II SA/Sz 600/25

II SA/Sz 600/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par 2, art. 136 par 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par 1 zd 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 listopada 2024 r. Burmistrz Z. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "Spółka", "skarżąca"), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa elektrowni fotowoltaicznej PV Z. o mocy elektrycznej do 50 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą", planowanego do realizacji na działkach nr [...] i [...], obręb D., gm. Z..
Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w D. (dalej: "Stowarzyszenie"), po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 30 czerwca 2025 r., nr SKO.4170.2624.2024, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "u.i.o.ś.") według brzmienia na dzień 15 października 2023 r., ze wskazanymi wyjątkami.
Przytaczając treść art. 71, art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 80 ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 54a lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) Kolegium wskazało, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w stosunku do którego organ I instancji stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a także że brak jest podstaw do badania zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem plan taki na obszarze objętym wnioskiem nie obowiązuje.
Kolegium wskazało, że organ I instancji przeprowadził postępowanie uzgodnieniowe w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 77 ust. 1 u.i.o.ś., zwracając się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. , Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w P. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. . Zwróciło uwagę, że nie zachodziła w niniejszej sprawie potrzeba zasięgnięcia opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz organu właściwego w sprawach ocen wodnoprawnych, gdyż organy te wyraziły wcześniej opinię, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 77 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 u.i.o.ś), jednak nieprawidłowości w tym zakresie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.
W wyniku przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej i uzupełnieniu przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie (dalej: "RDOŚ") postanowieniem z dnia 4 września 2024 r., znak: WST-K.4221.74.2023.NK.5 uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak wskazało Kolegium organ ten uznał, że skompletowane materiały dały podstawę do oceny wpływu projektowanej inwestycji na środowisko oraz określenia warunków jej realizacji i eksploatacji. Przytaczając fragmenty uzasadnienia ww. postanowienia Kolegium podało, że RDOŚ stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie wpłynie negatywnie na walory krajobrazowe i ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu pn. "Pojezierze [...]", nie spowoduje naruszenia zakazów wynikających z uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, nie powinna wpłynąć negatywnie na cele i przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 pn. "[...]". Według Kolegium stanowisko RDOŚ, jako profesjonalnego organu, który realizuje zadania związane z ochroną środowiska, budzi uzasadnione wątpliwości, co do rzetelności przeprowadzonego uzgodnienia. Kolegium wskazało bowiem, że znane jest mu z urzędu stanowisko RDOŚ w kwestii potencjalnego negatywnego wpływu inwestycji polegających na budowie wielkoobszarowych elektrowni fotowoltaicznych na cele i przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 pn. "[...]". Wydane w niniejszej sprawie postanowienie pozytywnie uzgadniające przedsięwzięcie na obszarze jednej z największych w kraju ostoi ptaków, w ocenie Kolegium, odbiega od dotychczasowego orzecznictwa, naruszając tym samym ogólną zasadę postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 8 § 2 k.p.a., która dotyczy utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw.
Kolegium zauważyło, że teren planowanej inwestycji o łącznym obszarze 145 ha, zlokalizowany jest w granicach obszaru Natura 2000 pn. [...]", a także na terenie Drawskiego Parku Krajobrazowego oraz obszaru chronionego krajobrazu pn. "[...]", zaś planowana powierzchnia podlegająca przekształceniu wynosi ok. 53 ha. Kolegium podkreśliło przy tym, że obszar Natura 2000 "[...]" wyznaczony został w celu ochrony populacji dziko żyjących gatunków ptaków oraz zachowania siedlisk warunkujących ich bytowanie. Zgodnie z planem zadań ochronnych sporządzonym dla ww. obszaru, przedmiot ochrony stanowi 39 gatunków ptaków. Plan ochrony obszaru Natura 2000 identyfikuje istniejące i potencjalne zagrożenia dla przedmiotów ochrony, a także określa warunki utrzymania lub odtworzenia ich właściwego stanu, zachowania integralności obszaru Natura 2000 oraz spójności sieci obszarów Natura 2000. Plan ten jest ustanawiany z potrzeb ochrony siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt i ich siedlisk, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. W ocenie Kolegium, przedmiotowe przedsięwzięcie, planowane na działkach o łącznej powierzchni 145 ha, może pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, m. in. poprzez:
- utratę siedlisk - instalacja paneli słonecznych może prowadzić do przekształcenia lub zniszczenia naturalnych siedlisk, które są kluczowe dla ptaków, zmniejszając dostępność terenów lęgowych, żerowisk i miejsc odpoczynku;
- zmianę krajobrazu - rozległe panele mogą wpływać na wzorce migracyjne i orientację ptaków, szczególnie gatunków, które polegają na naturalnych cechach krajobrazu;
- zjawisko pułapki ekologicznej - błyszczące powierzchnie paneli mogą być mylnie postrzegane przez ptaki jako zbiorniki wodne, co prowadzi do prób lądowania na nich i potencjalnych obrażeń;
- ryzyko kolizji - ptaki mogą zderzać się z infrastrukturą elektrowni, w tym z samymi panelami oraz elementami konstrukcyjnymi, co może prowadzić do ich śmierci lub obrażeń;
- zaburzenia w zachowaniach lęgowych - instalacja elektrowni może zwiększać hałas i obecność ludzi, co może niekorzystnie wpływać na ptaki wrażliwe na zakłócenia, prowadząc do porzucania gniazd lub zmniejszonej aktywności lęgowej;
- fragmentację siedlisk - podzielenie obszarów kluczowych dla ptaków może ograniczać ich przemieszczanie się między różnymi częściami ostoi, utrudniając im dostęp do zasobów niezbędnych do przetrwania;
- wpływ na dostępność pokarmu - zmiana struktury roślinności na skutek instalacji może zmniejszać dostępność pokarmu dla ptaków, np. owadów lub roślin, które stanowią ważny element ich diety;
- zakłócenie wzorców migracyjnych - duże instalacje mogą wpływać na szlaki migracyjne ptaków, powodując ich dezorientację lub zmuszając je do zmiany tras, co może negatywnie wpływać na ich kondycję i szanse przeżycia.
Zjawiskom tym nie da się zapobiec na tak dużym obszarze, jak planowany w niniejszej sprawie. Zdaniem Kolegium, planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Planowana inwestycja w negatywny sposób mogłaby wpłynąć na występujące na jej terenie gatunki ptaków, dla ochrony których został utworzony ww. obszar Natura 2000. W ocenie Kolegium, postanowienie uzgadniające nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzoną oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w obszarze Natura 2000 z równoczesnym uwzględnieniem uwarunkowań przyrodniczych oraz celów wyznaczenia obszaru Natura 2000 i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie.
Kolegium stwierdziło, że w ramach programu Natura 2000 wyznaczone zostały tak zwane Obszary Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Specjalne Obszary Ochrony Siedlisk. Są to tereny mające na celu ochronę i odtwarzanie kluczowych ekosystemów, siedlisk, gatunków i cech krajobrazu w Europie. Obowiązują na nich ochronne regulacje prawne i z tego względu wykluczona jest na tym obszarze działalność, która mogłaby pogorszyć stan środowiska i chronionych gatunków, nawet jeżeli jest to inwestycja w ekologiczne źródła wytwarzania energii w tym źródła energii odnawialnej. W przypadku, gdy lokalizacja inwestycji pokrywa się z terenami podlegającymi ochronie, konieczne jest wykonanie raportu oddziaływania na środowisko. Każda inwestycja planowana na obszarach Natura 2000 nawet ta, która pozyskuje energię ze źródeł odnawialnych musi być, co najmniej neutralna dla chronionego obszaru lub należy wykazać, że korzyści z jej zrealizowania będą większe niż ewentualne szkody poczynione na danym terenie. Jakiekolwiek negatywne oddziaływanie na środowisko objęte ochroną dyskwalifikuje dany projekt z realizacji. W sytuacjach szczególnych dana inwestycja może zostać zrealizowana. Dzieje się tak w przypadku, gdy występuje nadrzędny interes publiczny, o charakterze społecznym lub gospodarczym, brak jest innych wariantów o mniejszym oddziaływaniu na środowisko, możliwe jest przeprowadzenie skutecznej rekompensaty przyrodniczej równoważnej do skali strat i zniszczeń przyrodniczych. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie przypadki te nie zachodzą, gdyż priorytetem jest ochrona obszaru Natura 2000 pn. "[...]", wyznaczonego w celu ochrony populacji dziko żyjących gatunków ptaków oraz zachowania siedlisk warunkujących ich bytowanie. Przeprowadzenie rekompensaty przyrodniczej w tym przypadku nie jest możliwe. Interes publiczny, jakim niewątpliwie jest pozyskiwanie energii z odnawialnych źródeł, można natomiast realizować na innych terenach, nieobjętych ochroną.
Kolegium wskazało, że z przeprowadzonej na potrzeby postępowania inwentaryzacji przyrodniczej wynika, że na terenie zinwentaryzowano 50 gatunków ptaków - w tym 42 gatunki objęte ścisłą ochroną gatunkową (m.in. bielik, kania ruda, pustułka, żuraw, błotniak stawowy, gąsiorek). Niezrozumiałe zatem jest stwierdzenie RDOŚ w postanowieniu, że z inwentaryzacji przyrodniczej sporządzonej na potrzeby opracowania planu zadań ochronnych dla obszaru "[...]" wynika, że w obrębie terenu inwestycyjnego stwierdzono obecność kani rudej, zaś inwentaryzacja przyrodnicza sporządzona na potrzeby opracowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie potwierdza występowania osobników tego gatunku awifauny w granicach terenu inwestycji oraz że w trakcie badań nie stwierdzono również występowania na terenie i działek [...] i [...] pozostałych przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 pn. "[...]. W ocenie Kolegium, postanowienie RDOŚ jest niespójne z inwentaryzacją przyrodniczą. Kolegium wskazało, że w inwentaryzacji przyrodniczej potwierdzono, że na badanym obszarze obserwowano żerowanie żurawia, co nie skłoniło RDOŚ do żadnej refleksji z uwzględnieniem zasadności utworzenia obszaru Natura 2000 pn. "[...]" oraz do planu zadań ochronnych sporządzonego dla ww. obszaru. Zgodnie z ww. zadaniami, planuje się utrzymanie siedlisk żerowiskowych i noclegowisk żurawi, odpowiadających biologicznym wymaganiom gatunku, w tym pól uprawnych, z uwzględnieniem zmian wynikających z procesów naturalnych, do których nie sposób zaliczyć budowy wielkopowierzchniowej, 53-hektarowej farmy fotowoltaicznej. Kolegium podkreśliło, że żurawie to nie jedyny gatunek ptaków objętych ochroną na tym terenie. "[...]" jest jedną z największych w Polsce ostoi ptaków, obejmującą swym zasięgiem najcenniejsze pod względem przyrodniczym i krajobrazowym fragmenty Pojezierza [...]. Głównym celem obszaru jest ochrona ptaków, ale obejmuje on również ochronę różnorodnych siedlisk przyrodniczych, które są ważne dla zachowania bioróżnorodności.
Dalej Kolegium stwierdziło, że organ I instancji skrupulatnie zreferował przebieg postępowania i powielił ustalenia RDOŚ bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co jest szczególnie istotne na terenach obszaru Natura 2000 ze względu na interes społeczny i dobro podlegające szczególnej ochronie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdują się stwierdzenia wewnętrznie sprzeczne - przykładowo na str. 27 decyzji organ wskazuje: "Jak wynika z przeprowadzonej analizy, na analizowanym obszarze nie występują żadne stanowiska ptaków będących przedmiotem ochrony ww. obszaru Natura 2000, w tym kani rudej, której stanowisko stwierdzono podczas inwentaryzacji przyrodniczej sporządzonej na potrzeby opracowania planu zadań ochronnych dla ww. obszaru Natura 2000". W ocenie Kolegium nie jest zrozumiałe, w jaki sposób organ I instancji doszedł do przekonania, że nie występują stanowiska, które występują (których występowanie zinwentaryzowano). Ponadto w decyzji organu I instancji brak jest odniesienia do wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, a akta sprawy nie zawierają żadnych informacji o ewentualnym sprzeciwie społeczeństwa lokalnego. Tymczasem Stowarzyszenie zarzuciło w odwołaniu, że organ I instancji nie może wykazywać, iż nie wniesiono żadnych uwag w konsultacjach społecznych, bowiem: w dniu 13 września 2024 r. obyło się zebranie wiejskie w D. , z którego protokół ze sprzeciwem wobec budowy elektrowni fotowoltaicznej sołtys wsi D. złożył Urzędzie; na spotkaniu z Burmistrzem ze środowiskami sprzeciwiającymi się budowom farm na terenie gminy w dniu 15 października 2024 r. padła jasna deklaracja sprzeciwu wobec inwestycji; w dniu 9 grudnia 2024 r. złożona została petycja z podpisami 219 mieszkańców regionu, którzy czują się oszukani i zagrożeni. Kolegium stwierdziło, że w aktach brak jest ww. dokumentacji, co czyni niemożliwym merytoryczne odniesienie się organu odwoławczego do tego zarzutu. Wskazuje to również na niekompletność akt postępowania, które nie zawierają materiału dowodowego związanego z udziałem społeczeństwa w postępowaniu, a w konsekwencji brak jest możliwości uwzględnienia w decyzji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa. Według Kolegium samo formalne zapewnienie przez organ I instancji możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu poprzez publikowanie obwieszczeń nie jest wystarczające do uznania, że postępowanie z udziałem społeczeństwa zostało uwzględnione w sprawie. Ze zgromadzonych akt wynika bowiem, że nie zostały zgromadzone na tę okoliczność żadne dowody. Natomiast z treści odwołania wynika, że inwestycja wywołała powszechny sprzeciw lokalnej społeczności.
Konkludując, Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.i.o.ś., ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa), co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium zaistniałe braki nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Uzupełnienie dowodów z zakresu postępowania z udziałem społeczeństwa oraz sformułowanie wyników tego postępowania należy do organu I instancji. Uzupełnienie braków na etapie postępowania odwoławczego wiązałoby się z koniecznością ponownego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, co znacznie wykracza poza "uzupełniające postępowanie dowodowe" w rozumieniu art. 136 k.p.a., gdyż stanowi jego istotę.
Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium złożyła Spółka zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wyrażające się w szczególności oparciem rozstrzygnięcia kasatoryjnego na argumentacji dotyczącej merytorycznej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (co upoważniało Kolegium do wydania ewentualnej decyzji reformatoryjnej), przy braku wykazania zaistnienia przesłanki dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem organ I instancji w żaden sposób nie uchybił przepisom prawa procesowego. Co prawda Kolegium wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. jednakże już sama konstrukcja wytyku organu odwoławczego, jak również treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazują, że faktyczną podstawą zaskarżonej decyzji jest odmienna merytoryczna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W takich jednak przypadkach wydanie decyzji uchylającej zaskarżone rozstrzygnięcie - jest niedopuszczalne, a właściwym orzeczeniem jest ewentualnie decyzja reformatoryjna (orzekająca co do istoty sprawy). Wydanie decyzji uchylającej nastąpiło zatem z istotnym naruszeniem prawa - bez podstaw do wydania tego rodzaju orzeczenia.
Odnosząc się do konkretnych argumentów przedstawionych przez Kolegium skarżąca podniosła, że oparcie się przez organ odwoławczy na rzekomym naruszeniu przez RDOŚ normy prawnej wynikającej z art. 8 § 2 k.p.a. jest nieuzasadnione z dwóch przyczyn. Po pierwsze adresatem przywołanej normy jest organ prowadzący postępowanie, a nie organ współuczestniczący w procedowaniu (np. w trybie art. 106 k.p.a.). Innymi słowy trudno mówić, aby organ uzgadniający dokonał "rozstrzygnięcia sprawy", co jest domeną organu właściwego rzeczowo - Burmistrza Z.. Po drugie norma wyrażona w art. 8 k.p.a. bezsprzecznie odnosi się do "takich samych stanów faktycznych i prawnych". Każda sprawa ma indywidualny charakter, a analizie podlega konkretna planowana inwestycja (o określonych założeniach, celu i parametrach), w ściśle zaproponowanej lokalizacji. Decydujące są zatem ustalenia i wyniki badań obszaru objętego zagospodarowaniem, a nie całość obszaru "[...]". Analizie nie podlega zatem cały obszar wyznaczony granicami działki ewidencyjnej gruntu (145 ha), ale obszar przeznaczony do lokalizacji planowanej inwestycji (wycinek o pow. ok. 53 ha). Kolegium błędnie utożsamia obie wskazane okoliczności - twierdząc, że teren planowanej inwestycji to obszar o powierzchni łącznej 145 ha - co jest błędnym założeniem i prawdopodobną przyczyną wysnuwania wadliwych wniosków i ocen dających podstawę do wydania błędnej decyzji uchylającej prawidłowe orzeczenie.
Dalej skarżąca podniosła, że Kolegium jednoznacznie i arbitralnie stwierdzając, że postępowanie uzgadniające nie zostało poprzedzone prawidłową oceną oddziaływania na środowisko w istocie dokonało odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy - co nie może stanowić podstawy decyzji kasatoryjnej. Stanowisko Kolegium nie posiada żadnego oparcia w jakimkolwiek materiale dowodowym - jest to jedynie subiektywne stwierdzenie, które nie ma podstaw w obowiązującej procedurze administracyjnej, która to nie przewiduje możliwości podważenia dowodów czy czynienia własnych ustaleń wymagających specjalistycznej wiedzy wyłącznie w oparciu o subiektywne przeświadczenie.
Według skarżącej Kolegium, nie będąc wyspecjalizowanym organem z danej dziedziny, nieposiadającym eksperckiej wiedzy z zakresu np. ochrony środowiska, nie jest uprawnione do stawiania tak daleko idących wniosków i recenzji wydanych przez RDOŚ uzgodnień, specjalistycznego raportu oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, które mogą prowadzić do uchylenia decyzji - skoro organ odwoławczy nie dysponował żadnym dowodem przeciwnym, stanowiącym źródło ewentualnych wątpliwości czy rozbieżności. Także stwierdzenie o braku możliwości wprowadzenia rekompensat - jest wyłącznie jednostronnym twierdzeniem - będącym jednocześnie rażąco sprzecznym z całokształtem materiału dowodowego.
W kwestii rozbieżności w ustaleniach występowania w obszarze planowanej inwestycji konkretnych gatunków ptactwa (np. kania ruda, żerowisko żurawia) skarżąca wskazała, że co prawda działka ewidencyjna gruntu to obszar ponad 140 ha, jednak teren lokacji inwestycji to ok. 53 ha i na tym obszarze nie zachodzi ryzyko ingerencji w obszary istotne dla gatunków ptactwa - są to tereny wykorzystywane rolniczo. Brak jest zatem jakiejkolwiek niespójności z inwentaryzacją przyrodniczą - należy bowiem rozróżnić obszar realizacji inwestycji od obszaru całej działki ewidencyjnej gruntu.
Zdaniem skarżącej nie jest także zasadny argument dotyczący naruszenia art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. Przepis ten bowiem nie obejmuje swoją dyspozycją wszelkich przejawów aktywności społecznej, lecz dotyczy "wyników postępowania z udziałem społeczeństwa". Udział społeczeństwa w postępowaniu ma ustawowo określoną formę i przebieg. Za czynności związane z postępowaniem (w formie udziału społecznego) nie mogą być natomiast uznane wszelkie występujące zdarzenia, ale tylko czynności dokonane w przypisanej formie i z dochowaniem ustawowych terminów. Skarżąca nie rozumie także w oparciu o jakie nomy powszechnie obowiązującego prawa rzekome protokoły, notatki (dokumenty prywatne) funkcjonujące poza postępowaniem - zostały uznane przez Kolegium za "materiał dowodowy".
Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że odwołujące się Stowarzyszenie było uczestnikiem przedmiotowego postępowania miało zatem zapewnioną możliwość składania pism w toku postępowania, w tym także oferowania wniosków dowodowych. Aktywność Stowarzyszenia podejmowana "poza postępowaniem" (np. wiece, spotkania, itp.) nie stanowi natomiast materii mającej związek z procedowaną decyzją.
Końcowo skarżąca podniosła, że odwołanie Stowarzyszenia nie obejmuje swym zakresem postanowienia uzgodnieniowego wydanego przez RDOŚ. Skoro Stowarzyszenie nie zaskarżyło postanowienia RDOŚ w odwołaniu od decyzji to zarzuty Kolegium w tym zakresie są pozbawione podstawy prawnej – brak jest skargi uprawnionego podmiotu, zaś samo postanowienie jest prawomocne.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium z dnia 30 czerwca 2025 r., nr SKO.4170.2624.2024, uchylająca w całości decyzję Burmistrza ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
W świetle powołanych przepisów obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. należy uwzględnić również jego związek z art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. - jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu odwoławczego dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.i.o.ś. w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin; ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych; możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; wymagany zakres monitoringu. W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 określa się, analizuje oraz ocenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, biorąc pod uwagę także skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi realizowanymi, zrealizowanymi lub planowanymi przedsięwzięciami (art. 62 ust. 2 u.i.o.ś.). Zgodnie zaś art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Jak wynika natomiast z art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
W pierwszej kolejności należy wskazać, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, że okoliczność, że odwołujące się Stowarzyszenie nie zaskarżyło w odwołaniu od decyzji organu I instancji postanowienia uzgadniającego RDOŚ, nie oznacza, że nie podlega ono ocenie organu odwoławczego. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreślić również należy, że wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, po uzyskaniu negatywnego uzgodnienia nie może wydać decyzji pozytywnej. Nie jest jednak wykluczone wydanie decyzji negatywnej w przypadku pozytywnego uzgodnienia planowanego zamierzenia. W takim przypadku organ powinien taką decyzję szczegółowo uzasadnić odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności do raportu oddziaływania na środowisko i postanowienia organu uzgadniającego.
Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Kolegium w istocie kwestionując ustalenia i wnioski RDOŚ, a za nim organu I instancji, który uzgodnienie RDOŚ zaakceptował, doszło do odmiennego przekonania, że planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 "[...]". Kolegium odwołując się do definicji legalnej znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 17 u.i.o.ś. wskazało w jaki sposób - jego zdaniem - zamierzone przedsięwzięcie może pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. W konsekwencji w ocenie Kolegium postanowienie uzgadniające RDOŚ nie zasługuje na uwzględnienie. Co więcej, według Kolegium w odniesieniu do zamierzonego przedsięwzięcia nie występuje nadrzędny interes publiczny, ponieważ priorytetem jest ochrona obszaru Natura 2000 "[...]", wyznaczonego w celu ochrony populacji dziko żyjących gatunków ptaków oraz zachowania siedlisk warunkujących ich bytowanie; przeprowadzenie rekompensaty przyrodniczej w tym przypadku nie jest możliwe; zaś interes publiczny, jakim niewątpliwie jest pozyskiwanie energii z odnawialnych źródeł, można realizować na innych terenach, nieobjętych ochroną – co w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, stosownie do art. 81 ust. 2 u.i.o.ś., stanowi podstawę do odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia.
Jak słusznie podniosła skarżąca odmienna ocena stanu faktycznego sprawy nie może stanowić podstawy decyzji kasacyjnej, a podstawę do skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnień reformacyjno-merytorycznych. Stwierdzić należy również, że stanowisko Kolegium co do wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, przeciwne RDOŚ i organowi I instancji, nie powoduje konieczności ponownego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.
W kwestii stwierdzonej przez Kolegium niekompletności akt postępowania w zakresie udziału społeczeństwa należy zauważyć, że społeczeństwo może brać udział w postępowaniu w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań w określonej formie i z dochowaniem terminów przewidzianych u.i.o.ś. Zgodnie bowiem z art. 34 u.i.o.ś. uwagi i wnioski mogą być wnoszone: w formie pisemnej, ustnie do protokołu, za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Obowiązuje 30-dniowy termin do ich złożenia (art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś.). Uwagi lub wnioski złożone po upływie tego terminu pozostawia się bez rozpatrzenia (art. 35 u.i.o.ś.). Nie każde zatem zachowanie społeczności może zostać uznane jako działanie w ramach "udziału społeczeństwa w postępowaniu". Zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji jak i akt sprawy wynika, że obwieszczeniem z dnia 9 września 2024 r. organ I instancji podał do publicznej wiadomości informacje dotyczące toczącego się postępowania i rzeczonego przedsięwzięcia oraz że w terminie 30 dni od daty publicznego ogłoszenia (tj. od 9 września do 10 października 2024 r.) nie wpłynęły żadne uwagi i wnioski w przedmiotowej sprawie. Odwołujące się Stowarzyszenie wskazując, że w dniu 13 września 2024 r. obyło się zebranie wiejskie w D. , z którego protokół ze sprzeciwem wobec budowy elektrowni fotowoltaicznej sołtys wsi D. złożył Urzędzie; na spotkaniu z Burmistrzem ze środowiskami sprzeciwiającymi się budowom farm na terenie gminy w dniu 15 października 2024 r. padła jasna deklaracja sprzeciwu wobec inwestycji; w dniu 9 grudnia 2024 r. złożona została petycja z podpisami 219 mieszkańców regionu, nie przedłożyło żadnych dowodów na potwierdzenie swoich twierdzeń. Kolegium zaś nie wyjaśniło, w jaki sposób, ewentualne uwagi i wnioski, w tym te które zostały wniesione po terminie do ich wnoszenia, mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu poczynienie samodzielnych ustaleń przez Kolegium w powyższej kwestii nie wykraczałoby poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (punkt I sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozważy czy istnieje możliwość wydania decyzji kończącej sprawę na mocy art. 138 § 1 k.p.a., czy też nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, czyniąc koniecznym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji i tym samym wydanie orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy powinien przy tym pamiętać, że wydanie decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i jednocześnie uzna, że nie może zastosować art. 136 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy.
O kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).