II SA/Sz 611/23

II SA/Sz 611/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Jolanta Kwiecińska /sprawozdawca/
Marzena Kowalewska
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 483/24 - Wyrok NSA z 2025-02-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 6 , art. 7, art. 80, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 , art. 156 § 1 pkt 2, w zw. z art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 559
art. 2 ust. 1,art. 4eb ust. 1, art. 6 ust. 1,art. 7 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 18 pkt 3, art. 16 ust.1, art. 18a, 18d
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia 4 maja 2023 r. nr SKO.4173.1205.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt [...]
U Z A S A D N I E N I E
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2023 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "Organ odwoławczy") stwierdziło nieważność decyzji wydanej wobec E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością
z siedzibą w M. (dalej: "Strona", "Skarżąca") przez Burmistrza [...] z [...] grudnia 2022 r., znak [...] w części, tj. pkt 1, mocą której zmieniono z dniem [...] stycznia 2023 r. decyzję Wójta Gminy M. nr [...] z [...] grudnia 2007 r. w sprawie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (zmienionej decyzją Burmistrza [...] z [...] stycznia 2017 r. znak [...]
W uzasadnieniu skarżonej decyzji Organ odwoławczy na wstępie przestawił chronologię zdarzeń mających wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Organ wyjaśnił, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2022 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz.U.2022.1597; dalej: "Rozporządzenie"), wydanym na podstawie art. 4 ust 1 ustawy
z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2022.559 j.t. ze zm.; dalej: "u.s.g.") dokonano zmian administracyjnych w powiecie K.. W myśl § 1 pkt 4 lit. b przywołanego powyżej rozporządzenia z obszaru gminy M. wyłączono miejscowość Ł. i włączono następnie do gminy S., zgodnie z § 5 rozporządzenia. Rozporządzenie w przedmiotowym zakresie weszło w życie z dniem [...] stycznia 2023 r.
Na obszarze gminy M. kwestię gospodarki wodno - ściekowej realizował Z. W. - K. spółka z o. o. w organizacji, a następnie realizuje E. Sp. z o.o. Działalność ta była i jest prowadzona na podstawie zezwolenia wydanego w trybie ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Jak wskazał Organ odwoławczy decyzją Wójta Gminy M. z [...] grudnia 2007 r. nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 16 ust.1 ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2006.123.858 j.t. ze zm.; dalej: "u.z.z.w.z.o.ś"), po rozpatrzeniu wniosku Z. W. - K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji, zezwolono na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
W punkcie 1 zezwolenia określono przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem podając, iż stanowi on ujmowanie, uzdatnianie i zbiorowe odprowadzanie
i oczyszczanie ścieków na terenie gminy M., przy użyciu urządzeń wodociągowych
i kanalizacyjnych znajdujących się w chwili wydania zezwolenia w posiadaniu przedsiębiorstwa, jak i przez nie wybudowanych po jego uzyskaniu, w oparciu o wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, zgodny
ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak
i miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Kolejno w pkt 2 określono datę podjęcia działalności, w pkt 3 ustalono wymagania w zakresie usług wodociągowo - kanalizacyjnych, w tym w podpunkcie 3 zobowiązano przedsiębiorcę do zgłoszenia niezwłocznie wszelkich zmian danych określonych w zezwoleniu Wójtowi Gminy M.. Następnie w punkcie 4 określono uprawnienia kontrolne Wójta Gminy M., w punkcie 5 warunki wprowadzania ograniczeń dostarczania wody w przypadku występowania
jej niedoboru, w punkcie 6 zobowiązano przedsiębiorstwo do prowadzenia racjonalnej gospodarki w zakresie prowadzonej działalności. Po czym w punkcie 7 określono przesłanki cofnięcia zezwolenia w przypadku, gdy:
1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorstwu wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem;
2) przedsiębiorstwo przestało spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu;
3) przedsiębiorstwo nie usunęło, w wyznaczonym przez wójta terminie, stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem.
Ponadto w punkcie 8 określono przesłanki fakultatywne, przy spełnieniu których Wójt Gminy M. może cofnąć zezwolenie, cofnięcie zezwolenia może nastąpić w sytuacji gdy:
1) przepisy odrębne tak stanowią;
2) przedsiębiorca nie podjął, mimo wezwania, lub zaprzestał wykonywania działalności określonej w zezwoleniu;
3) prowadzona działalność w sposób rażący uchybia warunkom zezwolenia
i przedsiębiorstwo nie usunęło tych uchybień w terminie wyznaczonym przez Wójta;
4) prowadzona działalność narusza warunki Regulaminu dostarczania wody
i odprowadzania ścieków, w punkcie 9 określono wymagania dodatkowe.
Warunki obligatoryjne dotyczące cofnięcia zezwolenia zawarte w decyzji Wójta Gminy M. są tożsame z warunkami zawartymi w art. 18a ust.1 pkt 1-3 u.z.z.w.z.o.ś. Natomiast warunki fakultatywne są językowo tożsame z zapisami ustawy w zakresie
pkt 1 i 2, co stanowi odpowiednik regulacji ustawowej art. 18 a ust. 2 pkt 1 i 2.
Zezwolenie powyższe zostało zmienione w trybie art. 155 ustawy z dnia
[...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 t.j. ze zm.; dalej: "K.p.a.") decyzją Burmistrza [...] z [...] stycznia 2017 r., znak [...] na wniosek Strony w zakresie wskazania podmiotu na rzecz którego wydano zezwolenie z dotychczas Z. W. - K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji na E.
Sp. z o.o.
Decyzją z [...] grudnia 2022 r. znak [...], objętą postępowaniem o stwierdzenie nieważności, Burmistrz [...], po rozpatrzeniu wniosku Strony, orzekł
o zmianie z dniem [...] stycznia 2023 r. ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. opisanej powyżej dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wraz z jej zmianą z [...] stycznia 2017 r. w ten sposób, że:
1) punkt 1 otrzymał brzmienie: "Przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków na terenie gminy M. tj. obręb geodezyjny M. , M. , C. , S. , G. ";
2) w punkcie 3 uchylono podpunkt 7 (traktujący o obowiązku przedkładania Wójtowi Gminy M. konkretnych dokumentów, niezbędnych do zatwierdzenia taryfy).
Ponadto wskazano, że pozostałe warunki decyzji pozostają bez zmian.
Jak podano w uzasadnieniu w. decyzji uchylenie zapisów traktujących o procesie formalno - prawnym dotyczącym rozpatrywania i zatwierdzania wniosków taryfowych jest następstwem zmian formalno - prawnych w tym zakresie i dostosowania zezwolenie
do przepisów ustawy z dnia [...] czerwca 2021 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę
i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano także, że zmiana zezwolenia (pkt 1) jest konsekwencją wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia [...] lipca 2022 r.
na mocy, którego obręb ewidencyjny Ł. o powierzchni [...] ha został wyłączony
z gminy M. i włączony do gminy S. w związku z czym Strona jest zobowiązana zakończyć z dniem [...] grudnia 2022 r. swoją działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzeni w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na obszarze obejmującym obręb ewidencyjny Ł..
Kolegium wskazało, że znany jest notoryjnie fakt wydania w następstwie decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 2022 r. decyzji o zmianie zezwolenia przez Burmistrza S.. Burmistrz S. decyzją nr [...] z [...] stycznia 2023 r., znak [...], zmienił de facto decyzję Wójta [...] nr [...] z dnia 2017 r. w sprawie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków zmienionego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w ten sposób, iż wskazał, że obszar działalności przedsiębiorstwa wodno
- kanalizacyjnego obejmuje również obręb Ł.. Ostatnią z decyzji wydano na podstawie art. 18 c u.z.z.w.z.o.ś, art. 4 eb ust.1 u.s.g. w związku z § 1 pkt 4 lit. b Rozporządzenia
i art. 16 § 1, art. 104, art. 108§ 1 K.p.a. Godzi się zauważyć, iż Kolegium rozpatruje odwołanie od niniejszej decyzji Burmistrza S., a sprawie została nadana sygnatura [...], do przedmiotowego postępowania pismem z dnia 14 kwietnia
2023 r., znak [...] przystąpił Prokurator Rejonowy w K., wnosząc jednocześnie o powiadamianie Prokuratury o podjętych czynnościach oraz doręczanie odpisów wydanych decyzji
Następnie Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrz [...]
z [...] grudnia 2022 r. znak [...], jednocześnie informując Stronę,
że zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. może ona złożyć pisemne wyjaśnienia i uwagi
do prowadzonego postępowania w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia. Kolegium także zawiadomiło Prokuratora Rejonowego w K.
o procedowaniu w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż prowadzone pod sygnaturą [...] postępowanie, do którego udział zgłosił Prokurator, jest powiązane zarówno przedmiotowo jak i podmiotowo z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza [...].
W wyznaczonym terminie stanowiska przedłożyła Strona reprezentowana przez prokurenta oraz Burmistrz [...].
W pierwszym ze stanowisk z [...] kwietnia 2023 r. przekazanym przez Stronę podano, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]
z dnia [...] grudnia 2022 r. i przywołano następujące argumenty.
1) decyzja została wydana w granicach i na podstawie prawa przez uprawniony do tego organ, w związku i w celu wykonania Rozporządzenia w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miast, zgodnie z którym Gmina M. została pomniejszona o wymienione
w rozporządzeniu tereny - obręb Ł.;
2) zgodnie z zasadą terytorialnego podziału obowiązków o jakiej mowa w art.1 u.s.g. oraz art.1 ustawy z dnia [...] grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U.2021.679 t.j.), z dniem [...] grudnia 2022 r. ustało prawo jak i obowiązek Gminy M.
do działania w obrębie Ł., a co za tym idzie prawo jak i obowiązek do działania
dla Strony; należy zaznaczyć, że jest ona spółką komunalną utworzoną przez gminę M. w celu wykonywania jej zadań własnych i stanowi niejako narzędzie
do wykonywania gospodarki komunalnej przez gminę M. , która przez spółkę realizuje w tym zakresie zadania własne;
3) z uwagi na brak możliwości dokonania jakichkolwiek uzgodnień z gminą S. - spowodowanej zupełną biernością tej gminy, nie odpowiadającej na wysuwane propozycje w tym zakresie - spółka zgłosiła Burmistrzowi M. zakończenie działalności na terenie obrębu Ł. z dniem [...] grudnia 2022 r., a ten w dniu [...] grudnia 2022 r. zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. wydaną przez Wójta Gminy M. o udzieleniu zezwolenia na działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy M. stwierdzając, że pozwolenie obowiązuje od dnia [...] stycznia 2023 r. na terenie gminy M.
- z wyłączeniem obrębu Ł.;
4) decyzja w/w została wydana w czasie, gdy Burmistrz [...] był organem wyłącznie właściwym do rozstrzygania spraw w zakresie pozwolenia będącego przedmiotem decyzji, jak również, wydana decyzja stwierdzała jedynie stan rzeczy wynikający
z obowiązujących przepisów prawa;
5) art. 4eb ust.1 u.s.g. wyraźnie stanowi o tym, że gmina przejmująca terytorium innej gminy wstępuje przede wszystkim we wszystkie obowiązki na tym obszarze (a nie tylko prawa); podkreślone to zostało także wyraźnie w stanowisku PGW Wody [...] przekazanym stronom w międzyczasie.
W konsekwencji powyższego, zadania zbiorowego zaopatrzenia w wodę
i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Ł. przestały być zadaniami własnymi Gminy M. i Strony. W związku z powyższym, obowiązki z nimi związane przejęła Gmina S. i ona ponosi koszty ich wykonywania i nie może ich bezpodstawnie unikać - tak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia [...] września 2010 r., II OSK [...]. Prawo wypowiadania umów odbiorcom usług Strony, jest jednocześnie korelatem obowiązku gminy S. do podpisania umów z tymi odbiorcami od dnia [...] stycznia 2023 r. Gmina S. nie może przecież bezpodstawnie oczekiwać, że Strona - będzie wykonywać zadania własne gminy S. na jej terenie wbrew wyżej wymienionym przepisom. W związku z powyższym brak jest przesłanek
do zarzutu nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza [...], a wszczęte postępowanie powinno zostać umorzone.
Drugie ze stanowisk przesłane przez Burmistrza [...] stanowi wyjaśnienie przesłanek zmiany decyzji. Opiera się ono na przywołaniu zasady z art. 6 K.p.a. (legalizmu) oraz art. 19 (obowiązku organów administracji publicznej przestrzegania
z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej). Wkroczenie w zakres właściwości określonego organu administracji publicznej przez inny organ stanowi kwalifikowane naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności. Właściwość miejscowa organu administracji publicznej to zdolność do załatwiania spraw indywidualnych należących do jego właściwości rzeczowej, powstałych na przypisanym temu organowi obszarze działania. Obszar (terytorialny zakres) działania organu administracji publicznej ustala się na podstawie przepisów prawa ustrojowego. Obszarem działania organów administracji publicznej są określone ustawowo jednostki podziału terytorialnego państwa, ewentualnie zespoły tych jednostek lub ich części, przy czym przepisy prawa z reguły wskazują, że dany organ wykonuje swoje kompetencje
na obszarze danej jednostki oddziału terytorialnego, chyba że terytorialny obszar działania wynika już z nazwy organu (wyrok NSA z [...] kwietnia 2017 r., II OSK [...]). W dniu [...] grudnia 2022 r. Burmistrz [...] wydał decyzję administracyjną na mocy, której ograniczono obszar działalności przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego prowadzącego działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w ten sposób, iż obręb Ł. został wyłączony z niniejszego zezwolenia. Mając powyższe na względzie Burmistrz był uprawniony do wydania takiej decyzji, gdyż obręb Ł. na dzień wydania przez Burmistrza [...] decyzji znajdował się na terenie gminy M.. Nadto w ocenie Burmistrza [...] regulacja zawarta
w art. 4 eb ust. 1 u.s.g. dotycząca przejęcia praw i obowiązków gminy na "przejmowanym obszarze" nie jest precyzyjna. Oznacza to, że podlegają sukcesji tylko prawa i obowiązki wynikające np. z decyzji administracyjnej skierowanej do gminy tracącej dany teren, obejmującej tylko ten teren. Przedmiotowa decyzja ma za przedmiot zarówno część terenu przejętego przez inną gminę, jak i część obszaru pozostającego przy gminie. Zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 3 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w zakresie wodociągów i zaopatrzenie w wodę, kanalizacji, a także usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych oraz utrzymania urządzeń sanitarnych. W celu wykonania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydanego przez burmistrza w drodze decyzji. Zezwolenie jest wydawane na wniosek przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego. Należy podkreślić, że gmina M. za pośrednictwem swojej spółki wodno - kanalizacyjnej nie ma obowiązku zaspokajać potrzeb gminy S.
w zakresie wodociągów i kanalizacji na jej terenie. Takie działania bez stosownego porozumienia Strony z gminą S. albo gminy M. z Gminą S. naraża Burmistrza [...] i władze Spółki na odpowiedzialność prawną.
Organ odwoławczy dalej wyjaśnił, że ww. decyzja z [...] grudnia 2022 r. została wydana na podstawie art. 155 K.p.a. oraz art. 18 d u.z.z.w.z.o.ś.
Działania Organu odwoławczego sprowadzały się do ustalenia w zakresie weryfikacji czy ww. decyzja wydana [...] grudnia 2022 r. przez Burmistrza [...], znak OŚGK. 6320.14.2022.21 zawiera wady, których katalog zamknięty zawarty jest w art. 156 K.p.a. Konstrukcja zastosowana w art. 156 K.p.a. powoduje unieważnienie decyzji
z mocą wsteczną (ex tunc), co oznacza, że rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki nieważności postępowania jest stan prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, tj. na dzień [...] grudnia 2022 r. W ocenie Organu odwoławczego stwierdzenie nieważności spowoduje taki skutek jakby decyzja objęta postępowaniem nie została wydana.
Organ odwoławczy stwierdził, że Burmistrz [...] nie miał podstaw materialnoprawnych do zmian zezwolenia poprzez wykluczenie z obszaru działalności prowadzonej przez Stronę obszaru Ł., bowiem działanie to narusza zasadę praworządności wobec jednoznacznych językowo zapisów art. 4eb ust.1 u.s.g. w związku z zapisami § 1 pkt 4 lit. b Rozporządzenia, tj. przepisy szczególne sprzeciwiają się takiej zmianie.
Zdaniem Organu odwoławczego oceny sprawy nie zmienia kwestia przywołania
w podstawie materialnoprawnej kontestowanej decyzji zapisów art. 18d u.z.z.w.z.o.ś. stanowiącym o kompetencji przynależnej wójtowi (burmistrza, prezydenta miasta)
w zakresie wydawania decyzji o odmowie wydania zezwolenia, jego zmianie i cofnięciu, bowiem kompetencja ta nie może być używana w celu sprzecznym z prawem, a wydanie decyzji przez Burmistrza [...] taki skutek ze sobą niesie skoro z przepisów, które winien stosować ten organ - nadto jednoznacznych językowo - wynika w realiach niniejszej sprawy, iż gmina S. wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki wynikające zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych w tym bezsprzecznie w prawa
i obowiązki wynikające z ww. decyzji z [...] grudnia 2007 r. ze zmianą z [...] stycznia 2017 r.
W ocenie Organu zmiana decyzji przywołanej powyżej w zakresie pkt 1 przez Burmistrza [...] dokonana [...] grudnia 2022 r. była niedopuszczalna, bowiem zmierzła
w swej istocie do obejścia przepisów prawa poprzez wykorzystanie regulacji ustawy
o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków bez uwzględnienia kontekstu zarówno faktycznego oraz prawnego w którym została podjęta.
Dalej w uzasadnieniu skarżonej decyzji Organ odwoławczy wskazał,
że w orzecznictwie przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu
art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze-skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. W związku z powyższym przyjął, że przesłanki
te się spełniły łącznie. Decyzja organu I instancji w zakresie pkt 1 została wydana
z naruszeniem art. 155 K.p.a. w związku z art. 4eb ust 1 u.s.g., kiedy to ostatni
z przywołanych przepisów, jednoznaczny językowo nie zezwalał na zmianę decyzji
w trybie 155 K.p.a., nadto zmiana dokonana w realiach rozpatrywanej sprawy jest sprzeczna z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Zatem nie można przyjąć, iż wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami prawa, gdyż zostało wydane z rażącym naruszenia prawa, bowiem zestawienie decyzji Burmistrza [...] w zakresie pkt 1 tej decyzji pozwala na czynienie ustaleń, iż akt ten narusza prawa w sposób rażący.
Podsumowując Organ odwoławczy wskazał, że analiza akt postępowania pozwoliła na czynienie ustaleń, iż decyzja jest objęta w zakresie pkt 1 wadą rażącego naruszenia prawa bowiem zestawienie przepisów ustawy art. 155 K.p.a. w związku z art. 4eb ust.1 u.s.g. z art. 17 ust.1 pkt 2 i art. 18 pkt 3 u.z.z.w.z.o.ś. z treścią wydanego rozstrzygnięcia pozwala na podjęcie bezsprzecznych ustaleń, iż decyzja ta winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną natomiast decyzja ta w zakresie punktu 2 mocą którego uchylono w punkcie 3 podpunkt 7 zezwolenia traktujący o przebiegu formalno
- prawnym zatwierdzania wniosków taryfowych pozostaje w mocy.
Strona zaskarżyła ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w K. z [...] maja 2023 r. skargą wniesioną do tutejszego Sądu wnosząc
o wyznaczenie rozprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie:
1) art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne zastosowanie mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
2) art.155 K.p.a. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w związku z art. 4eb ust. 1 u.s.g. i art. 18c i art. 18d u.z.z.w.z.o.ś., które zostały błędnie zastosowane;
3) art. 77 § 1 oraz 78 § 1 K.p.a. przez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego sprawy, także w wyniku pominięcia wniosków dowodowych składanych przez Skarżącego w toku postępowania przez co nastąpiło również naruszenie zasady praworządności
(art. 6 K.p.a.) i prawdy obiektywnej (art.7 K.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) - mające bezpośredni i istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: [...]) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j.; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada,
czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny
z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić
jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie
do unormowania zawartego w art. 145 § 1 P.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę
do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie
z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów
lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych
w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego
jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądu w zakreślonych wyżej granicach jest legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , które decyzją z [...] maja 2023 r. nr [...] stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 2022 r. znak: [...] w części, tj. pkt 1 decyzji o zmianie.
Istota sporu wyrażona sformułowanymi w skardze zarzutami sprowadza
się do tego czy w tej sprawie ww. decyzja Burmistrza [...] z [...] grudnia 2022 r. w pkt 1 dotknięta jest wadą kwalifikowaną, tj. rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Skarżącej decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie narusza prawa w sposób rażący i uzasadniający wyeliminowanie
jej z obrotu prawnego.
Wobec tak zarysowanego przedmiotu sporu w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, niedopuszczalne jest zatem dokonywanie rozszerzającej interpretacji przesłanek nieważnościowych. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest więc jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w tym przepisie. Nie może być ono natomiast wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie
to nie jest bowiem "trzecią" instancją. Kompetencje organu administracji publicznej
są zawężone wyłącznie do oceny zaistnienia kwalifikowanych wad decyzji,
a wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., rozumianych wąsko i ściśle.
W rozpoznawanej sprawie analizowaną przesłanką nieważności było rażące naruszenie prawa, do którego odwołuje się art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. w zw. z art. 4eb ust. 1 u.s.g. i art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 18 pkt 3 u.z.z.w.z.o.ś.
Wskazać zatem należy, że stanowiąca podstawę przeprowadzenia w tej sprawie postępowania nieważnościowego określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka rażącego naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyroki NSA z:
24 listopada 2003 r., III SA 845/02 i 13 maja 2003 r., III SA 2395/01, dostępne
w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Jako "rażące" kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki.
Ta kwalifikowana wadliwość zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające
do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części.
Sprowadza się to do nadania decyzji treści, która jest "ponad prawem",
tzn. nie można jej wyinterpretować z żadnej normy prawnej. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki. Rozstrzygnięcie takie można by uznać wręcz
za niedorzeczne z punktu widzenia okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 grudnia 2007 r., I SA/Gd 817/07; wyrok NSA
w Warszawie z 13 października 2005 r., FSK 2294/04, CBOSA). "Rażący" to dający
się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Nie może być zatem podstawą do takiego działania norma prawna,
co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 20 października 2006 r., II FSK 113/06, CBOSA). O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości,
a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową (por. wyroki NSA z: 23 czerwca 2005 r., FSK 2475/04 i 28 stycznia 2005 r., FSK 1371/04, CBOSA). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z powodu rażącego naruszenia prawa należy kierować się przede wszystkim gramatyczną wykładnią tego pojęcia, eliminując przy ocenie wystąpienia kwalifikowanej wady decyzji elementów rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.
Przyjmuje się co do zasady, że wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło
do jej wydania. Wyjątkowo jednak, ze względu na kardynalne wadliwości proceduralne kwalifikujące się do rażących uchybień przepisów postępowania, których dopuścił
się organ wydający weryfikowaną decyzję, powinny być one wzięte pod uwagę
i uwzględnione w rozstrzygnięciu w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić bowiem wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W związku z powyższym oczywiste i przez to "rażące" naruszenia przepisów postępowania, mające kwalifikowany wpływ na treść kontrolowanej decyzji, znajdują swoją podstawię w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok WSA
we Wrocławiu z 15 lipca 2021 r., II SA/Wr 161/21, CBOSA). W pojęciu rażącego naruszenia prawa mieści się również ocena skutków naruszenia prawa łączona
z wystąpieniem kwalifikowanych cech naruszenia prawa (por. M. Jaśkowska w:
A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 904-906).
Dlatego przesłanki "rażącego" naruszenia prawa, obejmują fakt oczywistości samego naruszenia prawa oraz to jakie rozlegle lub istotne są to skutki i czy skutki te dają się czy też nie, pogodzić z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Jeśli zatem oczywistość naruszenia występuje, a jej skutki są nie do zaakceptowania, uzasadnione jest podważenie stabilności ostatecznego orzeczenia w trybie nieważności z uwagi
na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Zasadnie zatem wskazało Kolegium, że o rażącym naruszeniu prawa
w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze-skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności (vide wyroki NSA z: 29 maja 2020 r.,
I OSK 1383/19 i 18 maja 2015 r., II OSK 1954/13). Również zasadnie wskazał Organ,
że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zasadnie uznało Kolegium,
że w odniesieniu do pkt 1 decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 2022 r. znak: [...] zostały spełnione ww. przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tym samym zaskarżona decyzja stwierdzająca jej nieważność w tym zakresie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Sąd wskazuje, że decyzja, której nieważność stwierdzona została zaskarżoną decyzją została wydana na podstawie art. 155 K.p.a. oraz art. 18d u.z.z.w.z.o.ś.
Jak stanowi art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają
się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Wydanie decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 2022 r. miało miejsce
w związku z ww. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2022 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statutu miasta, albowiem na mocy przedmiotowego rozporządzenia dokonano zmian administracyjnych w powiecie koszalińskim. Jak bowiem wynika z § 1 pkt 4 lit. b
w zw. z § 5 Rozporządzenia z dniem [...] stycznia 2023 r. w powiecie koszalińskim
z obszaru gminy M. wyłączono obszar ewidencyjny Ł. o powierzchni [...] ha
i włączono go do obszaru gminy S..
Wskazać w tym miejscu należy, że pozycję ustrojową gmin jako podstawowych jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa o samorządzie gminnym. Z art. 1 tej ustawy wynika, że mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową (ust. 1) a ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym
i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.) a do zakresu jej działania należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym m.in. tak zasadniczych dla jej funkcjonowania jak te z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; ochrony zdrowia; edukacji publicznej; lokalnego transportu zbiorowego; porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego; pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych; cmentarzy gminnych; (art. 7 ust. pkt 3, 4, 5, 6, 8, 14 u.s.g.). Zadania realizowane przez gminy, co jest oczywistym, niewątpliwie mają elementarne znaczenie dla funkcjonowania jej wspólnoty, co wynika chociażby m.in. z powyższego, przykładowego wyliczenia.
Istotnym w sprawie jest, że ww. decyzją Burmistrza [...] z [...] grudnia 2022 r.
z dniem [...] stycznia 2023 r. - a zatem z dniem ww. zmiany granic administracyjnych
tej gminy - dokonano zmiany decyzji Wójta Gminy M. z [...] grudnia 2007 r. nr [...], znak [...] wydanej na podstawie art. 16 ust.1 u.z.z.w.z.o.ś., która to decyzja stanowi zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez Skarżącą (po zmianie ww. decyzją Burmistrza [...]
z [...] stycznia 2017 r.) m.in. na terenie obszaru ewidencyjnego Ł.. A zatem działalność Skarżącej spółki gminnej niewątpliwie obejmuje zakres elementarnych
dla funkcjonowania wspólnoty zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę
i zbiorowego odprowadzania ścieków. Realizacja zaś tych zadań uwarunkowana
jest posiadaniem i zakresem ww. zezwolenia.
Odnosząc się zatem do przepisów regulujących kwestie związane
z wykonywaniem zadań w ww. zakresie wskazać należy, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 16 na prowadzenie działalności jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)
w drodze decyzji. Zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które:
1) ma na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej siedzibę i adres, oddział lub przedstawicielstwo w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 470);
2) posiada środki finansowe lub udokumentuje możliwość ich uzyskania
w wysokości niezbędnej do prawidłowego prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania;
3) posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust. 1.
Nie mają przy tym obowiązku uzyskania zezwolenia gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w ustawie. Gminne jednostki organizacyjne opracowują projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 16 ust.3 ustawy). W art. 17 ustawy określono elementy wniosku o udzielenie zezwolenia i tak:
(ust. 1) wniosek o udzielenie zezwolenia powinien zawierać:
1) oznaczenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego ubiegającego
się o zezwolenie, jego siedzibę i adres;
2) określenie przedmiotu i obszaru działalności;
3) określenie środków technicznych i finansowych, jakimi dysponuje wnioskodawca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności objętej wnioskiem;
4) informacje o wynikach ekonomicznych dotychczasowej działalności gospodarczej wnioskodawcy;
5) informacje charakteryzujące poziom świadczonych usług w zakresie ilości, jakości oraz ciągłości dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków;
6) informacje o technologiach stosowanych lub przewidzianych do stosowania przy dostarczaniu wody oraz odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków;
7) określenie terminu podjęcia działalności objętej wnioskiem;
8) numer w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym,
o ile przedsiębiorca taki numer posiada, oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP);
9) projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.
Jak zasadnie wskazał Organ, przepis art. 18a ww. ustawy stanowi o warunkach cofnięcia zezwolenia. I tak zgodnie z ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) cofa zezwolenie w przypadku, gdy:
1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem;
2) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przestało spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu;
3) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie usunęło, w wyznaczonym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) terminie, stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem.
Jak zaś wynika z ust. 2 ww. przepisu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może cofnąć zezwolenie w przypadku, gdy:
1) przepisy odrębne tak stanowią;
2) przedsiębiorca nie podjął, mimo wezwania, lub zaprzestał wykonywania działalności określonej w zezwoleniu.
Zgodnie z art. 18a ust. 3 ww. ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, któremu cofnięto zezwolenie z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 1, może ponownie wystąpić z wnioskiem o udzielenie zezwolenia w takim samym zakresie nie wcześniej
niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane niezwłocznie zgłaszać wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wszelkie zmiany danych określonych w zezwoleniu (art. 18 c). Odmowa wydania zezwolenia, jego zmiana i cofnięcie następuje w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (art. 18 d).
Sąd wskazuje, że zmiana dokonana ww. decyzją z [...] grudnia 2022 r. dotyczyła
– w części objętej nieważnością (pkt 1) – de facto wyłączenia z dniem [...] stycznia 2023 r. z powyższego zezwolenia – warunkującego ww. działalność Skarżącej spółki gminnej - obszaru ewidencyjnego Ł. z dniem [...] stycznia 2023 r., który to obszar z tym dniem włączony został do ościennej gminy S..
Wobec powyższego wskazać należy, że ustawodawca w przepisach ustawy
o samorządzie gminnym zawarł regulacje prawne w zakresie tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gminy oraz ustalania ich granic. W przepisach tym, mając na celu zasadnicze znaczenie zadań realizowanych przez gminy dla funkcjonowania zamieszkujących je społeczności, zawarł również regulacje, które – w razie zmiany granic administracyjnych gmin – zabezpieczają społeczności lokalne przed związanymi z tym skutkami. Przepisy te stanowią niewątpliwie podstawę i wyznaczają kierunek działania dla gminy zarówno przejmującej i przekazującej dany obszar. Nie może być przy tym jakichkolwiek wątpliwości, że przepisy te mają na celu zapewnienie ciągłości realizacji zasadniczych zadań gminy, bez których nie jest możliwe funkcjonowanie społeczności lokalnych jak m.in. te związane z gospodarką wodno – ściekową.
I tak Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 4eb ust. 1 u.s.g. w przypadku zmiany granic gmin polegającej na wyłączeniu części obszaru gminy i jego włączeniu do sąsiedniej gminy, gmina, do której został włączony ten obszar, wstępuje we wszystkie prawa
i obowiązki gminy na tym obszarze, w tym prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych. Niewątpliwie przepis ten reguluje sukcesję generalną przejmującej gminy wobec praw i obowiązków związanych z przejętym obszarem innej gminy, tj. sam fakt przejęcia obszaru skutkuje z mocy prawa pełnym następstwem prawnym gminy przejmującej. A zatem na mocy ww. przepisu gmina przejmująca wstępuje ex lege we wszystkie prawa o charakterze publicznym (w tym administracyjnym) i prywatnym (w tym cywilnym), których stroną była gmina pozbawiona części swojego terenu, a które dotyczą przejętego obszaru. Należy uznać, że wstąpienie w prawa i obowiązki gminy, o którym stanowi art. 4eb ust. 1, dotyczy także wstąpienia
w prawa i obowiązki wobec jednostek organizacyjnych przejętych przez gminę
(P. Chmielnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. WKP 2022).
Poza jakimikolwiek wątpliwościami pozostaje, że mocą ww. przepisu art. 4eb
ust. 1 u.s.g. ustawodawca zapewnił ciągłość wykonywania zadań gminy, w przypadku zmiany granic administracyjnych gmin polegającej na wyłączeniu części obszaru gminy
i jego włączeniu do sąsiedniej gminy. Zachowanie powyższej ciągłości podyktowane
jest wagą zadań realizowanych przez gminy obejmujących zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. w tak podstawowym dla jej funkcjonowania zakresie
jak obejmującym sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania
i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia
w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.), którego to zakresu
de facto dotyczyła decyzja Wójta Gminy M. z [...] grudnia 2007 r. nr [...], znak [...] zmieniona objętą nieważnością w pkt 1 decyzją Burmistrza [...] z [...] grudnia 2022 r.
A zatem, w ocenie Sądu, za zasadne uznać należało stanowisko Kolegium sprowadzające się w istocie do uznania, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu
art. 156 § § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi przyjęcie za dopuszczalne naruszenie
ww. sukcesji uniwersalnej, o której stanowi art. art. 4eb ust. 1 u.s.g., poprzez wydawanie aktów administracyjnych wygaszających - z dniem zmiany granic administracyjnych gmin - prawa i obowiązki gminy "przekazującej" na tym obszarze, w tym prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych, i w efekcie uniemożliwianie gminie obejmującej nowy obszar wraz z zamieszkującą
go społecznością lokalną, realizację zasadniczych dla jej funkcjonowania zadań gminy. Powyższe działanie, zasadnie uznało Kolegium za stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności takiego aktu administracyjnego z uwagi na to, że takie naruszenie prawa spełnia łącznie, w ocenie Sądu, ww. wszystkie trzy przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje gospodarcze-skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności.
Powyższe potwierdza również fakt, że prowadzenie gospodarki wodno-kanalizacyjnej wymaga wydania zezwolenia a koniecznym elementem decyzji
w tym zakresie jest przedmiot i obszar działalności – na co zasadnie wskazało Kolegium. Ponadto trafne również był stanowisko Kolegium, które argumentowało, że wykluczenie unieważnioną decyzją z obszaru działalności Skarżącej obrębu Ł. powodowałoby
w konsekwencji brak podstaw prawnych dla prowadzenia działalności przez Skarżącą
na terenie obrębu Ł., skoro prowadzenie tego typu działalności wymaga zezwolenia. W efekcie gmina "przejmująca" pozbawiona byłaby możliwości zawarcia ze Skarżącą porozumienia w zakresie realizacji zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę
i zbiorowego odprowadzania ścieków na przejętym terenie, na podstawie którego
te zadania są realizowane po ww. zmianie granic administracyjnych gmin.
Zasadnie, w ocenie Sądu, wskazało również Kolegium, że na podstawie art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady państwa prawa wywiedzionej z ustawy zasadniczej wypływa zasada praworządności o której stanowi
art. 6 K.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie
i w granicach prawa. Artykuł 87 ustawy zasadniczej określa zaś źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z którym źródła te stanowi Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, zaś na obszarze działania organów które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Mając na uwadze powyższe rozważania i regulacje prawne Sąd uznał, za zgodne z prawem stanowisko Organu, zgodnie z którym w oparciu o przywołane przepisy Burmistrz [...] nie miał podstaw materialnoprawnych do zmian ww. zezwolenia,
poprzez wykluczenie z obszaru działalności prowadzonej przez Skarżącą obszaru Ł., albowiem działanie takie narusza zasadę praworządności wobec jednoznacznych językowo zapisów art. 4eb ust. 1 u.s.g. w zw. z § 1 pkt 4 lit. b Rozporządzenia, tj. przepisy szczególne sprzeciwiają się takiej zmianie. Jak bowiem słusznie wskazał Organ – i co wynika również z powyższej części przedmiotowego uzasadnienia - racjonalny ustawodawca wprowadzając do systemu prawa ww. przepis miał na celu umożliwienie bezkolizyjnego realizowania zadań publicznych w sytuacji zmian granicy administracyjnych podstawowych jednostek samorządu terytorialnego jakim są gminy
i dlatego pominięcie niniejszej regulacji jest działaniem rażąco naruszającym prawo. Regulacje prawne w zakresie sukcesji generalnej praw i obowiązków wynikających
z zezwolenia są, w ocenie Sądu, precyzyjne i oczywiste.
Tym samym niezasadne okazały się zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów art. 155 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 4eb ust. 1 us.g. i art. 18c oraz art. 18d u.z.z.w.z.o.ś., przy czym trafnie wskazał Organ, że kompetencja przyznana ww. art. 18d nie może być używana w celu sprzecznym z prawem, co – w ocenie Sądu – w związku
z powyższymi okolicznościami miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do zakresu stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] grudnia 2022 r. prawidłowo przyjęło Kolegium, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., albowiem brak jest uzasadnienia
do eliminowania z obiegu prawnego prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco obarczone są wadami powodującymi
jej nieważność. Skoro zatem ww. decyzja z [...] grudnia 2022 r. w pozostałej części nie jest obarczona wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jego nieważności tym samym rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem.
Odnosząc się zatem do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów art. 6,
art. 7, art. 80, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. Sąd zarzutów tych nie podzielił. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jak z kolei stanowi art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy zaś jego oceny dokonuje zgodnie z art. 80 K.p.a., tj. ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
W ocenie Sądu Organ uczynił zadość ww. przepisom. Jak bowiem wynika z akt rozpoznawanej sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skutecznie doręczone Skarżącej, która w toku postępowania nie została pozbawiona prawa
do składania wniosków, w tym dowodowych i wyjaśnień. Ponadto Skarżąca przedłożyła pismo z [...] kwietnia 2023 r. zawierające jej stanowisko w sprawie. Stanowisko w sprawie przedłożył również Burmistrz [...]. Organ zgromadził zupełny materiał dowody, który ocenił nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że uprawnione było stwierdzenie przez Organ nieważności decyzji nr [...] wydanej przez Burmistrza [...] w przedmiocie zmiany decyzji z [...] grudnia 2007 r. w sprawie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków zmienionej decyzją z [...] stycznia 2017 r. znak [...] w części pkt 1, tj. w jakiej zmienia ona przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem zaś w pozostałym zakresie, decyzja pozostaje w mocy.
Z tych względów Sąd na postawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w całości.