II SA/Sz 60/25

II SA/Sz 60/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1151
art.12a, art.12b ust.6, art. 12 b ust.7
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Dz.U. 2024 poz 572
6, art.107 par.1 pkt 6 , art. 107 par.3, art.  15, art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1670
par.37 pkt 7, par.7
Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów  sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i  kartograficznego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 219
par.18 ust.2
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2024 r. nr GK-1.7220.1.6.2024.AMo w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie decyzją z dnia 21 listopada 2024 r. nr GK-1.7220.1.6.2024.AMo, po rozpatrzeniu odwołania E. P., działając na podstawie o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 - zwanej dalej "k.p.a."), art. 7b ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7d pkt 1, art. 12b ust. 8 oraz art. 12b ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 z późn.zm. - zwanej dalej "p.g.k."), uchylił w całości decyzję Starosty C. z 13 września 2024 r. nr GK.6641.3.4.2024.AW odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej powstałej w wyniku pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...] i umorzył w całości postępowanie organu I instancji.
Z uzasadnienia decyzji wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wykonawca prac E. P. dnia 25 czerwca 2024 r. zgłosiła poprzez Portal GEO-INFO i.KERG Staroście C. pracę geodezyjną, której celem było wykonanie innych czynności lub dokumentacji geodezyjnej w postaci map, rejestrów lub wykazów, których wykonanie może skutkować zmianą w bazach danych, (...), dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie S. gmina C.. Praca została zaewidencjonowana pod nr [...]
Zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych w formie elektronicznej wykonawca pracy składał poprzez ww. portal dwukrotnie. Pierwsza wersja opracowania została poprawiona w związku z wydanym protokołem weryfikacji z wynikiem negatywnym. Natomiast do wersji drugiej opracowania (przedłożonego przez wykonawcę prac Staroście C. 19 lipca 2024 r.) zostało wszczęte przez ten organ postępowanie w sprawie odmowy przyjęcia do pzgik wyników zgłoszonych prac.
Dnia 26 lipca 2024 r. organ sporządził elektroniczny protokół z weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych dla ww. pracy geodezyjnej, w którym w punkcie nr 6 stwierdził negatywny wynik weryfikacji zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, wykazując w nim 2 nieprawidłowości polegające na:
- naruszeniu § 37 pkt 7 rozporządzenia w sprawie standardów wobec braku w treści sprawozdania dostatecznego opisu przebiegu prac geodezyjnych,
- naruszeniu § 7 w powiązaniu z § 37 pkt 7 rozporządzenia w sprawie standardów, gdyż wysunięte przez kierownika pracy w treści sprawozdania wnioski nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji i jego rezultatach (mapach, wykazach), a kierownik nie udokumentował, że dotychczas ujawniony budynek w ewidencji gruntów i budynków stanowi dwa odrębne budynki w rozumieniu prawa budowlanego.
Dnia 5 sierpnia 2024 r. wpłynęło pismo wykonawcy prac geodezyjnych zatytułowane: "Stanowisko do negatywnego wyniku weryfikacji z dnia 26.07.2024 r." z załączonym operatem [...] W piśmie tym wykonawca ustosunkowując się do wyników weryfikacji wykazanych w punkcie nr 6 protokołu, odrzucił zarzuty naruszenia przepisów wykazanych w ww. protokole.
Pismem z 8 sierpnia 2024 r., strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do pzgik wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej.
Natomiast w dniu 13 września 2024 r. Starosta C. wydał decyzję, w której odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...]
Pismami z 23 września 2024 r. skarżąca na podstawie art. 111 § 1 i art. 113 § 2 k.p.a. zażądała uzupełnienia ww. decyzji co do jej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia wątpliwości co do treści tej decyzji.
Organ I instancji postanowieniami z 27 września 2024 r. nie przychylił się do ww. żądań strony.
Pismem z 16 października 2024 r. skarżąca złożyła odwołanie do decyzji i wnosząc o jej uchylenie i przyjęcie dokumentacji [...] do pzgik, decyzji tej zarzuciła:
1. naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 Kodeksu dobrej praktyki administracyjnej, nakazujących podejmowanie czynności przez organ administracyjny na podstawie i w granicach prawa,
2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 i 81 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niewyjaśnienie istotnych prawnie wszystkich okoliczności, niezebranie wszystkich istotnych faktów i dowodów a w konsekwencji błędne rozpatrzenie całego materiału dowodowego,
3. naruszenie art. 7a i art. 7b k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, brak chęci współdziałania organu ze stroną w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego,
4. naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,
5. naruszenie art. 9, 10 i 11 w zw. z art. 79 k.p.a., poprzez zaniechanie informowania strony o przebiegu postępowania, niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, nie niezawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów, niewyjaśnienie przesłanek prawnych stanowiska organu,
6. naruszenie art. 12 k.p.a. - poprzez odmowę uzupełnienia decyzji i/lub udzielenia wyjaśnień, w tym odrzucenie propozycji uzupełnienia dokumentacji bez zbędnej zwłoki na dalsze odwołania,
7. naruszenie art. 75 k.p.a., poprzez dopuszczenie wadliwych dokumentacji, a pominięcie istotnych dowodów na potwierdzenie właściwego wykonania pracy,
8. naruszenie art. 76 k.p.a., poprzez pominięcie wcześniejszej decyzji rozstrzygającej sprawę podziału budynku,
9. naruszenie art. 84 i 85 w zw. z art. 106 k.p.a., poprzez zaniechanie wystąpienia o opinię i/lub przeprowadzenia oględzin,
10. naruszenie art. 107 §1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez brak w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn odmowy wiarygodności istotnym dowodom w sprawie,
11. naruszenie art. 111 i art. 113 k.p.a., poprzez odmowę uzupełnienia decyzji i/lub udzielenia wyjaśnień,
12. naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez celowe działanie organów administracji publicznej, mających na celu pozbawienie możliwości uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia dla strony przeciwnej,
13. naruszenie art. 7d pkt 1, art. 12b ust. 8 p.g.k., poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, a w konsekwencji błędne enigmatyczne zarzuty braku odpowiedniego opisu wyników prac, a w ostatecznym oczekiwaniu od wykonawcy dostarczenia bliżej nie określonej "odpowiedniej dokumentacji w rozumieniu prawa budowlanego" na potwierdzenie istnienia dwóch budynków,
14. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezgodnym z rzeczywistością żądaniu, że to na kierowniku prac geodezyjnych ciąży obowiązek dostarczenia bliżej nieokreślonej "odpowiedniej dokumentacji w rozumieniu prawa budowlanego na dowód istnienia dwóch budynków", pomijając (...) zapisy ksiąg wieczystych, aktów notarialnych, decyzji administracyjnych oraz prawidłowych dokumentów znajdujących się w zasobie.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania przywołał treść przepisów powołanych w podstawie prawnej oraz wyjaśnił, że procedura weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych jest dwuetapowa. Pierwszy etap oparty jest na czynnościach materialno-technicznych. Natomiast drugi (stricte procesowy) stanowi postępowanie administracyjne zakończone decyzją, o której mowa w art. 12 ust. 8 p.g.k. Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 12b ust. 8 p.g.k. jest ustalenie czy wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, przekazane przez wykonawcę pracy geodezyjnej, nadają się do przyjęcia do pzgik.
Organ II instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji podtrzymał zasadność nieprawidłowości wykazanych w punkcie 6 Ip. 1 i 2 protokołu weryfikacji. Przy czym wykazany w uzasadnieniu decyzji zarzut organu, cyt.: kierownik (...) nie udokumentował, że dotychczas ujawniony budynek stanowi dwa odrębne budynki w rozumieniu prawa budowlanego, w ocenie tut. organu nie został poparty wskazaniem naruszonego przepisu prawa, bowiem przywołany w nim przepis (§ 7 w powiązaniu z § 37 pkt 7) dotyczy materiałów zasobu (pzgik). Dodatkowo w toku prowadzonego postępowania organ I instancji dokonał w zakresie budynku id.[...] szerokiej analizy dokumentacji znajdującej się w zasobie oraz będącej podstawą zmian w ewidencji gruntów i budynków, wywodząc, że przedmiotowy budynek stanowi jeden budynek. Jednocześnie ustalił, że w trakcie prac związanych z modernizacją egib pojawiły się błędy dotyczące informacji o działkach, na których położony jest ww. budynek, w związku z czym wszczęto w tej sprawie odrębne postępowanie wyjaśniające. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji omawiając skład przekazanego przez wykonawcę operatu technicznego, w punkcie 3 dotyczącym szkicu polowego wskazał, że według treści tego szkicu część wspólna pomiędzy budynkami [...] wyznaczona przez punkt 10 (ozn. jako środek ściany) i punkt 11 (narożnik budynku [...]) nie biegnie środkiem ściany. W związku z tym uznał, że obliczone w oparciu o te punkty powierzchnie zabudowy nie są wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz kierownik pracy nie poparł swoich ustaleń dokumentacją budowlaną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Końcowo Starosta C. wskazał, iż choć organ nie neguje, iż w terenie mogą istnieć dwa budynki, to jednak aby móc taki stan zatwierdzić niezbędna jest odpowiednia dokumentacja w rozumieniu prawa budowlanego, potwierdzająca taki stan.
W odniesieniu do powyższego organ II instancji zgodził się z twierdzeniami skarżącej, iż zarzut naruszenia § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie był stawiany w protokole weryfikacji. Organ I instancji na etapie weryfikacji dokumentacji geodezyjnej przekazywanej do pzgik w trybie czynności materialno-technicznej nie stwierdził żadnych nieprawidłowości dotyczących wykonywania pomiarów geodezyjnych oraz opracowywania wyników tych pomiarów, w tym także nie stwierdził nieprawidłowości zarówno w zakresie pomiaru budynków jak i w zakresie opracowania wyników z tego pomiaru a co za tym idzie nie wykazał ich w protokole weryfikacji. Podkreślił, że to na organie służby geodezyjnej ciąży obowiązek należytego wykazania zarzutów w protokole weryfikacji. Powyższe działanie organu I instancji spowodowało wadliwość tego protokołu, a w konsekwencji uniemożliwiło wykonawcy ustosunkowanie się do wszystkich nieprawidłowości. Tym samym decyzja ta wydana została niezgodnie z normą prawną art. 12b ust. 8 p.g.k. Stąd też zawarte w punkcie 10 odwołania zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a., tut. organ uznał za zasadne. Z kolei wadliwość uzasadnienia rozpatrywanej decyzji Starosty narusza prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy i stanowi przesłankę do uchylenia decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, opisane nieprawidłowości i naruszenia przepisów prawa świadczą zatem o przeprowadzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego (zarówno tego protokolarnego jak tego decyzyjnego) z naruszeniem zasad wnikliwości. Charakter tych naruszeń oraz zakres okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia w powiązaniu z istotą znaczenia tych ustaleń dla rozstrzygnięcia sprawy, a także przy uwzględnieniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji celem ponownego przeprowadzenia procedury weryfikacji na pierwszym etapie, którego stopień wadliwości był tak wysoki, że wymaga on ponownego przeprowadzenia. Umożliwi to dokonanie pełnowymiarowej, prawidłowej pod względem formalnym i merytorycznym weryfikacji, w wyniku której powstanie miarodajny, pełny i rzetelny protokół weryfikacji, który w omawianej sprawie nie powstał. Dopiero tak sporządzony protokół może stać się podstawą do dalszych działań zarówno organu, jak i wykonawcy i ewentualnego uruchamiania dalszych faz postępowania. Jeśli bowiem protokół ten będzie pozytywny - stanowić będzie podstawę do przyjęcia wyników prac do zasobu. Jeśli natomiast protokolarna weryfikacja wypadnie negatywnie - wykonawca zapewnione będzie miał alternatywne drogi - będzie mógł w okresie 3 miesięcy przekazać poprawione wyniki prac albo poprzez pisemne ustosunkowanie do negatywnego protokołu uruchomić procedurę do jego podważenia stosownie do art. 12b ust. 7 i 8 p.g.k. Opisana w niniejszym uzasadnieniu wadliwość sporządzonego protokołu weryfikacji wyklucza w ocenie organu II instancji możliwość rozpatrywania kwestii zasadności odmowy przyjęcia wyników prac do zasobu w ramach późniejszej fazy procedury weryfikacyjnej - postępowania administracyjnego. Faza ta nie może bowiem ani zastępować, ani sanować istotnych wad i braków protokolarnego etapu weryfikacji, a do tego w gruncie rzeczy sprowadzałaby się w niniejszej sprawie próba merytorycznego orzekania przez organ I i II instancji w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy nie zachodzi więc konieczność szczegółowej weryfikacji zarzutów skarżącej odnoszących się do formalnych aspektów wskazanych w punkcie 14 oraz stwierdzenia naruszonych przepisów prawa w punktach 2, 7, 8, 9, 12 i 13 odwołania od decyzji.
W ustosunkowaniu się do pozostałych zarzutów odwołania organ II instancji podniósł, ze na uwzględnienie zasługuje zarzut z pkt 1, tj. naruszenia art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 Kodeksu dobrej praktyki administracyjnej, bowiem postępowanie administracyjne zakończone decyzją Starosty C. toczyło się niezgodnie z normą prawną art. 12b p.g.k. Natomiast za niezasadne uznał zarzuty wskazane w pkt 4, 5 6, i 11 odwołania, tj. naruszenia art. 7a i art. 7b, art. 8 , art. 9, 10 i 11 w zw. z art. 79, art. 12, art. 111 i art. 113 k.p.a. Z kolei odnośnie zarzutów natury merytorycznej dotyczących nieprawidłowości w przekazanej dokumentacji organ uznał, że rozpatrywanie ich byłoby przedwczesne z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowań administracyjnych.
Końcowo poinformował, że w ramach prac geodezyjnych związanych m.in. z pomiarem budynku celem ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków nowego budynku (np. geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych) lub pomiarem budynku istniejącego celem aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących tego budynku, wykonawca prac nie jest obowiązany do załączenia do operatu technicznego dokumentacji projektowej, bowiem nie wynika to z obowiązujących przepisów prawa. Zaznaczył także, że w przypadku wątpliwości organu dotyczących aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących budynków wykazanych w dokumentacji powstałej w wyniku zgłoszonych prac geodezyjnych, wymagające dostarczenia dodatkowych dowodów (np. dokumentacji projektowej, stosownych zaświadczeń), mogą być rozstrzygnięte przez ten organ w ramach ewentualnego postępowania ewidencyjnego, którego stronami będą właściciele nieruchomości, na których te budynki są posadowione. Nadto podkreślił, że czym innym jest opracowanie dokumentacji związanej z opracowaniem projektu podziału nieruchomości zabudowanej w świetle obowiązujących obecnie przepisów prawa, a czym innym jest aktualizacja informacji w ewidencji gruntów i budynków celem, której celem jest np. aktualizacja w tej ewidencji danych ewidencyjnych dotyczących już istniejących budynków zgodnie z ich stanem faktycznym.
E. P. zaskarżyła wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze podniosła, że decyzja ta została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ:
- organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję Starosty i umarzając to postępowanie administracyjne w całości, zgodnie z przywołanym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bezprawne nakazał Staroście C. przeprowadzenie procedury ponownej weryfikacji jej dokumentacji, co jest niezgodne z przywołanym przepisem prawa, ani żadnym innym. Takie postępowanie zatem rażąco narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 6 i art. 139 k.p.a. oraz art. 4 Kodeksu dobrej praktyki administracyjnej,
- organ odwoławczy odstąpił od rozpatrzenia zarzutów formalnych oraz merytorycznych, czym rażąco naruszył art. 7 Konstytucji RP, art. 6. 107 § 3 i art. 139 k.p.a. oraz art. 4 Kodeksu dobrej praktyki administracyjnej,
- organ odwoławczy nie wskazując na jakiekolwiek braki czy nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, jednocześnie nakazuje Staroście dokonanie ponownej bezprawnej weryfikacji, co jest jednoznaczne pogorszeniem jej sytuacji i rażącym naruszeniem art. 7b, art. 8 i art. 12 k.p.a.
W uzasadnieniu podkreśliła, że żaden przepis prawa nie zezwala na ponowną weryfikację tych samych materiałów. W jej ocenie, kolejna weryfikacja byłby możliwa tylko wtedy gdyby dokonała w dokumentacji poprawek i ponownie przekazała ją do Starosty. Zaznaczyła także, że zaskarżony organ w przeszłości niejednokrotnie dokonywał ponownej oceny dokumentacji, uznając zarzuty Starosty za niezasadne. Tym razem jednak odstąpił od dokonania ostatecznej oceny pracy, wydając decyzję, która rażąco narusza prawo i pogarsza jej sytuację.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga nie jest zasadna, gdyż decyzja ta odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi jest decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. mocą której uchylono decyzję Starosty C. z 13 września 2024 r. o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej powstałej w wyniku pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...], jednocześnie umarzając postępowanie organu I instancji.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Stosownie do art. 12a ust. 1 p.g.k., wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci:
1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12;
2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii.
Natomiast organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, zgodnie art. 12b ust. 1 uPgik, weryfikuje je pod względem:
1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;
b) kompletności przekazywanych wyników,
2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.
W myśl art. 12b ust. 3 i 4 p.g.k. wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (wynik może być pozytywny lub negatywny), a podstawę do przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Z kolei w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art.12b ust. 6). Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8).
Z powyższych przepisów wynika wprost, że procedura weryfikacji zgłoszonej pracy geodezyjnej jest dwuetapowa. Pierwszym etapem tej procedury jest przekazanie materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych przez ich wykonawcę do organu prowadzącego ewidencję gruntów (ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej), który przeprowadza ich weryfikację pod względem kryteriów określonych w art. 12b ust. 1 p.g.k. Ten etap oparty jest wyłącznie na czynnościach materialno-technicznych i kończy się protokołem weryfikacyjnym. Natomiast drugi jest stricte procesowy, dlatego też powinien odpowiadać regułom postępowania administracyjnego określonym w k.p.a.
Zdaniem Sądu, zgodzić należy się z organem odwoławczym, że dokonana przez Starostę weryfikacja nie spełnia wymogów art. 12 p.g.k., zaś wydana przez niego decyzja uchybia art. 6, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.
Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia
2018 r. sygn. akt I OSK 425/16, schemat działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, w sytuacji przekazania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, rodzi przeświadczenie o konieczności współdziałania wyspecjalizowanego organu administracji i wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych, a więc podmiotu posiadającego także wiadomości specjalne, tak aby niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobu. Istotnym elementem tegoż współdziałania jest przede wszystkim umożliwienie wykonawcy prac wyeliminowania wad z przedłożonej dokumentacji. Cel ten winien być osiągnięty z jednej strony poprzez dokonanie przez organ precyzyjnej weryfikacji zgłoszonych do zasobu zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, z drugiej zaś poprzez zapewnienie wykonawcy tych prac możliwości nie tylko ustosunkowania się do wskazanych przez organ geodezyjny nieprawidłowości, ale i usunięcia ich, tak by niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobów geodezyjnych Organ administracji geodezyjnej dokonujący weryfikacji operatu technicznego ma obowiązek wskazać wykonawcy prac prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia do państwowego zasobu wyników zrealizowanych przez niego prac, odnotowując w protokole jakie konkretnie usterki, wady czy nieprawidłowości są przyczyną negatywnej oceny, oraz wymienić przepisy prawa, które zostały w tym zakresie naruszone.
W tym miejscu zaakcentować trzeba, że treść protokołu weryfikacji ma dla wykonawcy prac przede wszystkim charakter gwarancyjny, bowiem tylko w zakresie dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości wykonawca robót geodezyjnych lub kartograficznych ma prawo ustosunkować się do wyników weryfikacji. W związku z tym odmawiając przyjęcia zbioru danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego organ może powoływać się tylko na takie wady zgłoszonej pracy, które były wskazane w protokole weryfikacji. Innymi słowy rzecz ujmując nie jest możliwe wydanie przez organ decyzji odmawiającej przyjęcia do zasobu zgłoszonych prac z powołaniem się na okoliczności, które nie były podniesione w protokole z przeprowadzonej weryfikacji.
W przedmiotowej sprawie w pierwszym etapie weryfikacji (opartym na czynnościach materialno-technicznych) Starosta C. dokonał z wynikiem negatywnym weryfikacji zgłoszonej pracy geodezyjnej [...], wskazując na naruszenie § 37 pkt 7 oraz § 7 w powiązaniu z § 37 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1670 - dalej rozporządzenia w sprawie standardów) wobec braku w treści sprawozdania dostatecznego opisu przebiegu prac geodezyjnych oraz nieprzedłożenia dokumentacji pozwalającej na przyjęcie, że ujawniony budynek w ewidencji gruntów i budynków stanowi dwa odrębne budynki w rozumieniu prawa budowlanego. W związku z powyższym organ zwrócił wykonawcy przekazane mu wyniki ww. pracy geodezyjnej wraz z protokołem weryfikacji z 26 lipca 2024 r., zawierającym w punkcie nr 6 tego protokołu opis ww. stwierdzonych nieprawidłowości. Wykonawca ustosunkował się pisemnie do wyników weryfikacji, dołączając do niego operat techniczny. Organ weryfikujący nie uwzględnił tego stanowiska, co w konsekwencji uruchomiło procedurę drugiego etapu stanowiącego postępowanie administracyjne zakończone decyzją Starosty o odmowie przyjęcia do pzgik wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej. Z treści uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że Starosta podtrzymał swoje stanowisko co do nieprawidłowości wykazanych w protokole weryfikacji i jednocześnie wskazał dodatkowe nieprawidłowości polegające na naruszeniu § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r., poz. 219), tj. nieprawidłowego obliczenia powierzchni zabudowy wobec przyjęcia do pomiaru ściany wspólnej pomiędzy budynkami [...] z jednej strony środka tej ściany, a z drugiej krawędzi budynku.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że prawidłowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w protokole weryfikacyjnym w punkcie 6 lp.1 i 2 organ I instancji zarzucając wykonawcy prac brak kompletności w dokumentacji nie poparł tego zarzutu odpowiednim przepisem prawa. Z powołanego przez niego § 7 w powiązaniu z § 37 pkt 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych nie sposób wywieść, aby skarżąca była zobligowana do przedłożenia dokumentacji, która potwierdzałaby, że dotychczasowy budynek stanowi dwa odrębne budynki z rozumieniu prawa budowlanego. Przepis § 7 ww. rozporządzenia stanowi, że przy wykonywaniu prac geodezyjnych wykorzystuje się materiały zasobu, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez kierownika prac geodezyjnych pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do osiągnięcia celu pracy geodezyjnej i dokładności określonych w § 16 oraz § 20, z uwzględnieniem zasad określonych w § 18. Z kolei według § 37 pkt 7 rozporządzenia sprawozdanie techniczne opisuje przebieg prac geodezyjnych i zawiera co najmniej opis przebiegu i wyniki wykonanych prac geodezyjnych, zawierający, w szczególności: zakres wykorzystania materiałów zasobu i zastosowane technologie i metody pomiarowe. Trafnie zatem zaznaczył organ odwoławczy, że wykonawca prac nie jest zobligowany do załączenia do operatu technicznego dokumentacji projektowej, natomiast wątpliwości co do aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących budynków wykazanych w dokumentacji powstałej w wyniku zgłoszonych prac, powinny być rozstrzygane w ramach postępowania ewidencyjnego.
Rację ma także organ II instancji podnosząc, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na nieprawidłowości, których nie utrwalił w protokole, co świadczy o wadliwości samej weryfikacji jak i wydanej przez ten organ decyzji. Protokół weryfikacji ma istotne znaczenie dla dokonania prawidłowej oceny rzetelności przedłożonej pracy geodezyjnej, gdyż umożliwia wykonawcy pracy podjęcie polemiki, o której mowa w art. 12 b ust.7 p.g.i.k., ale stanowi także wskazówkę czego oczekuje organ. W protokole weryfikacyjnym nie wskazano naruszenia § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wobec czego skarżący został pozbawiony zarówno możliwości szczegółowego odniesienia się do ww. wskazanego uchybienia jak i ewentualnego poprawienia swojego opracowania.
Z tych też względów podzielić należy pogląd organu, że niezbędne jest powtórzenie procedury weryfikacyjnej. Stanowiska tego w żaden sposób nie podważa argumentacja skargi.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, żaden przepis prawa nie wskazuje na zakaz ponownej weryfikacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może nastąpić więcej niż raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych. Wadliwość protokołu weryfikacyjnego czy szerzej błędne stanowisko organu pierwszej instancji co do prawidłowości zgłoszonej pracy geodezyjnej, nie może prowadzić ani do przyjęcia do zasobu wadliwej pracy geodezyjnej lub kartograficznej, ani też do pozbawienia wykonawcy pracy geodezyjnej uprawnień do ustosunkowania się do wyników weryfikacji. Dostrzeżenie w toku postępowania – już po sporządzeniu protokołu weryfikacyjnego i jego przedstawieniu wykonawcy – dalszych wadliwości zgłoszonej pracy, nakłada na organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej obowiązek ponowienia weryfikacji. To zaś wiąże się z obowiązkiem sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego obejmującego wcześniej niedostrzeżone wadliwości. Konsekwencją tego jest umożliwienie wykonawcy prac odniesienia się do nowych wyników procedury weryfikacyjnej. Taki sposób procedowania nad wnioskiem o przyjęcie do zasobu wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych umożliwia zarówno osiągnięcie celów stawianych organom Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak i zachowanie gwarantowanych przez art. 12b ust. 6 i 7 p.g.k. uprawnień procesowych wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16; z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2982/19; z 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 883/21; z 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1815/21; z 1 września 2023 r., sygn. akt I OSK 342/22; z 8 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2174/22). Wprawdzie dostrzec należy, że ww. pogląd odnosił się do kwestii sporządzenia kolejnego protokołu na etapie postępowania odwoławczego, jednak w ocenie składu rozpoznającego niniejszą skargę w pełni dopuszczalne i prawidłowe jest zastosowanie przedstawionej wyżej wykładni art. 12b ust. 8 p.g.k. również do postępowania przed organem pierwszej instancji (podobnie w wyroku NSA z dnia 1 września 2023 r. sygn. akt I OSK 342/22 i wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 266/24).
W ocenie Sądu dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia dowodzą wadliwości przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania weryfikacyjnego jak i administracyjnego. Przy czym organ odwoławczy ze względu na charakter tych nieprawidłowości oraz zakres okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia, nie mógł ich konwalidować we własnym zakresie, gdyż takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności. Jak już wyżej wskazano, w świetle powołanych wyżej przepisów p.g.k. niezbędne jest powtórzenie procedury określonej w tych przepisach w całości, co przy uwzględnieniu okoliczności, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w sprawie odmowy przyjęcia do pzgik wyników zgłoszonej przez skarżącą pracy geodezyjnej i zakończone decyzją niekorzystną dla skarżącej, przesądzało o zasadności uchylenia decyzji Starosty i umorzenia postępowania organu I instancji. W tym stanie rzeczy odstąpienie przez organ II instancji od rozpoznania części zarzutów formalnych i zarzutów merytorycznych odwołania było w pełni uzasadnione. Z uwagi na wskazane uchybienia proceduralne odniesienie do kwestii merytorycznych byłoby przedwczesne. Podobnie nie zachodziła konieczność ustosunkowania się do podniesionych zarzutów odnoszących się do postępowania dowodowego.
Zdaniem Sądu, nie jest trafna sugestia skarżącej jakoby na skutek wydania zaskarżonej decyzji doszło do pogorszenia jej sytuacji. Zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się został unormowany w art. 139 k.p.a. Przy tym – co niezwykle istotne – chodzi tu o obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy, o czym przesądza zestawienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego, przy jednoczesnym uwzględnieniu ich materialnoprawnych skutków i ich znaczenia dla realizacji żądań strony. Decyzją organu I instancji orzeczono o odmowie przyjęcia pracy geodezyjnej, natomiast zaskarżona decyzja otworzyła możliwość ponownego procedowania w sprawie, zatem w tym wypadku trudno mówić o pogorszeniu sytuacji skarżącej.
Podsumowując stwierdzić należy, że nie znajdują potwierdzenia podnoszone skargą zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze. Również Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się żadnych innych uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.