II SA/Sz 604/07

II SA/Sz 604/07 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2007-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Elżbieta Makowska /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosława Włodarczak-Siuda
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 113 poz 984
Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta oddala skargę
Uzasadnienie
Rada Miasta w dniu [...]r. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn.
Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 26 ust 1a i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984 ze zm.), uchwałę NR VI/36/07, mocą której odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta (§1) oraz uznała za uzasadnione wyjaśnienia Prezydenta Miasta dotyczące nie złożenia
w terminie oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonkę (§2).
Z uzasadnienia uchwały wynika, że Prezydent Miasta w dniu
[...]r. przedłożył wyjaśnienie, w którym wskazał, że nie złożył w terminie określonym w art. 24 j ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oświadczenia o prowadzeniu przez małżonkę działalności gospodarczej bez świadomego zamiaru i wyłącznie na skutek nieporozumienia i zbiegu niekorzystnych okoliczności. Był przekonany, że ustawowy wymóg złożenia takiego oświadczenia dotyczy wyłącznie sytuacji prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem majątku gminy, a Jego małżonka nie prowadzi takiej działalności. W dniu [...] r. doznał zawału serca, przebywał w szpitalu i na zwolnieniu lekarskim, a do wykonywania obowiązków powrócił [...]r. i wówczas mógł ostatecznie wyjaśnić sprawę i złożyć wymagane oświadczenie.
Z konkluzji uzasadnienia wynika, że Rada wzięła pod uwagę to, że opóźnienie złożenia oświadczenia nie było wyrazem lekceważenia przez Prezydenta obowiązującego prawa i nie stanowiło formy zanegowania ustawowego obowiązku,
a złożone wyjaśnienia zasługują na uwzględnienie i dlatego podjęła przedmiotową uchwałę.
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Nr [...]7 wydanym na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność wyżej opisanej uchwały Rady Miasta.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że przepis art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza
i prezydenta wskazany w podstawie prawnej uchwały przyznaje organowi stanowiącemu gminy jedynie kompetencję do podjęcia uchwały stwierdzającej (potwierdzającej) wygaśnięcie mandatu organu wykonawczego gminy. Uchwała
w sprawie wygaśnięcia mandatu prezydenta (wójta, burmistrza) ma charakter pozytywny a zarazem deklaratoryjny, potwierdza jedynie zaistnienie określonego faktu, działa ex tunc, a więc potwierdza wygaśnięcie mandatu prezydenta z mocy prawa z dniem, w którym bezskutecznie upłynął termin do złożenia wymaganych oświadczeń.
Rada Miasta podejmując uchwałę, w której odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta przekroczyła zakres przyznanych jej kompetencji, uprawniających ją jedynie do podjęcia uchwały
w przedmiocie wygaśnięcia mandatu. Przedmiotowa uchwała została zatem podjęta bez podstawy prawnej, co uzasadnia, zdaniem organu nadzoru, stwierdzenie jej nieważności.
Powyższe rozstrzygniecie nadzorcze doręczone zostało Radzie Miasta w dniu [...] r. W dniu [...]r. Rada podjęła uchwałę [...] o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygniecie nadzorcze.
Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona za pośrednictwem organu nadzoru w dniu [...]r.
W sporządzonej przez pełnomocnika (będącego adwokatem) skardze Rada Miasta zaskarżonemu aktowi zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, polegające na błędnym uznaniu, że Rada na podstawie tego przepisu nie miała kompetencji do wydania uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta ,
- art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że sporna uchwała jest sprzeczna z prawem.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od organu nadzoru kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że analiza przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta prowadzi do wniosku, że przed podjęciem uchwały obowiązkiem rady jest zbadanie czy rzeczywiście zaistniały przesłanki uzasadniające podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, a przy tym umożliwienie prezydentowi złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały. Uchwała Rady Miasta ma w konkretnej sprawie charakter kształtujący a nie jedynie deklaratoryjny, stwierdzający określony fakt. Mandat prezydenta nie wygasa na skutek samego zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 26 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza
i prezydenta miasta, lecz konieczne jest w tym celu podjęcie przez radę uchwały stwierdzającej to wygaśnięcie.
Na poparcie tego stanowiska skarżąca powołała się na pogląd wyrażony
w Komentarzu: "Samorządowe Prawo wyborcze" (autorstwa: K.W. Czaplickiego,
B. Dautera, A. Kisielewicza, F. Rymarza, Warszawa, 2006).
Ponadto odwołano się w skardze do racjonalności ustawodawcy, a także wnioskowania logicznego konkludując, że skoro rada ma możliwość wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu prezydenta, w związku
z wystąpieniem określonych przesłanek, to ma również możliwość podjęcia uchwały, odmawiającej podjęcia uchwały, jeśli ma wątpliwości co do tego czy faktycznie
w określonej sytuacji doszło do wypełnienia przesłanek przewidzianych ustawą.
Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, przy czym w odróżnieniu od uzasadnienia samego aktu nadzoru, w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i zacytował fragmenty uzasadnień wyroków tych sadów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie narusza prawa.
Na wstępie podkreślić trzeba, iż istota sporu w niniejszej sprawie nie dotyczy kwestii ustaleń faktycznych w zakresie wynikającym z art. 26 ust.2 w związku z ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984), te bowiem w spawie nie są sporne. Skarga nie kwestionuje również samego przepisu prawa, który przewidywał w dacie przedmiotowej uchwały skutek w postaci wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza, prezydenta w przypadku nie złożenia przezeń we właściwym terminie miedzy innymi oświadczenia o prowadzonej przez małżonka działalności gospodarczej. Jest bowiem oczywiste, że w sytuacji, gdy Rada nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miast , to wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007r. sygn. akt K 8/07 (OTK-A 2007/3/26) nie ma wpływu na ocenę zgodności
z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Spór miedzy stronami powstał co do zakresu kompetencji uchwałodawczej rady gminy w sytuacji określonej w art. 26 ust. 2 w związku z ust.1pkt 1a wskazanej wyżej ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie spornej uchwały.
Mianowicie, art. 26 ust 1 określił w pkt od 1 do 10 sytuacje faktyczne powodujące wygaśnięcie mandatu wójta (prezydenta, burmistrza). Według art. 26 ust. 1 pkt 1a wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek niezłożenia w terminie, między innymi, określonego w odrębnych przepisach oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka. Natomiast ust. 2 tegoż art. 26 przewiduje, że: "Wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w pkt 1-7 stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały
o wygaśnięciu mandatu z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień."
Zdaniem Rady Gminy , stwierdzenie przez radę wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza czy prezydenta miasta poprzedzone musi być postępowaniem wyjaśniającym, skoro rada ustalić musi czy zostały spełnione prawne podstawy wygaśnięcia mandatu, a przed podjęciem uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu ma obowiązek umożliwić temu podmiotowi złożenie wyjaśnień. Z tej racji, efekt dociekań rady może zakończyć się albo ustaleniem istnienia podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu albo ustaleniem, że podstawy takie nie wystąpiły. W obu przypadkach, według strony skarżącej, rada nie tylko jest uprawniona, ale zobligowana do wyrażenia swojego stanowiska w postaci uchwały, której treść stwierdzająca wygaśnięcie mandatu albo odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia mandatu będzie przejawem stanowiska rady w sprawie, w której przepis ustawy powierzył jej kompetencję uchwałodawczą.
Według Wojewody natomiast, omawiany art. 26 ust. 2 nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wydania uchwały o treści negatywnej.
Oba te poglądy opierają się na odmiennym rozumieniu charakteru prawnego uchwały, o której mowa w powyższym przepisie, skoro strona skarżąca zwraca uwagę na te skutki uchwały, które świadczyć mają o jej konstytutywnym charakterze, zaś organ nadzoru twierdzi, że uchwała taka ma charakter deklaratoryjny, bowiem wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa.
W sporze tym, zdaniem sądu, racje przyznać trzeba organowi nadzoru.
Wbrew sugestiom skarżącej, uchwała rady gminy o wygaśnięciu mandatu burmistrza (wójta, prezydenta miasta) podjęta na podstawie art. 26 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy, w przypadku przyczyny wygaśnięcia mandatu wskazanej w art.26 ust. 1a nie ma charakteru konstytutywnego, bowiem wygaśnięcie to następuje z mocy prawa. Jest to zatem uchwała o charakterze deklaratoryjnym, aczkolwiek jej wydźwięk ma istotne znaczenie przede wszystkim z uwagi na funkcję, jaką uchwała taka spełnia dla pewności obrotu prawnego i pewności co do statusu prawnego osoby, której dotyczy. Na taki właśnie charakter oraz funkcję przedmiotowej uchwały zwrócił uwagę komentator, na którego stanowisko powołano się w skardze, z tym, że – jak się wydaje- skarżąca ze stanowiska tego wyprowadziła wniosek, iż autor (vide: A. Kisielewicz komentarz do art. 26 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. (w:) K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC,2006.) wskazał na konstytutywny charakter takiej uchwały, czego sąd jednak nie dopatrzył się w tymże komentarzu. Warto w tym miejscu przypomnieć, że materialnemu prawu administracyjnemu nie są obce inne regulacje prawne, szczególnie w zakresie przepisów regulujących gospodarkę nieruchomościami, przewidujące, we wskazanych w nich sytuacjach, określony skutek z mocy prawa, ale wymagające wydania przez właściwy organ aktu administracyjnego o charakterze deklaratoryjnym, potwierdzającego ten skutek. Przykładem takiego aktu o charakterze deklaratoryjnym koniecznego dla potwierdzenia przewidzianego prawem skutku jest tzw. decyzja komunalizacyjna,
o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191), co podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku
z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt IV CSK118/05 (Wokanda 2006/7-8/23).
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazano również na deklaratoryjny charakter uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego (por. uchwała NSA z dnia 23 października 2000r. OPS 13/00, ONSA 2001 Nr 2, poz. 50, wyrok NSA z 11 grudnia 2003r. sygn. akt SA/Rz 926/03).
Z powyższych względów, argumentację skargi odwołującą się do konstytutywnego - zdaniem skarżącej - charakteru uchwały objętej spornym rozstrzygnięciem nadzorczym, należało uznać za błędną i chybioną.
Nie jest również zasadna argumentacja wywodząca kompetencje rady do wydania uchwały o treści negatywnej z faktu obowiązku rady przeprowadzenia przed podjęciem uchwały sui generis postępowania wyjaśniającego na okoliczność zaistnienia ustawowej przyczyny powodującej skutek w postaci wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta .
Przewidziany przez ustawodawcę w wyżej cytowanym art. 26 ust.2 zd. 2 tryb postępowania ma na celu ustalenie, czy zaistniała określona przepisem art. 26 ust. 1 przyczyna wygaśnięcia mandatu. Przepisu określającego pewien tryb postępowania wskazany w art. 26 ust. 2 zd. 2 nie można mylić z normą kompetencyjną, która zawarta jest w art. 26 ust. 2 zd. pierwsze.
Rację ma organ nadzoru powołując się w odpowiedzi na skargę na wskazane w art. 7 Konstytucji RP prawne podstawy działania władzy publicznej. Z zasady tej, w piśmiennictwie i w orzecznictwie nazywanej zasadą legalizmu wyprowadzana jest miedzy innymi reguła, że kompetencji uchwałodawczej rady gminy nie można domniemywać.
Granice przedmiotowe tej kompetencji wyznaczone zostały przez art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591).
Z przewidzianego przepisem art. 18 ust.2 tej ustawy uregulowania wynika, że do rady gminy należy stanowienie w sprawach przewidzianych w pkt 1-14 oraz – zgodnie z pkt 15 w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Dlatego tylko i wyłącznie treść art. 26 ust 2 stanowi podstawę prawną, dającą radzie gminy kompetencję (i obowiązek) do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i to ściśle w takim zakresie, jaki został w tym przepisie określony. Wskazany przepis stanowiąc, że
"o wygaśnięciu mandatu postanawia rada gminy" nie pozostawia cienia wątpliwości, co do zakresu kompetencji rady. Ustawodawca nie użył bowiem w rozpatrywanym przepisie takich sformułowań jak: "w przedmiocie", "w sprawie", które wskazywałyby na szersze uprawnienia uchwałodawcze rady w rozpatrywanej kwestii, to jest na kompetencje do podjęcia uchwały zarówno pozytywnej jak i negatywnej (o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu). Nie ulega wątpliwości, że sformułowanie:
"o wygaśnięciu mandatu postanawia rada gminy" jest zakresowo węższe od pojęć wyżej przytoczonych, a zatem ogranicza uprawnienie rady do podjęcia uchwały wyłącznie o treści pozytywnej tzn. stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, co trafnie stwierdził Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podobny pogląd wyrażony został, wprawdzie w odniesieniu do wygaśnięcia mandatu radnego, ale w podobnym stanie prawnym, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia
11 maja 1993 r. sygn. akt SA/Wr 432/93 (OSP 1995/28/2) który skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podzielił w całej rozciągłości.
Naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał zaliczane jest do istotnych naruszeń skutkujących nieważnością uchwały (por. K.Bandarowski, P. Chmielnicki W. Kisiel, Prawo Samorządu Terytorialnego
w Polsce, LexisNexis Warszawa 2006r. str. 245).
Z powyższych względów należało stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, a stawiane skargą zarzuty są niezasadne.
Dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).