II SA/SZ 606/23

II SA/Sz 606/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2, art. 15, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80,  art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 133 par. 1, art. 54 par. 2,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 71 ust. 1,  ust. 2,  art. 59 ust. 1,
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem datowanym na dzień 13 marca 2020 r., (co wynika z załącznika do korespondencji organu I instancji przesłanej na wezwanie Sądu - karty 44-64 akt sądowych), A. S., dalej również jako: "inwestorka", "strona", "skarżąca", działając przez pełnomocnika, zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego - chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w miejscowości R., gmina G..
Burmistrz [...] decyzją z dnia 16 listopada 2020 r., nr OŚR.6220.1.2020, odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia.
Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 marca 2021 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę na nieprawidłowe przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dalej również jako: "u.i.o.ś.". Co prawda organ prowadzący uzyskał opinie i uzgodnienia, niemniej nie dokonał spójnej weryfikacji Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dalej również jako: "Raport" oraz naruszył przepisy dotyczące udziału społeczeństwa. Ponadto wnioskodawczyni nie została wezwana w sposób jednoznaczny do uzupełnienia przedłożonego Raportu o warianty przedsięwzięcia, zgodnie z wymogami art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. W konsekwencji postępowanie zostało przeprowadzone na podstawie niekompletnego Raportu, z naruszeniem ww. przepisu.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją administracyjną z dnia 6 grudnia 2022 r., nr OŚR.6220.1.2020, działając na podstawie art. 71, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1, 2 i 3 u.i.o.ś., art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a." oraz § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej: "rozporządzenie RM"), po ponownym uzyskaniu stanowisk: - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., dalej również jako: "organ sanitarny", nr NZNS.9022.4.40.2021, z dnia 13 października 2021 r.; - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, dalej również jako: "Dyrektor RZGW", nr SZ.RZŚ.4360.1.39.2021.RK z dnia 25 października 2021 r.; - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., Wydział Spraw Terenowych w K., dalej również jako: "RDOŚ", "organ ochrony środowiska", nr WST-K.4221.4.2020.AW.13, z dnia 29 września 2022 r., a także po uzyskaniu wyjaśnień strony do Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.
W motywach uzasadnienia organ I instancji powołał się na wydanie negatywnych stanowisk: opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., w której uznano, że zaproponowane rozwiązania technologiczne i techniczne nie są wystarczające dla właściwej ochrony zdrowia ludzi, jak i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. odmawiającego uzgodnienia warunków, w którym wskazano zastrzeżenia co do wykazywanych stężeń amoniaku i rozwiązania zamiennie zaproponowanego przez wnioskodawcę w zakresie skuteczności zastosowania preparatu mającego ograniczać rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń w powietrzu. Jednocześnie Burmistrz w oparciu o przeprowadzoną analizę inwestycji stwierdził brak wskazania alternatywnych rozwiązań i lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, które jego zdaniem może wpłynąć na pogorszenie nastrojów ludności i narastanie konfliktów społecznych.
Nie zgadzając się z powołaną decyzją i negatywnymi stanowiskami organów uzgadniających (art. 142 k.p.a.), odwołanie od niej złożyła inwestorka. Decyzji tej zarzuciła naruszenie: - art. 6, 7, 7b, 8 i 9 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. szczegółowo opisując zastrzeżenia do ustaleń stanu faktycznego sprawy; - naruszenie art. 77 ust. 9 u.i.o.ś. poprzez brak podjęcia kroków w celu wyjaśnienia zaistniałych w sprawie sprzeczności, do czego organ był zobligowany z mocy prawa.
Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 104 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w powiązaniu z naruszeniem przepisów art. 71, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1, 2 i 3 u.i.o.ś. poprzez wydanie decyzji odmownej, podczas gdy w sprawie istniały przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej.
Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, opinii i postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem inwestora, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia i opinii w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr SKO.4170.20.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) w związku z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.i.o.ś. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.), jak i mając za podstawę § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium, przedstawiło ustalony stan faktyczny sprawy i podstawy prawne rozstrzygnięcia, odnosząc je do przedmiotu postępowania.
Następnie organ odwoławczy wymienił podjęte w sprawie stanowiska uzgodnieniowe i stwierdził, że nie podziela zarzutu strony skarżącej, w kwestii naruszenia art. 77 ust. 9 u.i.o.ś., albowiem brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzi sprzeczność uzgodnień skoro RDOŚ odmówił dokonania uzgodnienia w ogóle, a zatem nie określił warunków, które mogłyby być sprzeczne z ustaleniami uzgodnienia innego organu. Jednocześnie odmowa uzgodnienia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.
Zdaniem Kolegium organy dokonują uzgodnień w zakresie swoich kompetencji, które nie są tożsame. Dyrektor RZGW badał sprawę pod kątem wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wodno-gruntowe, natomiast odmowa uzgodnienia przez RDOŚ oparta została o negatywny wpływ inwestycji na jakość powietrza na analizowanym terenie (poziom amoniaku). Rozpatrując zażalenie na niezaskarżalne samoistnie postanowienie organu uzgadniającego, trzeba uwzględnić charakter i właściwość kompetencyjną Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Dokonywana w postępowaniu odwoławczym weryfikacja takiego rozstrzygnięcia ograniczona jest wyłącznie do stwierdzenia błędów powodujących, że wydana w oparciu o uzgodnienie środowiskowe decyzja byłaby sprzeczna z prawem.
Kolegium podzieliło stanowisko, że podstawy do odmowy wydania decyzji (bądź odmowy uzgodnienia przez RDOŚ) nie mogą stanowić uciążliwości "odorowe", gdyż ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu. W niniejszej sprawie za kryterium oceny w tym zakresie przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenia amoniaku, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał stosownych analiz w tej kwestii.
Organ odwoławczy stwierdził, że wobec odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia zarówno przez organ sanitarny, jak i organ ochrony środowiska, uzasadniona jest odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań przez Burmistrza dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
Kolegium nie podzieliło zarzutu oparcia decyzji odmownej o pozaprawne kryteria na tle zaistniałego w sprawie konfliktu społecznego, wątpliwości w zakresie rzekomych immisji "odorowych" oraz oparcie rozstrzygnięcia o zasady zapobiegania i przezorności, które nie mogą stanowić podstawy materialnoprawnej odmowy decyzji, wskazując, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu odniósł się wprawdzie do zaistniałego konfliktu społecznego, niemniej decyzja odmowna została wydana w związku z odmową uzgodnienia przez RDOŚ.
Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do braku należytego rozważenia charakteru i specyfiki planowanej inwestycji w zakresie planowanej budowy budynków inwentarskich i braku rozważenia w tym kontekście słusznego interesu inwestorki i proponowanych przez nią rozwiązań, organ odwoławczy uznał, że nie znajduje on potwierdzenia w aktach organu I instancji. W toku postępowania organ wystąpił o wymagane uzgodnienia i przesyłał do organów uzgadniających przedłożone uzupełnienia i wyjaśnienia przedłożone przez stronę.
Według Kolegium brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony.
Odnosząc się do zarzutu przedstawienia alternatywnych rozwiązań i lokalizacji przedsięwzięcia, Kolegium ustaliło, że wariant alternatywny różni się w istocie wyłącznie lokalizacją zbiornika do magazynowania gnojowicy, natomiast wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest tożsamy z wariantem proponowanym przez wnioskodawcę, poza zwiększoną o 1 metr wysokością wylotu z wentylacji kominowej. W ocenie organu II instancji nie stanowi to rozwiązania alternatywnego, które pozwoliłoby wyeliminować negatywny wpływ inwestycji na środowisko, jak to ustalił RDOŚ w postanowieniu o odmowie uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. S., działając przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
lakoniczne powielenie stanowiska przyjętego przez organ pierwszej instancji, podczas gdy organ winien był samodzielnie przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy, oprzeć się na samodzielnej argumentacji i ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę, a co zdaniem skarżącej nie nastąpiło;
bezrefleksyjne przyjęcie jako prawidłowego odmownego postanowienia uzgadniającego, wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia 29 września 2022 r. oraz negatywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 5 czerwca 2020, podczas gdy należyta analiza ich treści prowadzi do wniosku, że zostały one oparte na ogólnikowych kryteriach, a nie merytorycznej ocenie i wypracowaniu konkretnych rozwiązań zmierzających do wypełnienia wymaganych prawem norm ochrony środowiska, co zarazem stanowiło wyraz powielenia negatywnego nastawienia lokalnej społeczności do planowanego przedsięwzięcia;
sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, a przez to dowolną ocenę postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia 29 września 2022 r., którego treść stanowi przejaw jednoznacznie z góry negatywnego i przez to nieuzasadnionego podejścia do twierdzeń i stanowiska skarżącej, kiedy wszelkie wątpliwości organu zostały w toku postępowania merytorycznie wyjaśnione i należycie uargumentowane, zaś z doświadczenia pełnomocnika skarżącej z etapu postępowania administracyjnego prowadzącego analogiczne postępowania na terytorium całej Polski płynie wniosek, że tutejszy organ uzgadniający jest jedynym w skali kraju, który nie uznaje powoływanego środka redukującego emisję amoniaku, a ponadto działania tegoż organu ograniczyły się jedynie do podnoszenia wątpliwości, nie przedstawiając żadnego przekonującego dowodu na poparcie swych twierdzeń;
uznanie za prawidłowy wniosek płynący z treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia 29 września 2022 r. jakoby miało dojść do negatywnego wpływu inwestycji na jakość powietrza na analizowanym terenie, podczas gdy organ nie stwierdził naruszeń częstości przekroczeń;
sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, a przez to dowolną ocenę zgromadzonych dowodów, a w szczególności przypisanie zbyt dużej doniosłości stanowisku okolicznych mieszkańców i podmiotów sprzeciwiających się planowanej inwestycji, które doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia na podstawie podnoszonej przez nich argumentacji;
przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a ponadto poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a co za tym idzie nienależyte wyjaśnienie stanu fatycznego sprawy, w szczególności poprzez brak należytego rozważenia charakteru i specyfiki planowanej inwestycji w zakresie planowanej budowy budynków inwentarskich i brak rozważenia w tym kontekście słusznego interesu inwestorki, a zwłaszcza w kontekście przedłożonych przez nią wyjaśnień i materiałów co do spornych kwestii, które merytorycznie odnosiły się do stawianych zarzutów i proponowanych wariantów przedsięwzięcia;
dowolne, a nie swobodne uznanie, że skarżąca nie przedstawiła alternatywnych rozwiązań i lokalizacji w kontekście wątpliwości organów powstałych w toku postępowania;
brak dokonania jakichkolwiek własnych ustaleń oraz rzeczywistej oceny stanu faktycznego i oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko w kontekście treści przedłożonych dokumentów, to jest Raportu oddziaływania na środowisko, przedłożonych materiałów i licznych merytorycznych uzupełnień, podczas gdy organy winny w razie wątpliwości dokonać dalszych, stosownych do okoliczności czynności a nie polegać i obarczać wyłącznie skarżącej negatywnymi skutkami procesowymi prowadzonego postępowania dowodowego;
sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, a przez to dowolną ocenę zgromadzonych dowodów, a w szczególności poprzez pominięcie treści pozytywnego postanowienia uzgadniającego Dyrektora RZGW z dnia 25 października 2021 r. oraz nienależyte rozważenie treści opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 5 czerwca 2020 r.;
brak umożliwienia stronie realizacji inwestycji poprzez zaakceptowanie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia ze względu na pozaprawne kryteria odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia na tle zaistniałego w sprawie problemu tzw. immisji "odorowych" i rzekomego przekroczenia norm określonych przepisami prawa, podczas gdy okoliczności te nie powinny być przesądzające w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym z uwagi na brak regulacji normatywnej w tym zakresie, brak ustalenia, żeby takie przekroczenia zachodziły;
naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez błędną wykładnię zasady przezorności, która nie polega w swej istocie na zapobieganiu wystąpienia wszelkich potencjalnych czynników ryzyka naruszenia norm związanych z ochroną środowiska, podczas gdy sam tok postępowania w przedmiocie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i konieczność spełnienia określonych przepisami wymogów stanowi o właściwej realizacji tejże decyzji;
naruszenie art. 77 ust. 9 u.i.o.ś. poprzez brak dokonania uzgodnienia wobec sprzecznych stanowisk organów uzgadniających, podczas gdy z dyspozycji powołanego przepisu w danych okolicznościach wynikał obowiązek podjęcia inicjatywy w celu rozstrzygnięcia sprzeczności, uzyskania porozumienia i merytorycznego załatwienia sprawy, a niewystarczające było poprzestanie na uznaniu i powieleniu stanowisk podmiotów sprzeciwiających się skarżącej, a także stanowiska organu pierwszej instancji;
naruszenie przepisów art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 i 2, art. 80 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy obie decyzje są nieprawidłowe, zaś należyta ocena sprawy powinna prowadzić do pozytywnego załatwienia sprawy.
W konsekwencji powyżej sformułowanych naruszeń, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ odwoławczy winien był orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości.
Mając powyższe na względzie strona skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozważenie zasadności uchylenia negatywnych stanowisk odpowiednio: organu ochrony środowiska i organu sanitarnego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach uzasadnienia strona skarżąca odnosząc się do głównej tezy postanowienia RDOŚ, że kwestionowane wyniki stężeń amoniaku wskazujące na przekroczenia poza granicami działki inwestycyjnej mogą wynikać ze zbyt małej liczby punktów pomiarowych lub z dużego skoku wartości współrzędnych, wskazała, że należy traktować ją jako stwierdzenie poparte wyłącznie dowolnym ustaleniem organu uzgadniającego w tej materii, albowiem brak jest rzeczowej argumentacji, która mogłaby podważyć ustalenia częstości przekroczeń.
Wnosząca skargę nie zgodziła się także z argumentacją orzekających organów, że w toku postępowania nie wykazano alternatywnych rozwiązań i lokalizacji przedsięwzięcia. Organ pomimo dostrzeżenia różnic w proponowanych wariantach przyjął jako swoje ustalenia organu uzgadniającego nie czyniąc szerszej analizy w tym zakresie. Jest to działanie niezrozumiałe, albowiem trudno uznać, aby proponowane warianty były pozorne, czy nie spełniały określonych prawem wymagań.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na wezwanie Sądu kierowane do organu odwoławczego o udzielenie informacji, czy przesłane wraz ze skargą akta administracyjne stanowią komplet akt, w oparciu o które Kolegium wydało zaskarżoną decyzję z dnia 25 kwietnia 2023 r.,
nr SKO.4170.20.2023, czy też organ ten dysponuje jeszcze dokumentacją, która została pominięta, a jeśli tak to o jej nadesłanie do sądu przez ePUAP w zakreślonym terminie, Kolegium w piśmie z dnia 25 października 2023 r. poinformowało, że posiada w swojej dokumentacji ponaglenie skarżącej na niezałatwienie w terminie sprawy SKO.4170.20.2023 rozpatrzone postanowieniem z dnia 22 marca 2023 r.,
nr SKO.4170.867.2023, jako nieuzasadnione.
Jednocześnie Kolegium oświadczyło, że "pozostała dokumentacja dotycząca ww. sprawy tj. akta organu I i II instancji, na podstawie których została wydana decyzja SKO.4170.20.2023 jest w posiadaniu WSA w Szczecinie".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej "p.p.s.a.").
Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CIVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy decyzję Burmistrza [...] odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego – chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w miejscowości R., gmina G..
Materialnoprawną podstawę wydania powołanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm. w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji).
Stosownie do art. 71 ust. 1 cytowanej ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.
Uzyskanie wskazanej wyżej decyzji jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).
Jak wynika z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy.
Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). W przedmiotowej sprawie, decyzja dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – chlewni przeznaczonej do chowu zwierząt innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 lit a) ww. rozporządzenia w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP.
W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że zachodzą podstawy do odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji z dnia 6 grudnia 2022 r., organ I instancji, "ze względu na dużą obsadę chlewni wynoszącą łącznie 278,6 DJP trzody, podzielił stanowisko wyrażone w ocenie wpływu inwestycji na środowisko dokonanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., przedstawione w opinii sanitarnej z dnia 13 października 2021 r. (podtrzymujące stanowisko wyrażone w opinii z dnia 5 czerwca 2020 r.) oraz stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. wyrażone w opinii z dnia 1 października 2020 r. Wspomniane organy odmówiły uzgodnienia realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia ze względu na negatywny wpływ inwestycji na jakość powietrza na analizowanym terenie oraz negatywny wpływ na jakość życia mieszkańców miejscowości zlokalizowanych w pobliżu miejsca inwestycji.
Rozpoznając wniesione przez stronę odwołanie od powyższej decyzji, Kolegium nie poczyniło w zasadzie własnych ustaleń w niniejszej sprawie, ograniczając się do zajęcia stanowiska co do podnoszonych przez stronę zarzutów.
Z przyczyn, o których będzie mowa poniżej, weryfikacja prawidłowości zajętego przez organy w tej sprawie stanowiska w zakresie ustaleń faktycznych, a w konsekwencji także prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego jest niemożliwa z powodu braku pełnych akt sprawy.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2170/07, WSA we Wrocławiu z 29 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 306/18, WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 400/18).
Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1548/06, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 979/18).
Na wezwanie Sądu kierowane do organu odwoławczego o udzielenie informacji, czy przesłane wraz ze skargą akta administracyjne stanowią komplet akt, w oparciu o które Kolegium wydało zaskarżoną decyzję z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr SKO.4170.20.2023, czy też organ ten dysponuje jeszcze dokumentacją, która została pominięta, Kolegium w piśmie z dnia 25 października 2023 r. poinformowało, że posiada w swojej dokumentacji ponaglenie skarżącej na niezałatwienie w terminie sprawy SKO.4170.20.2023 rozpatrzone postanowieniem z dnia 22 marca 2023 r., nr SKO.4170.867.2023, jako nieuzasadnione. Natomiast "pozostała dokumentacja dotycząca ww. sprawy tj. akta organu I i II instancji, na podstawie których została wydana decyzja SKO.4170.20.2023 jest w posiadaniu WSA w Szczecinie".
Mając na uwadze powyższe, nie ulega wątpliwości, że przesłane do Sądu akta są aktami, na podstawie których orzekało Kolegium. Ich analiza wskazuje, że organ pierwszej instancji wraz z odwołaniem od wydanej w tej sprawie decyzji z 6 grudnia 2022 r. przesłał organowi odwoławczemu niepełne akta sprawy. Akta sprawy organu pierwszej instancji rozpoczynają się od odwołania A. S. od decyzji Burmistrza [...] z dnia 16 listopada 2020 r. Następnie zamieszczono w nich "wykaz dokumentów w sprawie OŚR.6220.1.2020 z dnia 16 grudnia 2020 r.", a także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2021 r. uchylającą opisaną wyżej decyzję z dnia 16 listopada 2020 r.
W aktach brak jest jednak wszystkich dokumentów poprzedzających ostatnią z wymienionych decyzji. W szczególności do akt nie dołączono tak kluczowych dokumentów jak wniosek strony o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji wraz z załącznikami, czy opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 5 czerwca 2020 r. oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia 1 października 2020 r. odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
Kolegium nie zwróciło się do organu I instancji o nadesłanie tych akt i rozpoznało sprawę powołując się na dokumenty, którymi nie dysponowało.
Biorąc pod uwagę, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., po przedstawieniu przez stronę ujednoliconego Raportu o odziaływaniu na środowisko spornego przedsięwzięcia, w piśmie z dnia 13 października 2021 r. wskazał jedynie, że podtrzymuje stanowisko zajęte w opinii sanitarnej z dnia 5 czerwca 2020 r., Sąd aktualnie nie ma realnej możliwości zapoznania się ze stanowiskiem tego organu. Podkreślenia wymaga przy tym, że Kolegium powołując się w zaskarżonej decyzji na "odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (...) przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., w żaden sposób nie odniosło się do treści tejże opinii, jednocześnie uznając, że z uwagi na jej treść łącznie z odmową uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., Wydział Spraw Terenowych w K., uzasadniona jest odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań przez Burmistrza [...] dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Co istotne, organ ten ocenił zaskarżone przez stronę postanowienie RDOŚ z dnia 29 września 2022 r. jako prawidłowe, całkowicie nie dostrzegając, że niektóre ustalenia, w oparciu o które zostało ono wydane są wadliwe. W szczególności, organ ten uznał, że "najbliżej położone tereny zabudowy mieszkaniowej znajdują się w odległości ok. 37 i 90 m, podczas gdy (jak wynika z Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) znajdują się one w odległości około 350 m (wskazane przez RDOŚ budynki nie są budynkami mieszkalnymi). Dodatkowo kwestionując przedstawioną temu organowi analizę dotyczącą rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń (m.in. amoniaku) w trakcie eksploatacji inwestycji, wraz z graficzną ilustracją rozkładu izolinii stężeń ww. substancji w powietrzu organ ten w istocie nie umotywował swojego stanowiska. Nie sposób bowiem uznać za wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości dotyczących zerowej częstości przekroczeń w wynikach obliczeń stężeń w sieci receptorów pomimo wykazanego w załączniku graficznym przekroczenia wartości stężenia maksymalnego dla amoniaku, przypuszczenie, że "mogło być to spowodowane zbyt małą liczbą punktów pomiarowych lub dużym skokiem wartości współrzędnych". Co więcej, takie stwierdzenie nie daje stronie możliwości ewentualnego przedstawienia poprawionych wyliczeń bowiem nie wskazuje jaką liczbę punktów pomiarowych organ uznałby za dostateczną, oraz jaki skok wartości współrzędnych uznałby za odpowiedni. W świetle takiego sformułowania, rodzi się uzasadnione przypuszczenie, że jakiekolwiek zwiększenie liczby punktów pomiarowych czy zmniejszenie skoku wartości współrzędnych nie zyskałoby aprobaty organu, gdyby wyliczenia nadal wskazywały zerową częstość przekroczeń.
Wobec takiego stanowiska RDOŚ, racjonalną wydaje się podjęta przez stronę próba zastosowania – w celu redukcji emisji amoniaku – preparatu o nazwie "Dezosan Wigor LD01" (posiadającego zezwolenie Ministra Zdrowia Nr 3098/07 oraz atest PZH). Także i to działanie nie zyskało jednak jego aprobaty, organ zdyskwalifikował przedstawione przez stronę opracowanie (Ekspertyzę sypkiego preparatu do dezynfekcji i sanityzacji Dezosan Wigor) nie wskazując jednak jakiego rodzaju dokumenty, wyliczenia czy opracowania strona mogłaby przedstawić zamiast tego dokumentu.
Niezależnie od powyższego, podkreślenia wymaga, że wszystkie decyzje, również te wydawane przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (uchylające i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania), jak i decyzje wydawane przez organ pierwszej instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wydawane są w toku jednego postępowania wszczętego wymienionym powyżej wnioskiem A. S.. Brak w niniejszej sprawie akt zawierających wniosek skarżącej, który zainicjował postępowanie i wszystkich dowodów zgromadzonych do czasu wniesienia odwołania od decyzji z dnia 16 listopada 2020 r., w następstwie którego wydana została decyzja Kolegium z 5 marca 2021 r. oznacza, że akta sprawy, w oparciu o które organ odwoławczy orzekał, są niepełne. Nie zawierają one wniosku skarżącej, który to wniosek wyznacza wszak przedmiot i granice sprawy. Nie zawierają też istotnych dowodów, na których oparły się organy.
Przywołane zatem przez organy ustalenia, dotyczące istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w znacznej części nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy.
Sąd nie jest zatem w stanie skontrolować - w oparciu o nadesłane przez Kolegium akta sprawy - prawidłowości przyjętego przez organy stanowiska. Powyższe ustalenia prowadzą również do wniosku, że organ odwoławczy w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a.
W orzecznictwie podkreśla się, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 2785/20).
Kolegium dopuściło się również naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej
w art. 7 k.p.a., wedle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Powyższe uchybienie stanowiło jednocześnie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie można przyjąć, aby uzasadnienie faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji odnosiło się do dowodów, na których oparte zostało rozstrzygnięcie.
W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do wniosku, że konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, w tym zgromadzenie wszystkich dokumentów, w oparciu o które swoje rozstrzygnięcie wydał organ I instancji, a następnie dokonanie na nowo jego oceny przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku wskazań.
Z uwagi na wspomnianą niekompletność akt administracyjnych, weryfikacja prawidłowości zastosowania przez organy w tej sprawie przepisów prawa materialnego jest niemożliwa.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.