2211/12), Gmina Miasto warsztat ten wyburzyła; notabene przed uprawomocnieniem się wyroku WSA z dnia 30.01.2013 r., to doszło w ten sposób do naruszenia art. 1 Protokołu Nr [...], ponieważ gdyby warsztat został objęty ochroną, to byli współwłaściciele obu budynków mogliby starać się o dotacje na podstawie art. 73, art. 74 u.o.z., a także na podstawie § 96 Federalnej Ustawy o Wypędzonych. Należy bowiem podkreślić, iż Pełnomocnik ds. Kultury i Mediów w piśmie z dnia 02.08.2010 r. obiecał rozważenie udziału w rewitalizacji willi, o ile tylko władze polskie zdecydują się ją zachować.
Według autorki pisma ingerencja w mienie była niezgodna z ustawą, czyli z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h) u.o.z., który nakazuje objąć ochroną obiekty związane z działalnością wybitnych osobistości - bez względu na stan zachowania, a taką osobą był F. G.
Jednocześnie w postępowaniu o wpis warsztatu organów do rejestru zabytków stwierdzono, że obiekt ten z żadną ważną postacią z przeszłości nie był związany, co skarżąca uznała za absurd, gdyż F. G. był właścicielem obydwu budynków (willi i warsztatu), a zatem nie mógł być wybitną osobistością, mieszkając w willi, i nie być, pracując w warsztacie. Związek z wybitną osobistością – F. G. - kwalifikował obiekt do objęcia ochroną bez względu na stan zachowania. Zaprzeczanie, że warsztat nie był związany z żadną wybitną osobistością, stanowiło naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h) u.o.z. w związku z art. 3 pkt 1 u.o.z. Zatem akty wydane w postępowaniu o wpis warsztatu do rejestru zabytków naruszyły powołany art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h) u.o.z. w związku z art. 3 pkt 1 u.o.z. Nawet gdyby przyjąć, że istniał cel publiczny uzasadniający ingerencję w mienie byłych współwłaścicieli przedmiotowego warsztatu, tj. uzasadniający odmowę objęcia warsztatu ochroną i tym samym pozbawienie ich możliwości ubiegania się o ww. dotacje, i że celem tym była budowa SST, to zastosowane środki były nieproporcjonalne do ww. celu. Zdaniem skarżącej, powodem nieobjęcia warsztatu ochroną był bowiem nie brak wartości zabytkowych,
a przekonanie organów administracji publicznej, że bez jego wyburzenia nie da się wybudować SST. Powód objęcia willi ochroną tylko po obrysie murów zewnętrznych był ten sam, co powody, dla których odmówiono ochrony warsztatowi: przekonanie,
że w przeciwnym wypadku nie da się wybudować SST. W mniemaniu władz Miasta, jak i ZWKZ, przesunięcie willi na miejsce wyburzonego warsztatu to kompromis - środek pozwalający zrealizować budowę SST. Jednakże, według autorki pisma, zastosowany środek, by ten " ", ten cel publiczny - czyli budowę SST - osiągnąć, był nieproporcjonalny do ww. Wcale nie trzeba było wyburzać warsztatu, bo i samej willi nie trzeba przesuwać. Wynika to z powołanej opinii C.; z wiadomości posiadanych przez skarżącą również wynika, że wykonawca zdecydował się nie przesuwać willi G, czyli warsztat został niepotrzebnie wyburzony. W konsekwencji zabrakło "sprawiedliwej równowagi" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego interesu społeczeństwa a warunkami ochrony podstawowych praw jednostki (wyrok ETPC z dnia 01.02.2011 r. 34976/05; wyrok ETPC z dnia 08.12.2011 r. 35023/04; wyrok ETPC z dnia 25.10.2012 r. 71243/01). Z powyższych względów akty odmawiające warsztatowi ochrony stały się przedmiotem skargi skierowanej dnia 25 lipca 2013 r. do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
E. K. – Ł. odniosła się również do ujętego w projekcie budowlanym przesunięcia willi wyrażając obawy o losy budynku w przypadku negatywnego wyniku ekspertyz poprzedzających sporządzenie projektu wykonawczego. Ponadto podniosła, że skoro zgodnie z art. 36 u.o.z. przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wkz, natomiast zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy do wniosku o wydanie decyzji ZRID należy dołączyć wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne, to powinno być ono dołączone do wniosku o wydanie decyzji ZRID.
Wskazane pismo zawiera również wywód podkreślający, że właściwa ochrona dziedzictwa narodowego stanowi ważny interes społeczny rangi konstytucyjnej, do dziedzictwa narodowego nawiązuje bowiem preambuła ustawy zasadniczej, a art. 5 Konstytucji zawiera deklarację, iż strzeże dziedzictwa narodowego. Zabytki to dziedzictwo kulturowe nie tylko jednego narodu, ale również dziedzictwo wszystkich E. (preambuła Konwencji o ochronie dziedzictwa architektonicznego E.), a nawet dziedzictwo całej ludzkości (preambuła Karty W.).
E. K.– Ł. wywiodła dalej, że skoro niniejsza sprawa dotyczy zabytków - dobra wszystkich obywateli, dziedzictwa wszystkich E. i dziedzictwa całej ludzkości – to jeszcze raz wnosi o dokładne odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy, zawartego w piśmie z dnia 11.10.2012 r. Ponadto domagała się szczegółowego odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 4 ust.2 lit. a) Konwencji o ochronie dziedzictwa architektonicznego E., zaznaczając, że zarzut ten został podniesiony w piśmie z dnia 05.11.2012 r.; argumenty przemawiające za naruszeniem tego artykułu, jak również artykułu 11d ust. 1 pkt 9 specustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zostały także omówione w zażaleniu z dnia [...] i na tym etapie postępowania z pewnością podlegają już badaniu przez sąd. Przypominając, że w chwili wydania decyzji ZRID Nr [...] orzekającej rozbiórkę warsztatu organowego toczyły się trzy postępowania o objęcie go ochroną: 1) o indywidualny wpis do rejestru zabytków, 2) o wpis do rejestru zabytków zespołu rezydencjonalno-fabrycznego (na który składałaby się z willa G. i przedmiotowy warsztat), 3) o wpis do rejestru zabytków otoczenia willi G., autorka wskazała, że mimo to nikt nie przedstawił ZWKZ projektu rozbiórki warsztatu po dniu podjęcia działań zmierzających do objęcia go ochroną.
W dniu 24 sierpnia 2013 r. wpłynął do Sądu wniosek Stowarzyszenia "" z dnia [...], o uznanie ww. Stowarzyszenia za stronę przedmiotowego postępowania (wniosek i informacja o wpisie Stowarzyszenia w rejestrze Stowarzyszeń zwykłych, Regulamin, uchwała - k. 59-63, tom I akt sąd.).
W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie podniosło, że zaskarżona decyzja dotyczy inwestycji, której granice obejmują działkę nr [...], na której znajduje się zabytkowy zespół rezydencjalno - fabryczny, w skład którego wchodzi budynek mieszkalny – W. G. wraz z otoczeniem ogrodowym i budynkiem dawnego warsztatu ogrodowego. Przedmiotowa willa objęta została ochroną konserwatorską, natomiast odnośnie ww. nieruchomości toczą się obecnie trzy postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków dotyczące: otoczenia willi, budynku dawnego warsztatu organowego oraz o objęcie ochroną konserwatorską willi i dawnego warsztatu organowego jako historycznego zespołu rezydencjalno-fabrycznego. Stowarzyszenie uczestniczy na prawach strony we wszystkich tych postępowaniach, ponieważ cel i zakres jego działań ma na względzie uchronienie przed ewentualnym zniszczeniem i degradacją przedmiotowego zespołu zabytkowego z uwagi na inwestycję drogową, której dotyczy zaskarżona decyzja.
Pismem z dnia 10 września 2012 r. Stowarzyszenie "" wniosło do Sądu "" domagając się między innymi szczegółowego rozpoznania zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 11d. ust. 1 pkt 9 specustawy w związku
z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wskazując, że dokładne omówienie tej kwestii znajduje się
w zażaleniu skarżącej z 23 listopada 2012 r. Treść tego pisma (z dnia
.), wniesionego przed dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału
w postępowaniu sądowym, jest identyczna z treścią wyżej opisanego pisma E.K.- Ł. z dnia [...].
Na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w wyniku rozpoznania wyżej opisanego wniosku Stowarzyszenia,
po zbadaniu regulaminu Stowarzyszenia oraz rozpytaniu Prezesa Stowarzyszenia –M. Ł. na szczegółowe okoliczności celu działania Stowarzyszenia postanowił dopuścić Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.
Ponadto do Sądu wpłynęło szereg pism od podmiotów nie będących stronami postępowania lub uczestnikami postępowania sądowego ani ich pełnomocnikami lub osobami upoważnionymi do działania w imieniu Stowarzyszenia "". Zgodnie z Regulaminem Stowarzyszenia (pkt 12 i 13) oraz informacją dotyczącą wpisu tego Stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych upoważnionym reprezentantem tego stowarzyszenia zwykłego jest M. Ł. Dlatego pisma podpisane przez te inne podmioty nie były brane pod uwagę i nie zostały wskazane
w niniejszych motywach wyroku. W odniesieniu do tych pism Sąd nie brał również pod uwagę zawartego w piśmie E. K. – Ł. z dnia [...] wyrażenia przez nią w imieniu własnym oraz w imieniu T. J. zgody na składanie w ich imieniu przez wskazane osoby i stowarzyszenia wniosków, skarg i petycji zgodnie z art. 63 Konstytucji RP, ponieważ świetle art. 34 i art. 35 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tego rodzaju "reprezentacja" nie jest dopuszczalna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała częściową zasadność tylko jednego zarzutu skargi.
Przed przystąpieniem do szczegółowego odniesienia się do tych zarzutów oraz do dodatkowych argumentów podniesionych w pismach stron i uczestników postępowania należy na wstępie wyjaśnić, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie ma charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ustawodawca powierzając sądowi kontrolę administracji przewidział, że jest ona sprawowana według kryterium zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), czego konsekwencją jest nie tylko niezwiązanie sądu granicami, wnioskami i podstawą prawną skargi, ale także rozstrzyganie przez sąd w granicach danej sprawy (które wynikają z przedmiotu sprawy administracyjnej), na podstawie akt administracyjnych, według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "P.p.s.a"). W związku z takim zakresem kompetencji, sąd nie został wyposażony przez ustawodawcę w prawo przeprowadzania postępowania dowodowego zmierzającego do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, gdyż w tym zakresie właściwe są organy administracji publicznej obu instancji orzekające w konkretnej sprawie administracyjnej. Dlatego ustawodawca postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczył w sposób wskazany w art. 106 § 3, który stanowi: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Oznacza to zakaz przeprowadzenia przez sąd dowodu ze źródeł osobowych (np. przesłuchanie stron, świadków lub biegłych) jak i dowodu z opinii biegłych, które prowadziłyby do konieczności ich oceny i do dokonywania na ich podstawie nowych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie został upoważniony przez ustawodawcę do badania takich aspektów sprawy jak na przykład prawidłowość projektu budowlanego pod względem inżynieryjnym, bo przecież sąd tworzą prawnicy a nie inżynierowie z dziedziny budownictwa, urbanistyki itp. Sąd nie został też wyposażony w prawo korzystania z pomocy biegłych sądowych, zlecania ekspertyz lub opinii. Innymi słowy, sąd administracyjny nie jest organem administracyjnym rozpatrującym sprawę w administracyjnym toku instancji administracyjnych, a zatem nie wydaje decyzji, nie przyznaje uprawnień ani ich nie pozbawia, nie wydaje nakazów lub zakazów administracyjnych, i.t.p.
Zamieszczając powyższe uwagi Sąd miał na celu nie tylko wyjaśnienie stronom dlaczego wnioski dowodowe skarżącej (a w tym wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii C.) nie mogły być uwzględnione. Ponadto wyjaśnienia wymaga, że sąd nie jest uprawniony do oceny zaskarżonej decyzji pod żadnym innym względem niż mieszczącym się w pojęciu zgodności z prawem. Jeśli zatem konkretny przepis prawa stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia nie przewiduje przesłanek odwołujących się do aspektów ekonomicznych, celowościowych, bądź do zasad współżycia społecznego lub innych klauzul generalnych, to dla oceny legalności zaskarżonego aktu zarzuty i argumenty odwołujące się do okoliczności związanych z takimi wartościami lub wprost wskazujących na takie wartości są bezprzedmiotowe i pozostają poza oceną sądu administracyjnego.
Ze względu na wyżej wskazany zakres kognicji sądu administracyjnego poza osądem musiały pozostać te wszystkie wywody skargi oraz uzupełniających ją pism,
a także argumenty uczestników postępowania (w tym E. K. – Ł.
i Stowarzyszenia ""), które zmierzały do wykazania możliwości innego przebiegu planowanej inwestycji, w szczególności prowadzącego do zachowania dotychczasowego stanu własności działki nr [...] i usytuowanego na niej budynku zwanego willą G. wpisanego do rejestru zabytków. Bezprzedmiotowe są również wywody skarżącej i E. K. – Ł. oraz Stowarzyszenia " " dotyczące przeznaczenia tego budynku w przyszłości i wypowiedzi medialne urzędników zatrudnionych w Urzędzie Miasta, ponieważ sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie obejmuje fazy realizacji projektu. Kwestie związane z oceną zgodności wykonania budowy z pozwoleniem na budowę należą do właściwości organów nadzoru budowlanego, zaś sam sposób późniejszego wykorzystania obiektu budowlanego znajdującego się na działce gruntu, która przechodzi na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie należą do istotnych elementów prawnych tej decyzji.
Identycznie ocenić należy wywody skarżącej i wskazanych wyżej uczestników postępowania na okoliczności związane z oddaleniem przez NSA zażalenia na postanowienie WSA odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stanowisko wyrażone przez NSA w tym postanowieniu dotyczy tzw. kwestii incydentalnej (tzw. postanowienie wpadkowe) i jako takie, po pierwsze, nie ma wpływu na kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a po drugie, jako postanowienie prawomocne Sądu drugiej instancji, nie może być przedmiotem jakiejkolwiek oceny czy polemiki ze strony sądu I instancji. Dlatego zawarte w zażaleniu wywody mające na celu podważenie postanowienia sądu II instancji, nie mogą być po raz kolejny roztrząsane w toku kontroli merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza jej przedmiot.
Przechodząc do umotywowania rozstrzygnięcia zawartego w wyroku, należy podkreślić, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r.
Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) wprowadza specjalne uproszczenia procedury realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Specyfika ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w jej aktualnym w dacie zaskarżonej decyzji brzmieniu, przejawia się w tym, że pozwala ona w toku jednego postępowania administracyjnego na podjęcie decyzji, która w swej istocie zawiera szereg rozstrzygnięć które, gdyby były podejmowane w zwykłym trybie, to wymagałyby wydania kilku decyzji, co wiązałoby się z długotrwałym procesem decyzyjnym z powodu - w przypadku inwestycji drogowych - wielości stron poszczególnych postępowań i występowania sprzecznych na ogół interesów inwestora i właścicieli (użytkowników wieczystych) działek podlegających wywłaszczeniu bez podziału lub po podziale, lub co do których konieczne byłoby ograniczenie prawa własności. Z uwagi na możliwość przyspieszenia w skali kraju budowy sieci dróg publicznych wynikającą między innymi z możliwości uzyskania dofinansowania tych inwestycji ze środków Unii Europejskiej, ustawodawca stworzył mechanizm szybszego, niż dotychczas, pozyskania terenów pod budowę i rozbudowę inwestycji drogowych. Specustawa drogowa zawiera własne uregulowania, stanowiące lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy - Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i do innych ustaw, do których odwołuje się tylko w razie potrzeby w określonym zakresie.
W konsekwencji przyjętej w omawianej ustawie regulacji, analizując poszczególne rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej na jej podstawie, nie można do interpretacji jej przepisów stosować wprost wykładni odnoszącej się do podstawowych form uregulowań zawartych w tych wszystkich aktach prawnych, które mają zastosowanie przy przygotowaniu inwestycji drogowej w zwykłym trybie. Trafne jest zatem stanowisko Wojewody podkreślające konsekwencje płynące ze skonsolidowanego charakteru decyzji wydawanej na podstawie wskazanej ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd w pierwszej kolejności rozważał, czy przedmiotowa inwestycja, ze względu na jej rodzaj określony dla wnioskowanego Etapu I budowy określony jako: "przebudowa ulicy dla potrzeb budowy Szybkiego Tramwaju wraz z niezbędną przebudową uzbrojenia podziemnego", mieści się w zakresie przedmiotowym objętym regulacją specustawy drogowej. W myśl bowiem jej art. 1 ust. 1 ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. W literaturze przedmiotu, zwraca się uwagę na to, że wprawdzie wskazany przepis odnosi się do wszystkich inwestycji w zakresie dróg publicznych, to należy stanąć na stanowisku, że będzie miał on zastosowanie jedynie do inwestycji polegających na budowie, rozbudowie takich dróg, zaś przebudowę będzie obejmował wówczas, gdy jest ona tylko jednym z elementów większego przedsięwzięcia zawierającego również budowę (por. P.Antoniak, M.Cherka, F.M. Elbanowski, K.A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Wolters Kluwer Polska Sp.z o.o., Warszawa 2012, s. 22). Co do zasady Sąd stanowisko to podziela, w szczególności nie ma wątpliwości co do tego, że przepisy omawianej ustawy nie mogą stanowić podstawy prawnej do zezwolenia na przeprowadzenie tylko inwestycji polegającej na przebudowie infrastruktury technicznej. Dlatego ostatecznie rozstrzygnięcie tego problemu zostało dokonane w kontekście przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego oraz ustaleń zawartych w uzasadnieniach decyzji organów orzekających w obu instancjach. Analiza tekstu projektu oraz jego części graficznej nie pozostawia cienia wątpliwości, że w istocie mamy do czynienia nie tylko z przebudową infrastruktury technicznej, ale także z rozbudową drogi, o czym świadczy poszerzenie dotychczasowych granic pasa drogowego i projektowane w tym pasie urządzenia drogowe związane z obsługą ruchu drogowego, włącznie z budową ciągów pieszych, przystanków, zatok autobusowych, a także wiaduktu nad przejściem przez ulicę torowiska dla Szybkiego Tramwaju. Poza tym inwestycja będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowi tylko element zamierzenia drogowego pod nazwą Budowa Szybkiego Tramwaju, jest jego I Etapem. Biorąc pod uwagę obie powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja dotyczy zamierzenia drogowego mieszczącego się w granicach przedmiotowych określonych w jej art. 1
ust. 1 specustawy drogowej.
Wbrew przekonaniu wyrażonemu w pismach uczestniczki postępowania E. K. – Ł. oraz Stowarzyszenia " ", w których stwierdzono, że niniejsza "sprawa dotyczy" postępowanie sądowe w niniejszej sprawie nie toczy się w przedmiocie zabytków, lecz w przedmiocie oceny zgodności z prawem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (określanej również jako: ""). Zajęcie się przez Sąd, tak jak tego oczekuje skarżąca i postulują autorzy wyżej wskazanych pism, oceną zgodności z prawem decyzji wydawanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków otoczenia willi, budynku dawnego warsztatu organowego oraz objęcia ochroną konserwatorską willi i dawnego warsztatu organowego jako historycznego zespołu rezydencjalno-fabrycznego, stanowiłoby niedopuszczalne wyjście Sądu poza przedmiot rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją, co stanowiłoby naruszenie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który obliguje sąd administracyjny do rozstrzygania "w granicach danej sprawy", przez co należy rozumieć granice podmiotowe i przedmiotowe sprawy zakreślone wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne.
Ponadto, należy zwrócić uwagę na to, że z mocy odesłania przewidzianego
w art. 11c, specustawy drogowej, do postępowania w sprawach prowadzonych na podstawie tej ustawy ma zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego,
z zastrzeżeniem przepisów w niej przewidzianych. Z wyrażonej w art. 16 § 1 tego kodeksu zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych wynika po pierwsze,
że decyzja administracyjna jest wiążąca od momentu stania się decyzją ostateczną.
W tym kontekście za chybiony uznać trzeba stawiany przez skarżącą zarzut błędu
w ustaleniach faktycznych, w odniesieniu do decyzji organu I instancji, który nie znalazł podstaw do zakwestionowania wniosku inwestora w zakresie braku przedłożenia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do zaopiniowania projektu budowlanego z uwzględnieniem ochrony przynależnej, zdaniem skarżącej T.J. i uczestniczki postępowania E. K.- Ł. oraz Stowarzyszenia " ", otoczenia willi G., a zwłaszcza budynkowi dawnego warsztatu organowego. Zarówno bowiem na etapie wydawania decyzji przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy w obrocie prawnym nie funkcjonowała żadna inna decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków , poza samą willą, jakiegokolwiek innego obiektu położonego na spornej działce nr [...] w obrębie nr [...]. Samo przekonanie zainteresowanych osób o takim charakterze budynku wskazanego jako warsztat organowy G., nie tworzy stanu prawnego tego obiektu jako obiektu zabytkowego, podobnie jak tego stanu nie tworzy postępowanie w przedmiocie wpisania obiektu do rejestru zabytków, które nie jest zakończone decyzją ostateczną.
Po drugie, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych
w kodeksie lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje ostateczne wydane przez organy właściwe do orzekania w przedmiocie wpisania określonego obiektu do rejestru zabytków, zarówno pozytywne jak i negatywne, jeśli są ostateczne i nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem sądowym lub decyzją ostateczną wydaną w nadzwyczajnym trybie administracyjnym przewidzianym dla ich wzruszenia w przepisach K.p.a. lub w ustawach szczególnych, to wiążą zarówno organ w tym wypadku organy orzekające na podstawie przepisów specustawy drogowej jak i sąd badający zgodność z prawem wydanej na jej podstawie decyzji z.r.i.d. Z tej przyczyny zarzuty skargi i wywody uczestników postępowania wskazujące na nieważność dołączonej przez inwestora do wniosku opinii Konserwatora Zabytków oraz na nieważność decyzji tego organu w sprawie wniosku o wpisaniu warsztatu organowego do rejestru zabytków i powołujące się na oceny własne oraz na przepisy prawa międzynarodowego nie mogły zostać uwzględnione.
W związku zaś z twierdzeniami dotyczącymi ochrony zabytków jeszcze przed ich ostatecznym wpisaniem do odpowiedniego rejestru, należy wskazać, że zasady, tryb postępowania i właściwość organów orzekających w sprawach związanych z ochroną zabytków reguluje ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 określa ona: "przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków". Natomiast przepis art. 7 określający przewidziane w ustawie formy ochrony zabytków wymienia: 1) wpis do rejestru zabytków; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Z przepisów ustawy nie wynika, aby którakolwiek z tych form ochrony obowiązywała już od momentu wszczęcia postępowania w przedmiocie jej udzielenia. Podobnie, z art. 39 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie wynika, aby należało uzyskać zezwolenie konserwatora zabytków na rozbiórkę obiektu budowlanego nie wpisanego do odpowiedniego rejestru zabytków.
Stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wprawdzie powołana w pismach uczestników Konwencja Rady Europy O ochronie dziedzictwa architektonicznego E., sporządzona w dniu 3 października 1985 r., została przez ratyfikowana w dniu [...], i weszła w życie 1 marca 2012 r., jednakże postanowienia tej Konwencji nie czynią wyłomu w wyżej przedstawionych zasadach prawa wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego oraz nie wprowadzają żadnych regulacji, które nie byłyby objęte przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Karta, na którą powołują się w swych pismach E. K. – Ł. i Stowarzyszenie "" nie stanowi natomiast umowy międzynarodowej ratyfikowanej, a zatem nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego, wobec czego w ogóle brak jest podstaw do rozważania argumentacji stron w kontekście tego aktu.
W ocenie Sądu, analiza treści wniosku, dokonana przy uwzględnieniu zawartego w aktach administracyjnych postanowienia organu I instancji zobowiązującego inwestora do uzupełnienia wniosku oraz wobec złożonych w jego wykonaniu uzupełnień pozwala stwierdzić, że organ I instancji nie naruszył art. 11 d ust. 1 ustawy przyjmując, że wniosek inwestora spełnia wymogi tego przepisu. Podkreślenia wymaga, że organ orzekający w pierwszej kolejności dokonuje oceny kompletności wniosku w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 K.p.a.). Stwierdzenie, że wniosek odpowiada tym przepisom, zobowiązuje organ do oceny wniosku w granicach określonych w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane i w razie zaistnienia takiej potrzeby, do zobowiązania wnioskodawcy w trybie tego przepisu, do uzupełnienia wniosku. Wykonanie przez inwestora tego zobowiązania określonego w postanowieniu organu zamyka badanie warunków formalnych wniosku. W konsekwencji wskazanego w art. 11d specustawy drogowej wyczerpującego katalogu obowiązkowych elementów wniosku i jego załączników, organ decyzyjny nie przeprowadza już w zasadzie postępowania dowodowego, lecz po dokonaniu oceny całej dokumentacji wydaje decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej określonej we wniosku lub odmawia wydania takiego zezwolenia. Nałożenie przez ustawodawcę obowiązku złożenia przez wnioskodawcę określonych w ustawie opracowań i dokumentów w formie załączników do wniosku oznacza przesunięcie gromadzenia dowodów i dokumentów na etap wnioskowania, tak aby jeszcze przed wszczęciem postępowania zostały zebrane wszystkie materiały niezbędne dla wydania decyzji, aby organ orzekający mógł zająć się tylko oceną wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do wydania decyzji. Dlatego, w sytuacji stwierdzenia, że wniosek inwestora spełniał warunki formalne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz odpowiadał wymogom wniosku określonym w art. 11 d specustawy drogowej należało uznać za chybione formułowane w niniejszej sprawie pod adresem organu odwoławczego zarzuty braku sprawdzenia projektu i powołania biegłych. Takie bowiem postępowanie wyjaśniające z wyżej wskazanej przyczyny było w sprawie zbędne, zwłaszcza, że w organach administracji architektoniczno-budowlanej właściwych w obu instancjach do rozpatrywania tego typu spraw zatrudnione są osoby posiadające odpowiednie wykształcenie niezbędne do oceny okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla wydania decyzji w przedmiocie złożonego przez inwestora wniosku.
Zarzucane ponadto w skardze i w pismach uczestników postępowania sądowego naruszenie art. 11 d ust. 1 dotyczy dwóch kwestii, które dla ich autorów mają zasadnicze znaczenie. Chodzi mianowicie o zawartość projektu budowlanego oraz o zgodę konserwatora na przesuniecie zabytkowego budynku usytuowanego na działce nr [...].
Zdaniem Sądu oba te zarzuty są chybione.
Po pierwsze, art. 11d ust. 1 nie wymaga, aby inwestor na etapie składania wniosku posiadał decyzję stanowiącą zgodę właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f wymaga aby w odniesieniu do dóbr w nim opisanych wniosek posiadał opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, przy czym z mocy art. 11d ust. 2 i 3 opinia taka nie ma nawet charakteru wiążącego, skoro jej niewydanie w terminie 30 dni traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Najistotniejsze jest jednak to, że opinia taka zastępuje uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowisko właściwego organu wymagane odrębnymi przepisami. Jeśli zatem projekt budowlany przez który, na gruncie niniejszej sprawy należy rozumieć projekt inwestycji drogowej połączonej z przebudową infrastruktury technicznej, wymaga dla swojej realizacji przesunięcie budynku wpisanego do rejestru zabytków, to uzyskanie przez inwestora opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków (a tak było w niniejszej sprawie) stanowi realizację ustawowego wymogu dotyczącego elementów wniosku składanego na podstawie art. 11 d ust. 1 specustawy i odpowiada warunkowi z pkt 8 tego przepisu w związku z art. 36 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Opinia o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit.f specustawy drogowej zastępuje zarówno pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków (art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego), jak i uzgodnienie robót budowlanych przy obiektach budowlanych nie wpisanych do rejestru zabytków, ale ujętej w gminnej ewidencji zabytków. Natomiast art. 11 d ust. 1 pkt 9 specustawy dotyczy decyzji innych niż wymienione w pkt 8 tego przepisu, w przeciwnym bowiem wypadku regulacja zawarta w pkt 9 nie miałaby sensu. Wskazany art. 11d ust. 1 pkt 9 nakłada na wnioskodawcę obowiązek dołączenia do wniosku decyzji, które wymagane są odrębnymi przepisami prawa, ze względu na przedmiot inwestycji drogowej lub ze względu na warunki prawne lub faktyczne miejsca realizacji inwestycji (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2010, teza 15 do art. 11d, str. 120 i nast.). Dotyczy to przede wszystkim decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia drogowego (art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) oraz decyzji stanowiącej pozwolenie wodnoprawne, wymagane przepisami ustawy z 10 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.).
Wojewoda nie kwestionuje w zaskarżonej decyzji twierdzeń skarżących i uczestników postępowania, że projekt samego wykonania przesunięcia budynku zabytkowego tzw. willi G. usytuowanej na działce nr [...] przy
jest niepełny i podnosi, że przystąpienie do operacji przesunięcia tego obiektu wymaga sporządzenia projektu wykonawczego. Taka koncepcja realizacji inwestycji wynika zresztą z treści tekstowej projektu. W ocenie Sądu, w sytuacji, w której Wojewódzki Konserwator Zabytków w swojej opinii akceptującej projekt przebudowy, zakładający między innymi potrzebę przesunięcia tego budynku zastrzegł, że czynność ta musi być poprzedzona jego decyzją zatwierdzającą projekt przesunięcia omawianego budynku, to oznacza, że od początku postępowania było jasne zarówno dla organów decyzyjnych, jak i dla organu opiniującego, że przedłożony projekt, nie jest projektem wykonawczym, a zatem realizacja założenia o przesunięciu budynku będzie wymagała sporządzenia odpowiedniego projektu. Podkreślenia wymaga, że ustawa Prawo budowlane w art. 18 ust. 1 do obowiązków inwestora zalicza zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie między innymi opracowania projektu budowlanego i stosownie do potrzeb, innych projektów. Jak trafnie wywiódł to organ odwoławczy, do innych projektów należy zaliczyć projekt wykonawczy. W myśl powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. Nr 202, poz. 2072) projekty wykonawcze powinny uzupełniać i uszczegółowiać projekt budowlany w zakresie i stopniu dokładności niezbędnym do sporządzenia przedmiaru robót, kosztorysu inwestorskiego, przygotowania oferty przez wykonawcę i realizacji robót. Niezależnie od powyższego, dodać trzeba, że ustawa Prawo budowlane w art. 33 ust. 1 stanowi: "Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34
ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W świetle tego przepisu przeniesienie kwestii związanej z pozwoleniem na przesunięcie obiektu zabytkowego na etap odrębnej decyzji, zdaniem Sądu, prawa nie narusza.
Zgodnie bowiem z art. 11i specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane,
z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Taka sytuacja, wymagająca złożenia przez inwestora odrębnego projektu (tzw. projektu wykonawczego) dla robót budowlanych polegających na przesunięciu obiektu zabytkowego została wywołana okolicznościami sprawy związanymi z brakiem dostępu wykonawcy projektu na etapie jego sporządzania na teren tego zabytku. Dlatego, w ocenie Sądu, zarzuty skarżącej i uczestników postępowania, wskazujące na brak odpowiednich badań i analiz niezbędnych dla zaprojektowania przesunięcia tego obiektu, których przeprowadzenie powinno poprzedzać zatwierdzenie złożonego w sprawie projektu budowlanego, są chybione. Dodatkowo zauważyć trzeba, że wywody te pozbawione są siły przekonywania zważywszy na to, że wnioskodawca nie miał możliwości wykonania tych badań. Świadczy o tym treść notatki geologa (k. 7, tom III akt adm.), któremu uniemożliwiono dokonanie badań geotechnicznych (do projektu przesunięcia budynku) na terenie posesji oraz treść pisma podpisanego przez E. K. –Ł. i B. K. z dnia [...] adresowanego do Prezydenta Miasta (), w którym wskazały, że nie zgadzają się na przeprowadzenie jakichkolwiek inwentaryzacji czy ekspertyz nieruchomości, aż do zakończenia toczących się postępowań, dlatego w razie pojawienia się na posesji osób zamierzających ich wykonanie, będą zmuszone miedzy innymi powiadomić odpowiednie organy państwowe. W tej sytuacji koncepcja inwestora, zakładająca sporządzenie projektu przesunięcia budynku na podstawie dostępnych materiałów w tym materiałów historycznych, przy jednoczesnym założeniu konieczności wykonania projektu wykonawczego i przystąpieniu do robót dopiero po uzyskaniu jego zatwierdzenia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie może być uznana za naruszającą prawo.
Po drugie, z powyższych rozważań wynika, że chybiony jest zarzut podnoszący złożenie przez projektantów nieprawdziwego oświadczenia o zgodności projektu budowlanego inwestycji drogowej z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego), a w konsekwencji nieprawidłowej oceny materiału dowodowego przez organ decyzyjny. W zaskarżonej decyzji wyraźnie zaznaczono bowiem, że projekt realizacji przesunięcia budynku zabytkowego będzie możliwy do sporządzenia po uzyskaniu przez inwestora dostępu do tego budynku i wykonaniu niezbędnych badań geologicznych i inwentaryzacji obiektu.
Badanie wniosku inwestora przez organ decyzyjny ma charakter formalny w tym sensie, że organ nie jest upoważniony do poprawiania projektu pod względem przyjętych w nim rozwiązań. To wnioskodawca decyduje o tym, jaki powinien być przebieg inwestycji drogowej, w którym miejscu mają przebiegać urządzenia infrastruktury technicznej i urządzenia drogowe. Dlatego również poza zakresem oceny sądowej musiały znaleźć się wszystkie te zarzuty, które opierały się na twierdzeniach o nieracjonalności projektu, o możliwości innego przebiegu urządzeń infrastruktury technicznej, czy innego umieszczenia kolektora na działce nr [...]. Ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie wniosku, ani sąd administracyjny nie współuczestniczą w projektowaniu inwestycji, jej usytuowanie zależy od woli ustawodawcy.
Specustawa drogowa przewiduje szczególny tryb pozyskania terenu dla inwestycji. Nie dochodzi na jej podstawie do klasycznego wywłaszczenia prawa własności nieruchomości lub do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości na zasadach przewidzianych ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Wnioskodawca określa granice pasa drogowego i linie rozgraniczające teren inwestycji, które są jednocześnie liniami podziału gruntów, do których inwestor nie posiada prawa własności. Jak wynika to z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, zawarte w niej rozstrzygnięcie zatwierdzające podział nieruchomości powoduje przejście własności określonych działek z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (odpowiednio do kategorii drogi). Kwestia odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie tej ustawy rozstrzygana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym (art. 12 ust. 4a ustawy).
Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy, wymienione w decyzji organu I instancji nieruchomości lub ich części stały się własnością Gminy Miasto, z dniem,
w którym decyzja ta stała się ostateczna, a zatem z dniem wydania decyzji przez organ II instancji. Przepis ten eliminuje bowiem w praktyce instytucję administracyjnego wywłaszczenia nieruchomości pod drogi publiczne, a umowne nabycie nieruchomości pod drogi, możliwe jest tylko, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w odniesieniu do części nieruchomości, przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 ustawy przejawia się zatem w dokonaniu władczego odebrania własności nieruchomości w sposób niezależny od woli dotychczasowego właściciela. Na tle regulacji przewidzianej powyższym przepisem w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się problem konstytucyjności tej specyficznej formy wywłaszczenia oraz zakresu oceny czy dana działka może i powinna być przejęta w całości lub w części w trybie specustawy drogowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na ten temat dwa stanowiska. Pierwsze z nich wskazuje na brak możliwości badania racjonalności i niezbędności zakresu inwestycji. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany rozwiązań co do jej przebiegu. Ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. (vide wyroki: WSA z dnia 9 listopada 2006 r., IV SA/Wa 638/06, CBOSA, wyroki WSA z dnia 21 czerwca 2011 r., II SA/Bk 248/11, CBOSA, z dnia 15 czerwca 2011 r., II SA/Bk 292/10, www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Jak wynika to z treści zaskarżonej decyzji, organy orzekające w sprawie oparły się na powyższym stanowisku.
Według stanowiska przeciwnego, istnieje konieczność badania niezbędności ingerencji wywłaszczeniowej. Miedzy innymi w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. (II OSK 424/09, CBOSA,) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy rozpoznające wniosek "(...) nie mogą zmienić parametrów inwestycji drogowej, mogą jednak zbadać, czy w istocie nie chodzi o realizację innych celów niż zakładane i czy inwestycja (...) uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich". Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie prezentuje pogląd bliższy drugiemu, z wyżej przedstawionych stanowisk, ponieważ decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wywiera skutki o charakterze wywłaszczeniowym. Prawo własności, jak wynika to z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego, może bowiem zostać ograniczone, ale tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie nienaruszającym jego istoty. Poza tym dopuszczalność ograniczeń prawa własności musi być oceniana z punktu widzenia ogólnych przesłanek z art. 31 ust. 3 Konstytucji, w tym w aspekcie zasady proporcjonalności wymagającej stosowania środków prawnych zarazem skutecznych i niezbędnych.
Dokonana przez Sąd, w powyższym kontekście, analiza zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie ustalonego w zezwoleniu podziału nieruchomości, stanowiącego podstawę ich przejścia z mocy prawa na własność Gminy Miasto prowadzi do wniosku, że co do działki nr 11 stanowiącej własność E.
i L. T. drugoinstancyjna ocena zgodności z prawem tego podziału nastąpiła z naruszeniem prawa. Podział ten jest konsekwencją zatwierdzenia na podstawie art. 11 f ust. 2 specustawy drogowej linii rozgraniczającej teren inwestycji. Zarówno z treści wniosku jak i z decyzji organów obu instancji nie wynika dlaczego omawiana działka została podzielona w sposób odejmujący właścicielom prawo własności ponad metrów kwadratowych nieruchomości, skoro z projektu wynika taki przebieg gazociągu, który minimalnie tylko zajmuje powierzchnię skrajną tej działki. Mimo podnoszenia tej okoliczności przez małżonków T. w odwołaniu, organ odwoławczy kwestii tej nie wyjaśnił, gdyż twierdzenie, że projektant wyjaśnił tę okoliczność L. T., bez jednoczesnego wskazania w decyzji na jakie okoliczności projektant się powołał oraz jak organ wyjaśnienie to ocenił, stanowi brak postępowania uniemożliwiający Sądowi ustosunkowanie się do tego zarzutu skargi, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa, a co do organu drugiej instancji nadto w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w odniesieniu do zakresu odjęcia małżonkom T. prawa własności działki nr [...] miasta.
Nie znalazł natomiast Sąd podstaw do uwzględnienia zarzutów bezpodstawności wywłaszczenia lub nadmiernego wywłaszczenia działki nr [...] miasta, położonej przy. W tym przypadku cały teren nieruchomości został w projekcie przewidziany do zainwestowania nie tylko pod kolektor kanalizacji sanitarnej, ale także na potrzeby przesunięcia budynku zabytkowego i wykonania ciągów pieszych. Z projektu zagospodarowania terenu mieszczącego się w obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wynika, że cały obszar tej działki jest przewidziany do zagospodarowania w ramach urządzenia pasa drogowego. Wbrew przekonaniu osób zwalczających zaskarżoną decyzję, w pasie drogowym poza urządzeniami niezbędnymi do obsługi ruchu drogowego, urządzeniami infrastruktury technicznej oraz obiektami związanymi z zarządzaniem ruchem, mogą znaleźć się obiekty niezwiązane z tymi potrzebami. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115), istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. W sytuacji, gdy zaistniała potrzeba z jednej strony przebudowy infrastruktury technicznej, a z drugiej strony wystąpiła konieczność takiej realizacji tego elementu projektu budowlanego aby zostały zagwarantowane wymagania związane z zachowaniem budynku wpisanego do rejestru zabytków, to rozwiązanie polegające na przesunięciu tego budynku oraz na realizacji na spornej nieruchomości ciągów pieszych gwarantujących, odpowiednią, do opinii uzgodnieniowej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ekspozycję obiektu zabytkowego, co wiąże się z koniecznością poszerzenia dotychczasowego pasa drogowego, to w ocenie Sądu, takie rozwiązanie jest proporcjonalne do ważonych dóbr prawem chronionych, a przy tym uwzględnia we właściwej proporcji sprzeczne interesy społeczne oraz indywidualne.
Brak też jest podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, właściwy, wskazany w tym przepisie organ nadaje decyzji
o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Wskazany przepis stanowi lex specialis w stosunku do uregulowania zawartego w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie jest dopuszczalna kontrola zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia przez pryzmat przesłanek określonych w tym przepisie K.p.a. Natomiast przepis stanowiący podstawę prawną omawianego rozstrzygnięcia odwołuje się wyłącznie do uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego. W świetle uzasadnienia zawartego w decyzji organu I instancji w sposób szczegółowy wskazującego na okoliczności związane z interesem społecznym, a także z interesem gospodarczym przemawiającym za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, należy za zgodne z prawem uznać stanowisko Wojewody, który nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych do podważenia tego rozstrzygnięcia.
Reasumując powyższe motywy, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, innego niż wyżej określone co do podziału działki Nr [...] naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i niezbędny do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja, poza wskazanym naruszeniem co do działki nr [...], w pozostałym zakresie odpowiada art. 11f specustawy drogowej i pod żadnym innym względem nie narusza prawa.
W tej sytuacji pozostaje jeszcze do wyjaśnienia treść wyroku i podstawa prawna rozstrzygnięcia. Jak już było to kilkakrotnie sygnalizowane, ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera specyficzne, własne uregulowania materialno-prawne i proceduralne. Do takich uregulowań zaliczyć też należy art. 11 i art. 31 ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 3, w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Tymczasem w niniejszej sprawie wadą opisaną wyżej dotknięta jest tylko część zaskarżonej decyzji dotycząca działki nr [...] co do ustalonego zakresu jej podziału. W tej sytuacji Sąd nie miał prawa uchylić decyzji organu odwoławczego.
W ocenie Sądu, w świetle art. 31 nie istniała też możliwość uchylenia tej decyzji w części dotyczącej wadliwego rozstrzygnięcia. Wskazany przepis stanowi: ". Nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. 2. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego".
W przedmiotowej sprawie jest poza sporem, że wyrokowanie nastąpiło po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, co wynika miedzy innymi z treści oświadczeń stron złożonych do protokołu rozprawy. W tym stanie faktycznym i przy takiej regulacji uprawnień sądu I instancji, który nawet w wypadku stwierdzenia ciężkich naruszeń przepisów postępowania lub ciężkich wad decyzji nie posiada uprawnień do stwierdzenia jej nieważności lub do jej uchylenia z powodu wystąpienia podstawy wznowienia postępowania, stanąć trzeba na stanowisku, że Sąd ten nie jest również uprawniony do uchylenia decyzji nawet w części w przypadku stwierdzenia zwykłych jej wad, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (szerzej na ten temat vide: M. W., Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, C. H. Beck , Warszawa 2010, str. 314-319).
Dlatego Sąd poprzestał co do zakwestionowanej części decyzji na wskazaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 11 ust. 3 i art. 31 ust. 2 specustawy drogowej,
że zaskarżona decyzja, w zakwestionowanej części, wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Rozstrzygając o kosztach postępowania Sąd stosował art. 200 art. 205 § 2 P.p.s.a,
a także art. 206 tej ustawy, miarkując zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę, ponieważ uwzględnienie skargi nastąpiło tylko w części.