II SA/Sz 604/23

II SA/Sz 604/23 - Postanowienie WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III OSK 40/24 - Postanowienie NSA z 2024-02-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 par 1 pkt 5a, par 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Polanowie Nr LXVI/383/23 z dnia 13 kwietnia 2023 r. w przedmiocie włączenia Przedszkola Gminnego w Polanowie w skład Zespołu Szkół Publicznych w Polanowie postanawia: odrzucić skargę
Uzasadnienie
E. S., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 25 maja 2023 r., na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.),zwanej dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 t.j.), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. w przedmiocie włączenia Przedszkola Gminnego w P. w skład Zespołu Szkół Publicznych w P. .
Zaskarżonej uchwale Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i ukierunkowaną rażąco jednostronnie, a nie swobodną i wszechstronną ocenę materiału dowodowego, a także poprzez błędne i niezgodne z prawdą obiektywną ustalenie stanu faktycznego prowadzące do bezzasadnego stwierdzenia, że (w szczególności):
włączenie przedszkola do zespołu jest celowe ze względów lokalizacyjnych oraz organizacyjno-administracyjnych, nie pogorszy warunków realizacji procesu dydaktyczno-opiekuńczo-wychowawczego, korzystnie wpłynie na ofertę zespołu/ racjonalnie wykorzystanie pomieszczeń podczas, gdy w rzeczywistości przeprowadzone czynności nie pozwalają na powzięcie takich stanowczych konkluzji, zaś zaskarżona uchwała została podjęta w braku prawidłowego i wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i zasadności dokonywanego włączenia przedszkola w skład zespołu szkół;
- art. 7b k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisu, co skutkowało brakiem współdziałania organów administracji publicznej i brakiem dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawych, poprzez poinformowanie kierownika gminnej jednostki organizacyjnej o zamiarach przyłączenia Przedszkola Gminnego w P. w skład Zespołu Szkół Publicznych w P. oraz umożliwienie wyrażenia stanowiska co do planowanych zmian organizacyjnych przez podmiot prowadzący placówkę, zważywszy na interes społeczny i słuszny interes obywateli, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia zaskarżanej uchwały;
- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niestosowanie przepisu, co skutkowało naruszeniem zasady równości stron w postępowaniu administracyjnym, co skutkowało brakiem możliwości wyrażenia stanowiska w przedmiotowej sprawie przez Skarżącą i inny czynnik społeczny i w konsekwencji doprowadziło do podjęcia zaskarżonej uchwały;
- art. 9 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieustalenie dla potrzeb prowadzonego postępowania, że m.in. Skarżąca winna zostać potraktowania jako uczestnik na prawach strony, co skutkowało brakiem poinformowania jej, jak i pozostałych osób zainteresowanych o zamiarze przyłączenia Przedszkola Gminnego w P. w skład Zespołu Szkół Publicznych w P. i uniemożliwieniem im wyrażenia swojej opinii w zakresie zamierzonych przez organ administracji samorządowej działań, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia zaskarżanej uchwały;
- art. 41 ust. 2 lit. a) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01; Dz.U.UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.) w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zaniechanie uniemożliwienia czynnego udziału osób zainteresowanych (posiadających interes prawny w związku z zaskarżoną uchwałą, a więc w szczególności Skarżącej, na której sytuację faktyczną i prawną, jako dyrektora przedszkola, uchwała ta wprost wpływa, niewysłuchaniu Skarżącej i niezasięgnięciu opinii o planowanym włączeniu Przedszkola Gminnego w P. w skład Zespołu Szkół Publicznych w P. , a wskutek tego przyjęciem jednostronnego stanowiska, bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego - zaś stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały;
- art. 18b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), dalej jako: "u.s.g", w związku z rozdziałem 8a Statutu Gminy P. poprzez niezastosowanie przepisu co skutkowało pominięciem podczas procedowania, a także w ogóle nierozpatrzeniem złożonej przez pracowników Przedszkola Gminnego w P. petycji z dnia 12 kwietnia 2023 r., w której sprzeciwiają się oni włączenia ww. placówki w skład zespołu szkół publicznych w P., co zostało zaniechane przez właściwą do rozpatrzenia petycji Komisję Skarg, Wniosków i Petycji, co wskazuje jednoznacznie na zignorowanie i pominięcie czynnika społecznego i w konsekwencji wadliwe (bo powzięte w braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy i wysłuchania zainteresowanych stron) podjęcie zaskarżanej decyzji;
- art. 11b u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w braku udostępnienia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej o posiedzeniu Komisji Oświaty i Spraw Społecznych oraz Rady Miejskiej w P. , na których procedowana miała być uchwała w sprawie przyłączenia Przedszkola Gminnego w P. w skład Zespołu Szkół Publicznych w P. co skutkowało brakiem jawności działania organu i pozbawieniem Skarżącej i innych osób zainteresowanych prawa dostępu do informacji publicznej; jak również możliwości zabrania głosu podczas posiedzeń ww. organów.
Zdaniem Skarżącej, podjęcie zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską w P. bez wątpienia stanowiło bezprawne (bo nieodpowiadające relewantnym przepisom prawa materialnego) naruszenie jej interesu prawnego. Posiada ona więc interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi, która stanowi przysługujący jej instrument prawny mający na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały naruszającej jej prawa podmiotowe.
Skarżąca wskazała, że organ całkowicie zignorował również jej stanowisko. Wyjaśniła, że w czasie podejmowania zaskarżanej uchwały do chwili obecnej jest Dyrektorem Przedszkola Gminnego w P. . Praktycznie przez cały właściwy okres procedowania uchwały nie wiedziała o planach przekształcenia prowadzonej przez nią jednostki i włączenia jej w skład istniejącego już zespołu szkół. Podobnie pracownicy jednostki nie zostali powiadomieni przez organ nadzorujący o zamiarze przyłączenia przedszkola do istniejącego już zespołu szkół.
W ocenie Skarżącej, zważywszy na fakt, że wymienione podmioty są "beneficjentami" podjętej uchwały nie do pomyślenia jest sytuacja, kiedy o tak daleko idących zamiarach dowiadują się pod koniec prowadzonych działań zmierzających do połączenia placówek. Skutkiem braku uprzedniego poinformowania przez organ nadzorczy była złożona w dniu 12 kwietnia 2023 r. petycja wyrażająca sprzeciw pracowników przedszkola względem działań Rady Miejskiej w P.
Skarżąca zarzuciła, że uniemożliwiono jej aktywny udział w postępowaniu i wyrażeniu swojego stanowiska zarówno na etapie procedowania wniosku przez Komisję Oświaty i Spraw Społecznych o przywołane zmiany organizacyjne, jak również na etapie dyskusji przed uchwaleniem przedmiotowej uchwały. Decyzją radnych została zdegradowana do roli szeregowego nauczyciela, co zważywszy na wieloletnie piastowanie przez nią funkcji Dyrektora Przedszkola Gminnego w P. jest najogólniej ujmując niesprawiedliwe.
Zdaniem Skarżącej, szczególnie istotnym dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest również kontekst sytuacyjny, w realiach którego doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały. Mianowicie, w dniu 6 lipca 2022 r., za pośrednictwem Burmistrza P. , do Rady Miejskiej w P. wpłynęła skarga na działalność Dyrektora Przedszkola Gminnego w P. (Skarżącej). Skarżącymi było 8 nauczycielek Przedszkola Gminnego w P. , wchodzących w skład Rady Pedagogicznej placówki. Zarzuty dotyczyły między innymi nieprawidłowego wykonywania obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej gminy, niewłaściwego sposobu odnoszenia się do podwładnych oraz ingerowanie w funkcjonowanie Rady Pedagogicznej placówki.
Końcowo Skarżąca wskazała, że przyczyną eskalacji konfliktu w placówce, jak również odroczonego pozbawienia jej funkcji dyrektora należy doszukiwać się w jej sferze prywatnej. W opinii Skarżącej, jak również opinii publicznej, wyrażonej w jednym z artykułów prasowych, wszelkie działanie zmierzające do dyskredytacji jej osoby są swoistą "zemstą" za jej romans z szefem [...] i chęcią pozbawienia stanowiska. Natomiast ani Burmistrz P. ani radni Rady Miejskiej w P. w działaniu szefa Zespołu Ekonomicznego- Administracyjnego Oświaty, który to będzie nadzorował przyłączenie przedszkola do szkoły nie dopatrują się oczywistego konfliktu interesów. Zgodnie ze stanowiskiem rodziców dzieci uczęszczających do Przedszkola Gminnego w P. "S. od dawna była na celowniku burmistrza i grupy nauczycieli".
Skarżąca podkreśliła, że postępowanie zarówno ze strony organu nadzorczego, jak również pracowników przedszkola wywołane zostało w z góry przyjętym zamierzeniem pozbawiania jej stanowiska, którego przyczyn należy doszukiwać się nie, jak twierdzą wnoszące skargę, w nieprawidłowym wykonywaniu przez nią zadań dyrektora, lecz w jej sytuacji życiowej. Tym samym wobec braków merytorycznych dowodów, zarzuty oparto jedynie o słowne zapewnienia wnoszących skargę.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie skargi.
Rada zakwestionowała legitymację Skarżącej do złożenia skargi na ww. uchwałę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r.
W ocenie Rady w niniejszej sprawie Skarżąca ma jedynie interes faktyczny przejawiający się w tym, że nadal chce pozostawać Dyrektorem Przedszkola Gminnego w P. , ale nie ma interesu prawnego.
W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2023 r. Skarżąca w całości podtrzymała swoje stanowisko zaprezentowane w skardze, w tym odnośnie do jej interesu prawnego warunkującego zaskarżenie ww. uchwały, a nadto odniosła się do zagadnień stanowiących przedmiot odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej w P. .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 t.j.) - dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Przepisem szczególnym, określającym wymagania decydujące o legitymacji do zaskarżenia aktów organu gminy do sądu administracyjnego jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 t.j.). Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spoczywa na stronie skarżącej.
Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Jednocześnie interes prawny musi być "własny", tj. nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami były związkami o charakterze prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 1503/18 i powołane tam orzecznictwo). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Interes faktyczny nie stwarza legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Podkreślić należy, że legitymacja skargowa oparta na przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji, jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na przysługujący skarżącemu interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18 i powołane tam stanowisko doktryny).
Zaznaczyć również trzeba, że skarga wnoszona na tej podstawie nie ma charakteru actio popularis, tzn. nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku naruszenia indywidualnego chronionego prawem interesu. Dopiero wykazanie naruszenia takiego interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na akt organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2904/20).
Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest zatem wskazanie naruszenia przez uchwałę lub zarządzenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 91 ust. 7, ust. 7a pkt 1 i ust. 9 ustawy z dnia 10 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe ( Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu szkołę lub placówkę, włączyć do zespołu szkołę lub placówkę, a także może rozwiązać zespół. W przypadku utworzenia zespołu szkół lub placówek albo szkół i placówek oraz włączenia szkoły lub placówki do zespołu - przepisu art. 89 nie stosuje się. Połączenie w zespół, o którym mowa w ust. 1-3, oraz włączenie do zespołu szkoły lub placówki, o którym mowa w ust. 7, jest dokonywane z dniem 1 września danego roku.
Z uzasadnienia skargi wynika, że Skarżąca swój interes prawny upatruje przede wszystkim w tym, że "decyzją radnych została zdegradowana do roli szeregowego nauczyciela, a zważywszy na wieloletnie piastowanie przez nią funkcji Dyrektora Przedszkola Gminnego w P. jest to najogólniej ujmując niesprawiedliwe."
W ocenie Sądu, wprowadzone zaskarżoną uchwałą postanowienia w żaden sposób nie powodują odebrania, jak i ograniczenia przysługujących Skarżącej uprawnień, a także nie nakładają na Skarżącą nowych obowiązków, niezależnie od tego czy Skarżąca jest, czy też nie jest już Dyrektorem Przedszkola Gminnego w P.. Aktualna sytuacja Skarżącej wynika bowiem z innych aktów i czynności organów gminy. Tym samym, brak jest podstaw do uznania aby Skarżąca posiadała legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Natomiast podnoszone przez Skarżącą argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jej stronie jedynie interesu faktycznego, który nie daje podstaw do merytorycznej kontroli kwestionowanego aktu przez sąd administracyjny.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, Skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem jej aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej.
W tym stanie rzeczy, skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a.
W związku z tym, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.